第一节 国际清算银行（BIS）的系统性风险监管

国际清算银行（BIS）成立于1930年5月17日，是世界上最古老的国际金融组织。国际清算银行有60个成员国的中央银行，代表来自世界各地的国家，共同占世界GDP的95%。中国人民银行国际司国际清算银行处发表的《促全球央行合作，做金融标准中枢——写在国际清算银行成立80周年之际》一文，对国际清算银行的成立、使命与职责等有准确的描述。^[1]该文从以促进全球央行合作为己任、力争做全球金融标准中枢和我国与国际清算银行务实合作三个部分进行了描述，它认为80年来，历经全球风云变幻，国际清算银行已成功转型为促进全球央行合作和金融标准制定与执行的核心国际金融机构。

一、BIS的宗旨与使命

国际清算银行的使命是服务于各国央行在货币和金融稳定方面的追求，促进在这些领域的国际合作，并充当中央银行的银行。国际清算银行追求其使命：第一，促进讨论和促进中央银行之间的合作；第二，支持与促进金融稳定的其他部门的对话；第三，对货币金融稳定相关问题进行研究和政策分析；第四，作为中央银行在其金融交易中的主要交易对手；第五，作为国际金融业务的代理人或受托人。

货币金融稳定是经济持续繁荣的前提条件。反映这一目标的公共良好品格，国际清算银行也使其工作的一部分免费提供给更广泛的公众，包括：第一，自己分析货币和金融稳定问题；第二，支持决策制定、学术研究和公众辩论的国际银行和金融统计。

因此国际清算银行便成了各国中央银行家的会晤场所，接受各中央银行的委托开展各种业务，根据国际清算银行的章程的规定，其有权进行下列业务活动：第一，既可为自己，又可为中央银行购买、出售、交换和储存黄金；第二，为各成员国中央银行提供贷款和接受它们的贷款；第三，为各成员国中央银行办理和重办期票，收买或出售期票以及其他优等短期债券；第四，既可以靠自己，也可以靠各成员国中央银行收受展品出售（外汇和有价证券股票除外）；第五，接受各成员国中央银行往来资金和存款；第六，作为被委托人接受政府的存款或根据董事会的决议，接受其他资金。不得发行提示付款银行券、承兑汇票、为各国政府提供贷款（购买国家公债例外）；第七，对任何一个企业有监督权；第八，对由于抵偿银行的债务而归于银行的不动产，在没有更合适的价格被变卖之前，掌管这些不动产。此外，作为银行，国际结算银行不接受私人或企业实体的存款，也不为他们提供金融服务。

二、BIS的作用与主要业务

国际清算银行以各国中央银行、国际组织（如国际海事组织、国际电信联盟、世界气象组织、世界卫生组织）为服务对象，不办理私人业务。这对联合国体系内的国际货币金融机构起着有益的补充作用。外汇储备，货币种类可以转换，并可以随时提取而无须声明理由。这对一些国家改变其外汇储备的结构，实现多样化提供了一个很好的途径。在国际清算银行存放黄金储备是免费的，而且可以用作抵押、从国际清算银行取得黄金价值85%的现汇贷款。同时，国际清算银行还代理各国中央银行办理黄金购销业务，并负责保密。因此它在各成员国中央银行备受欢迎。

除了银行活动外，国际清算银行还作为中央银行的俱乐部，是各国中央银行之间进行合作的理事场所，其董事会和其他会议提供了关于国际货币局势的信息交流的良好机会。

其主要业务有三个方面的内容：第一，处理国际清算事务。“二战”后，国际清算银行先后成为欧洲经济合作组织、欧洲支付同盟、欧洲煤钢联营、黄金总库、欧洲货币合作基金等国际机构的金融业务代理人，承担着大量的国际结算业务。第二，办理或代理有关银行业务。“二战”后，国际清算银行业务不断拓展，可从事的业务主要有：接受成员国中央银行的黄金或货币存款，买卖黄金和货币，买卖可供上市的证券，向成员国中央银行贷款或存款，也可与商业银行和国际机构进行类似业务，但不得向政府提供贷款或以其名义开设往来账户。世界上很多中央银行在国际清算银行存有黄金和硬通货，并获取相应的利息。第三，定期举办中央银行行长会议。国际清算银行于每月的第一个周末在巴塞尔举行西方主要国家中央银行的行长会议，商讨有关国际金融问题，协调有关国家的金融政策，促进各国中央银行的合作。

