第二节　基本医疗的概念

1989 年出台的《国务院关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》提出了“特诊服务”这一概念。与“特诊服务”相对应的自然是基本医疗。尽管有此历史，但二者的区别至今仍不能说清楚。有关基本医疗的概念，历来众说纷纭。从词源角度，基本有“根本的、主要的”之意，也有“大体上”的意思，前者如基本矛盾、基本经验，后者如基本完成、基本实现^[8]。综合看来，有关基本医疗的概念界定分为几大类。

一、多学科视角下的基本医疗

1996年国务院办公厅下发的《关于职工医疗保障制度改革扩大试点的意见》中提出了医改要遵循的10项基本原则，其中两条都涉及基本医疗，其一是要为城镇全体劳动者提供基本医疗保障，其二是基本医疗保障的水平和方式要与我国社会生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应。那么，基本医疗的范围到底如何确定呢?权威人士的解释是:我们所说的保障职工的基本医疗，是指职工在患病时，能得到目前所能提供给他的、能支付得起的、适宜的医疗技术服务^[9]。基本医疗服务是相对特需医疗服务而言，特指居民生存发展必需的、人人都能得到的、现有政府财力与居民个人收入能支付得起的医疗服务。在职工基本医疗保险改革中，基本医疗的界定方式大致有以下几种：一是费用封顶，封顶线下的部分属于基本医疗；二是以服务项目和用药结构确定基本医疗，包括基本药物目录、可报销诊疗项目、大病保险；三是病种确定法，划定某些病种为基本医疗的诊治范围，如海南在卫生部《单病种质量控制标准》基础上制定了病种目录，效果良好^[10]。有学者认为，基本医疗直白地说就是一个人患上了常见的普通疾病之后，能够得到目前专业化的医疗机构所能提供的、患者自身能支付得起的或者国家能够免费提供的、具有普适意义的、符合诊疗规范的适宜的诊断和治疗。基本医疗说白了就是小病看得起、普通病能得到及时诊治。基本医疗服务是任何一个负责任的政府对公民健康最基本的保障承诺。非基本医疗服务是指由单位、企业或个人针对非正常原因造成的疾病和伤害提供的医疗服务。或者说，由于可以用于医疗服务的资源是有限的，因此，一些需要支付高额费用的疾病或医疗服务项目、一些成本疗效比不好的医疗服务项目将被划归为非基本医疗^[11]。医疗卫生服务可分为公共卫生服务、基本医疗服务和非基本医疗服务。包括计划免疫、传染病控制、职业卫生、环境卫生、健康教育等在内的公共卫生服务属于典型的公共品，应由政府免费向全民提供。在基本医疗服务方面，应以政府投入为主，针对绝大部分的常见病、多发病，为全民提供所需药品和诊疗手段的基本医疗服务，以满足全民的基本健康需要。具体范围以常见病、多发病的诊疗经验为依据，结合政府和社会保障能力来确定^[12]。

2009年医改提出将建立完善的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系。有学者认为，对基本医疗卫生的认识包括两方面：一是基本医疗卫生服务的性质；二是基本医疗卫生服务的范围。前者关系提供基本医疗卫生服务的责任主体，后者关系提供基本医疗卫生服务的技术能力^[13]。有管理者认为，国家赋予社区卫生机构的职能是提供基本医疗和公共卫生服务。社区卫生主要解决的是常见病、多发病的诊治，并且要防治结合，其特点是针对健康而非疾病、针对群体而非个体、针对主动而非坐诊。这一设计的目的就是为了在更好地保障居民健康权益的前提下，使医疗卫生资源得到合理、高效的使用^[14]。

有学者自豪地指出，国内对于基本医疗服务的界定已经从过去单一学科和视角转向多学科、多视角的综合研究，主要从医学、经济学、社会学、伦理学等方面进行界定^[15]。基本医疗卫生立法任务就是要以“实现人人享有基本医疗卫生服务的目标”为主线，以“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生服务制度”为主体，以“为群众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务”为标准，在全民总结医改实践和科学借鉴国际经验的基础上，把成熟的、制度性的内容提炼升华^[16]。基本医疗卫生本质上是法律或政策规定的、每个人都有权享有的、由政府和社会予以保障的、具有福利性质的医疗卫生服务^[17]。

