第一节 监管体系的变迁及其特点

一、我国私募股权基金监管简史

我国私募股权投资活动发端于20世纪80年代中期，主要是为适应科技体制改革的需要、促进高新技术产业发展、促进科技成果转化，而由政府推动产生的新兴资本市场业务。初期的政策针对的是风险投资、创业投资。从政策演变看，我国早期关于私募股权投资的规定，多集中在创投方面，尚未出现类似西方发达国家PE、VC等基于被投资企业的发展阶段而对应的投资分类概念。监管层面没有区分创业投资和股权投资。

2005年国家发改委等10部委共同颁布《创业投资企业管理暂行办法》（第39号，简称“39号文”）及《产业投资基金试点总体方案（征求意见稿）》（简称《产业基金方案》），从中可以看出，监管者将股权投资基金大致分为两类，一类是创业投资基金（39号文称为“创业投资企业”），一类是产业投资基金。^[1]“39号文”规定，创业投资企业系指向创业企业进行股权投资的企业组织，而所谓“创业企业”则为“在中华人民共和国境内注册设立的处于创建或重建过程中的成长性企业，但不含已经在公开市场上市的企业”。《产业基金方案》规定产业基金投资于未上市企业。可见创业投资基金所投向的创业企业与产业投资基金所投向的未上市企业的界限并非泾渭分明，但从其主旨看，已经具备了区别对待不同类型基金并分别监管的态势，但此时除个别地方政策外，尚无统一的针对股权投资基金的监管政策。

2011年1月，国家发改委《进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》（简称“253号文”，注：现已废止）出台前，创投基金主要依据“39号文”在发改委进行自愿备案，只有完成备案的企业才能获得发改委有关政策支持，才有资格获得全国社保基金注资，弘毅、鼎晖等基金均完成了相关备案。

而此时中央层面仅成立了三批共计十支试点产业投资基金，大量的股权投资基金此时主要依托地方性试点股权投资基金政策和法规而蓬勃发展，天津、上海、北京、苏州等地方政府纷纷出台了鼓励、规范私募股权基金发展的地方政策和法规，以各种优惠政策吸引私募股权基金落户本地，导致各地独立监管股权投资基金格局的形成。2008年至2011年期间，国家发改委在开展产业投资基金试点的同时，对部分地方高科技园区内的私募股权基金开展了备案管理的先行先试工作，先行先试政策鼓励但并未强制私募股权基金向监管部门申请备案。

2011年1月，国家发改委下发“253号文”，将私募股权基金备案管理的试点地区扩展到江苏省等7地，并要求试点地区设立的募集规模达到5亿元以上的基金必须进行备案管理，5亿元以下的基金则豁免备案。该文的下发标志着国家发改委对私募股权基金监管思路的转变，由自愿备案转向强制备案，加强了较大规模的基金的监管力度，将私募股权基金正式纳入监管范围，同时也进一步确立了对股权投资企业区别于创业投资企业加以规范的监管思路。2011年11月，在“253号文”的基础上，国家发改委下发《关于促进股权投资企业规范发展的通知》（简称“2864号文”，注：现已废止），要求在全国范围内对私募股权基金强制备案，募集规模5亿元以上的在国家发改委备案，5亿元以下的在省级管理部门备案。

至此形成了以国家发改委强制备案为核心的全国性统一监管体系。PE基金和VC基金在发改委形成了两套各自独立的备案体系。由此看出，发改委已经将PE基金和VC基金视为两类不同的企业，对PE基金的监管逐步强化，而对VC基金则重在政策扶持，主要是提供税收优惠、豁免国有股转持义务、支持符合条件的VC基金发行企业债券，并通过设立创业投资引导基金以参股和提供融资担保等方式扶持VC基金的发展。

2013年6月，中央编办印发《关于私募股权基金管理职责分工的通知》，明确由证监会负责股权投资基金行业的监督管理，国家发改委负责组织拟订行业发展政策措施，并会同有关部门根据产业政策制定政府对私募股权基金出资的标准和规范。据此，股权投资基金的具体监管工作由发改委转移至证监会，发改委不再受理PE基金备案。随后，经中央编办同意后，证监会委托基金业协会具体负责有关私募基金登记备案的自律监管职能。从2014年6月30日证监会公布的《私募投资基金监督管理暂行办法》及基金业协会发布的有关自律监管文件看，证监会的监管范围不仅包括PE基金，也包括VC基金，但发改委仍保留对VC基金自愿备案的管理（凡需要取得政府政策扶持或希望获得诸如全国社保基金注资的VC基金必须在发改委备案后才能申请有关待遇），从而形成了VC基金在基金业协会强制备案，但在发改委自愿备案的两边备案监管模式。

二、我国私募股权基金监管的特点

1.监管体系的建立经历了一个从无到有，逐步规范和完善的过程。私募基金作为舶来品，随着我国改革开放而逐步在经济生活中生根发芽、显现生机，监管部门对私募基金的作用及其对经济影响的认识也是逐步深入，在实践中经过反复摸索才初步形成符合我国私募基金行业发展的监管制度体系，在此过程中的制度缺失缺陷、部门之间的监管冲突在所难免。

2.相对于行业发展，监管思路的形成具有一定的被动性和滞后性。尽管私募基金行业出现在我国的时间不过二、三十年左右，但近年来的发展突飞猛进，在金融资管行业中的地位举足轻重，已经成为实体经济转型升级的重要推动力。监管部门面对基金行业的勃兴，在行业发展预见方面略显不足，基本上是在基金业务实践积累了一些比较突出的矛盾后，监管部门才能就有关问题制订相应规则。例如，前两年，部分机构和人员以私募基金的名义搞非法集资犯罪活动，致使大量投资者上当受骗，尽管主要是因为投资者风险意识欠缺，但监管部门对基金的规范运作缺乏制度性约束也是重要原因之一。

3.监管的规则体系整体上存在立法位阶较低，政策性较强等特点。《中华人民共和国证券投资基金法》这部基金业的基本大法主要规制的是证券投资基金，对私募股权基金仅有原则性规定，尚无法起到直接指导行业实践的作用。目前私募股权基金立法层次最高的规范性文件主要是证监会于2014年发布的《私募投资基金监督管理暂行办法》，该文件仅属于部门规章，法律效力弱于法律法规，而其他现行有效的规制基金行业行为规范的文件多属于行业自律性文件，法律位阶更低，难以全面担负规范引领基金行业发展的重任，甚至不能作为司法裁判的依据。

4.部分监管措施和监管重点受金融监管体制和外部环境影响较大。当前我国的金融监管体制仍然具有条块分割的特点，不同类型的金融机构分属不同政府部门监管，监管要求和监管措施并不统一。私募基金虽然归口于证监会，但基金的资金来源并不限于证监会属下的金融机构，证监会对于基金募集等方面的规范文件的适用范围一般仅限于其属下金融机构而不及于其他金融机构，这就导致监管措施不一致或相互抵牾的情况发生。这也正是监管部门提出“统一监管、功能监管”原则的原因之所在。