三、BIS的核心定位：全球金融标准中枢

BIS在全球金融系统性风险监管中发挥了重要作用，但这种作用是通过成为全球金融的标准制定中枢实现的，尤其是大家熟知的巴塞尔资本监管协议的推出，及其不断更新，对全球银行业的健康发展发挥了重要作用。

由美国次贷危机引发的全球金融危机凸显出金融监管的重大缺陷，例如，对影子银行业监管缺失，会计、资本标准等监管制度存在顺周期性，等等。早在危机前，国际清算银行就提出要加强宏观审慎管理，在发挥其维护货币和金融稳定方面优势的同时，积极促进标准制定机构之间的政策协调与沟通，即该行提出的“巴塞尔进程”计划。危机爆发后，国际清算银行借助自身专业优势和良好的运作效率，进一步推进“巴塞尔进程”。国际清算银行开始在宏观审慎管理、建立早期预警机制方面与相关国际机构展开合作，同时为国际标准设立机构提供更强有力的服务。2009年4月二十国集团伦敦峰会要求，原由七国集团控制的金融稳定论坛扩员并更名为金融稳定理事会，负责协调国际标准的制定并推进执行。

与此同时，国际清算银行积极推进其支持运作的各标准制定机构吸收来自新兴市场经济体的成员加入，以增强标准制定机构的代表性、制定适用性更广泛的国际金融标准。巴塞尔银行监管委员会于2009年3月和5月两次扩员，现包括二十国集团成员和国际金融中心的央行和银行监管当局。致力于支付结算体系的标准制定的支付结算体系委员会于2009年7月扩员，现成员涵盖23个国家和地区。全球金融体系委员会作为负责监督全球金融市场和金融体系发展，协助中央银行分析和应对全球金融市场和金融体系面临的威胁、维护货币和金融稳定的平台，从2010年1月起正式吸收中国、印度、巴西和墨西哥央行行长加入。市场委员会作为各国中央银行讨论近期金融市场发展及其对市场运行和中央银行操作的短期影响的论坛，于2010年1月吸收了中国、印度、巴西和墨西哥央行等新成员。

更为重要的是，国际清算银行切实推进改革主要标准制定机构的监督机制。巴塞尔银行监管委员会的管理机构为十国集团央行行长和监管机构负责人联席会议，全球金融体系委员会、支付结算体系委员会和市场委员会原来只向十国集团央行行长会议机制报告。在国际清算银行董事会的推动下，2009年5月，巴塞尔银行监管委员会的管理机构扩员至包括二十国集团在内的主要经济体。10月，十国集团央行行长会议机制扩大并更名为经济顾问委员会，共有18位成员，包括国际清算银行董事会中的15位成员央行行长、国际清算银行总经理以及巴西和印度的央行行长。以上各项举措均体现出，国际清算银行通过加大对金融标准制定机构的支持和改革主要标准制定机构的代表性，力争成为全球金融标准制定中枢。

当然，全球金融危机的爆发，也说明了国际组织对全球金融稳定监管的失效，说明了掌控全球金融系统性风险的不易，也说明了目前国际金融稳定监管体系、机制与方法需要进一步完善。

四、主要委员会

与全球系统性风险监管相关的委员会有全球金融系统委员会（CGFS）、央行治理论坛（CBGF）、支付和市场基础设施委员会（CPMI）和巴塞尔银行监管委员会（BCBS）等。

1.全球金融系统委员会

CGFS有权确定和评估全球金融市场压力的潜在来源，进一步明确金融市场的基础结构，并促进这些市场的正常运作和稳定。它实现这一任务的方式，一是通过CGFS成员定期进行监管探讨，通过协调的长期努力，包括含中央银行工作人员的工作组；二是通过CGFS发布的各种报告。CGFS也负责国际清算银行的国际银行和金融统计数据的收集。