二、医学角度的基本医疗

多学科视角下，基本医疗是多方位的，但有学者指出，医学角度的基本医疗是基础。“关于基本医疗需求问题，从本质上说，是个医学问题，要研究基本医疗需求，应先从基本医疗需要研究入手，剖析揭示基本医疗的医学内涵。在此基础上，才能进而明确其经济学内涵及其特征，并进而探讨基本医疗需求与保险、保障的相互关系”^[18]。2009年出台的《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》（卫妇社发〔2009〕70号）指出，基本医疗是采用基本药物、使用适宜技术，按照诊疗规范程序提供的急慢性疾病的诊断、治疗和康复等医疗服务。

一些学者认为，基本医疗应包括一般常见病、多发病和诊断明确的慢性病的诊治，大病恢复期的治疗和不治之症的保守治疗，以及急诊、急救等应急处理。基本医疗服务不包括门诊大病治疗和住院服务。确定基本医疗保障的范围应以常见病症为基础，并据此测算对该疾病进行诊治所必需的医疗服务和药品 (包括住院所需的服务和药品)^[19]。

三、经济学角度的基本医疗

基本医疗概念提出之初，就与国家保障紧紧联系在一起，主要是经济学视角的概念。1989年出台的《国务院关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》(国发〔1989〕10号)指出，进一步调整医疗卫生服务收费标准，允许特殊的、高质量的服务(所谓“特诊服务”) 提高收费标准，但公费、劳保部分不予报销。1992 年出台的《关于深化卫生改革的几点意见》指出，“为满足社会不同层次的医疗保健需求，在确保提供基本服务的前提下开展特殊服务”，“收费可随需求浮动”。2009年《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》明确指出要“明显提高基本医疗卫生服务可及性”，缓解“看病难”“看病贵”问题，“特需医疗服务由个人直接付费或通过商业健康保险支付”。

有分析认为，基本医疗服务就是基本医疗保障制度面向参保人员提供的医疗服务。这一新概念的核心就是，无论怎样的疾病、多少医药费用，只要病人享受到医保政策且只支付自付费用，进而不感到贵，担负得起，我们可以理解，这时病人享受到的医疗服务就是基本医疗服务^[20]。也有学者指出，基本医疗是动态的，具有区域性、层次性、时间性和群体性的特点，核心是“能支付得起”^[21]。

四、社会学角度的基本医疗

社会学视角的基本医疗，有强调公平享有的，如医疗服务是否基本，首先应看需方是否公平、可及且人人支付得起。只要需方公平、可及且人人支付得起，这样的医疗服务就是基本医疗服务^[22]。另外，也有部分学者立足于公平，但综合考量了相关因素。例如，有学者认为，医疗卫生服务被分为公共卫生服务、基本医疗服务和非基本医疗服务。在基本医疗方面，以政府投入为主，针对绝大部分的常见病、多发病，为全民提供所需药品和诊疗手段的基本医疗服务包，以满足全体公民的基本健康需要。具体措施是，政府确定可以保障公众基本健康的药品和诊疗项目目录，政府统一组织、采购并以尽可能低的统一价格提供给所有疾病患者。其间所发生的大部分成本由政府财政承担。但为控制浪费，个人需少量付费。对于一些特殊困难群体，需自付部分可进行减免。对基本医疗服务包以外的医疗卫生需求，政府不提供统一保障，由居民自行承担经济责任。为降低个人和家庭风险，鼓励发展自愿性质的商业医疗保险，推动社会成员之间的“互保”^[23]。基本医疗服务包的范围（包括药品和诊疗项目），可以根据医疗服务领域对各种常见病、多发病的诊疗经验，并结合政府和社会的保障能力来确定。