1999年2月8日的相关报告指出，CGFS是一个以制定相应的政策建议，支持中央银行履行其货币与金融稳定职责而监督与检查与金融市场和系统广泛相关问题的中央银行论坛。在执行这项任务时，委员会将特别强调协助央行行长认识、分析和应对金融市场及全球金融体系稳定的威胁。更具体地说，委员会的主要目标如下：第一，通过定期和系统的监测金融市场和系统的发展，包括对宏观经济发展的评估，寻求识别和评估全球金融环境中潜在压力的来源；第二，通过对金融市场和系统的演进，特别参考对中央银行业务的影响，对货币与金融稳定更广泛的责任进行的深入分析，了解其功能与基础；第三，通过检查替代政策的反应，制定相应的政策建议，促进功能良好和稳定的金融市场和系统的发展。

在其分析中，委员会应特别注意：货币与金融稳定之间的关系，金融机构、金融基础设施和金融市场之间的联系，对金融中介市场实际和潜在的变化，以及市场和系统激励结构。委员会应寻求通过推荐采用恰当的披露标准和包括通过BIS，促进各中央银行增加金融市场及系统的透明度，生产和公布有关官方和私人部门的统计数据和其他信息。在有关方面，委员会也应致力于推动达成健全规则和规范的国际共识。

为达成相关目标，委员会鼓励与其他国家、超国家和国际机构合作。特别是，它应与巴塞尔其他委员会协调其活动，如银行监管委员会和支付结算系统委员会，以加强整个过程的有效性。

2016年，CGFS发布了三篇报告，其中有两篇与宏观审慎政策及其工具相关。其中，7月4日发布的“宏观审慎政策工具的事前评估经验”，11月18日发布的“宏观审慎政策的目标设置与沟通”。^[2]

2.支付和市场基础设施委员会

CPMI推动高效和安全的支付、清算、结算及相关安排，从而支持金融稳定和宏观经济的发展。^[3]CPMI监测和分析这些安排在各国内外的发展。它还作为一个论坛，为中央银行相关监督、政策和业务事项的合作，包括提供中央银行服务。CPMI是这个领域的全球标准制定者。它的目的是加强对这种在世界各地的安排的监管、政策和做法。

CPMI通过以下活动实现自己的职责：第一，监察及分析发展，以协助确定其授权内安排的安全及效率的风险，以及为全球金融系统带来的风险；第二，在其职权范围内分享有关安排的经验，履行监督职能和提供中央银行服务，以促进共识，为中央银行制定政策建议或共同政策；第三，为委员会使命范围内安排的管理、监管和实践制定及推广全球标准和建议，包括适当的解释与执行指引；第四，为保证实时的、一致的和有效的实施目的，监测CPMI标准和建议的实施情况；第五，支持合作监管和跨境信息共享，包括危机沟通和跨境危机管理的应急规划；第六，与不是CPMI成员的中央银行保持关系，分享推动落实CPMI标准和建议的经验和意见，超越CPMI成员管辖范围时，直接或通过支持适当的区域机构发挥相关作用；第七，与其他金融行业的标准制定者、中央银行机构和国际金融机构开展协调和合作。

3.巴塞尔银行监管委员会

巴塞尔银行监管委员会（BCBS）是对商业银行进行审慎监管全球标准的主要制定者，同时也是一个银行监管事务合作论坛。其宗旨是加强全球银行的监管和实践，以增强金融的稳定性。BCBS为银行监管相关事宜定期合作提供了一个论坛。其目的是加强对关键监管问题的认识，提高世界银行监管质量。巴塞尔协议Ⅲ是一套全面的改革措施，主要是为了加强监管、监督银行业的风险管理。BCBS负责监督实施巴塞尔标准的监测。^[4]

巴塞尔委员会的核心工作主要集中在以下活动上：第一，交换银行业和金融市场发展的信息，以帮助全球金融体系识别现有和新出现的风险；第二，共享的监管问题，方法和技术，以促进共识的形成和改善跨境合作；第三，为银行业的监管建立和推动建设全球标准，准则和合理的实践活动；第四，明确监管空白构成的对金融稳定性的风险；第五，监测BCBS标准在成员国实施的情况，鼓励他们及时、一致和有效地贯彻实施；第六，与不是BCBS成员的中央银行和银行监管当局进行协商，以了解其政策制定过程，促进BCBS标准、指导方针和良好实施；第七，与其他金融行业标准的制定者和国际机构，特别是参与和促进金融稳定的机构进行协调与合作。