当前发展高等教育的三项政策选择

（注：2000年12月5日，本文以《怎样把高等教育这块“蛋糕”做大》为题发表于《经济日报》，2001年第15期《经济研究参考》摘其中的主要观点，转发《教育产业不能“市场产业化”》一文。）

A：关于资金投入的政策选择

政府加大投入是首要的政策选择

教育是一项公益事业，发展教育是政府的基本职能和不可推卸的责任。世界绝大多数国家都十分重视教育，世界各国财政性教育支出平均占国民生产总值（GNP）的比重多年前就已达到5%以上。

尽管我国历史上的这一比重曾经达到3.43%（1986年），但90年代以来，却是下降的趋势（虽然绝对额一直在逐年增加），1995年跌至仅占2.41%的谷底，1999年虽已回升到占GDP的2.79%（GDP与GNP略有差别，这里忽略不计），但这个比例依然只相当于世界上最不发达国家的水平，距离1993年我国政府颁布的《中国教育改革与发展纲要》规定的4%的目标，尚有很大距离。即使实现了4%的目标，也仅相当于发展中国家的平均水平。

目前美国的这一比例是5.8%，其中40%用于高等教育；在我国的2.79%中，也仅有19%左右用于高等教育。政府资金投入严重不足，导致高等教育资源严重不足，高校办学经费普遍短缺，处于“紧运行”状态中。特别是近两年的超常规快速发展（1999年在校生规模比上年增加21.3%，今年又比去年增加10%左右），许多高校在可持续发展方面已经难以为继。可以说，长期的政府资金投入不足，是影响我国高等教育大众化的基本原因之一。

因此，我过去认为、现在仍然坚持认为：在资金投入问题上的首要政策选择，是政府加大对教育的投入；尽快实现上述4%的政策目标。

当然，作为一个发展中国家，经济建设和社会发展要花钱的地方实在太多。面对这样的矛盾，中国改革开放的总设计师邓小平基于教育的基础地位、战略地位而提出的著名的政策选择是：宁可经济建设等方面的发展速度放慢一点，也要把教育搞上去。江泽民主席最近指出，教育是崇高的社会公益事业，是一种先导性、全局性、基础性的知识产业。朱镕基总理宣布，本届政府实行教育经费支出占中央本级财政支出的比重每年增长1个百分点。这带动了许多地方政府增加对教育的投入，全国财政性教育支出占GDP的比重由1998年的2.55%提高到2.79%，一年提高了0.24个百分点。如果每年都能保持这种增长幅度，只要六七年的时间就可实现上述4%的目标；与此同时，再稍稍提高高等教育支出在整个教育支出中的比重，再加上多渠道筹集办学经费，高等教育大众化的目标（即大学毛入学率达到15%以上），就肯定可以同步实现。

这主要取决于政府的投资结构。市场经济条件下的政府财政本质上是公共财政。只要尽量减少乃至杜绝长期以来大量存在的重复建设和“投产之日就是亏损之时”的大型企业项目，甚至在必要时适当推迟几个大项目的上马，在经济正常发展的前提下，连续几年保持上述0.2个百分点以上的增长速度，是不应当有太大的困难的。与此同时，应力求在改革计划经济时期形成、至今仍在沿用的行政拨款办法方面，取得突破性的进展，探索类似于发达国家的“拨款委员会”或其他新的拨款制度。

贯彻“科教兴国”战略，要落实在行动上。我们呼吁，在各级政府机构重视对教育投入的同时，要加大各级人民代表大会对同级财政预、决算的审议力度，加大对有关政府部门财政行为的监督力度，确保4%目标的实现。

“穷国办大教育”应坚持几个“并举”

毋庸讳言，实现上述4%的目标需要一个过程；而即使实现了4%的目标，也不足以保质保量地实现15%大学毛入学率的目标；更重要的是，我们还要继续实现20%、30%乃至更高水平的中长期目标。所以，仅靠增加政府投入来实现高等教育的大众化是不行的。

因此，在资金投入问题上的另一项重要政策选择，就是实行多渠道筹集办学经费，坚持“两条腿走路”的发展方针。其具体内涵可概括为若干个“并举”：

政府投入与学生适当缴费并举；全日制教育与非全日制教育并举；公办教育与民办教育并举；正规学校教育与自学考试制度并举（我国从1983年起，正式实施高等教育国家自学考试制度，这是世界范围内的一个创举）；传统的学校教育组织形式与函授教育、现代远程教育并举；大学学历教育与高中后职业资格培训并举；学校培养学生与学校增强社会服务功能并举，等等。

这些“并举”增加了社会对教育的投入，增强了学校自筹经费的能力，也有利于提高投入资金的利用效率。目前，我国公办大学的经费支出中，财政拨款已经下降到平均占65%左右；许多大学甚至只占50%左右。这些“并举”应当坚持，因地制宜、因校制宜地扩展，并在实践中不断地完善和规范。

我以为，上述两项政策选择是同等重要的。然而，现在人们似乎更多地对后者感兴趣。这当然也是必要的，因为这里包含着教育的若干制度创新的问题。应该支持和鼓励创新，但如果只是强调后者，而对前者很少论及，甚至有意无意地加以回避，则是令人担忧的。

教育产业不能“市场产业化”

在这里，不能不提及所谓教育“产业化”、“市场化”的问题。把教育称作“产业”，只是“产业”这个概念的泛化，与工、农、商这些原本意义上的产业有很大区别。这是因为人们在计算国民投入与产出时，把教育列入第三产业。但切不可望文生义，以为既然教育也是产业，就应当“产业化”，就是要用办企业的办法来办学校，要求货币形态的投资回报，甚至“把高等教育办成最赚钱的行业”。这是极其片面的。

为什么不能片面地提倡教育“产业化”、“市场化”呢？这是因为教育一方面具有商品属性，它具有与私人产品相同的一些属性，从谁消费谁能受益的意义上讲，教育可以定价，可以收费，我们现在要求非义务教育阶段按照培养成本的一定比例来缴费上学，理论上就是这个基础。但更重要的在于另一个方面，教育还更多地具有公共产品的属性，它的消费结果具有很强的外溢性，就是不仅受教育者本人会从中得到好处，社会也会从中广泛受益。因而，公民的受教育水平愈高，整个国家的发展水平就愈高。所以经济学把它定为“准公共产品”。此外，教育具有“教化”的功能，对形成和改造人们的人生观、世界观、价值观具有重大作用；教育对人类文明的积累、传承也具有无可替代的作用。这一切都决定了它不能像私人产品一样产业化、市场化。

在现代社会，几乎任何一个国家、任何一个负责任的政府，都把发展教育看成是自己的基本职责之一，最重要的公益事业之一，也没有任何一个政府对自己的国民实行教育“产业化”、“市场化”政策。即使是世界各国的私立学校，大多也都不是私人的产业，而是一种特殊的社会公共资产，并且一般都是非营利机构。

我国高等教育长期处于严重供不应求的“卖方市场”，学校长期苦于投入不足；在一些企业的投资意向面临市场需求不旺、投资风险很大的情况下，以营利为目的投资办教育，便应运而生了；而一些学校也乘机违反有关规定以种种名目高收费。无论打着什么旗号，这种办学的共同特点，就是以更多地掏出老百姓口袋中的钞票为动力和目标。这是值得注意和警惕的。近年学生缴费水平逐年提高，目前公办学校学生缴费平均约占培养成本的25%；考虑到我国目前城乡居民的收入水平，现在的收费标准在世界上属于高标准之列，因而，绝大部分地方不宜再提高学费，至少在目前是如此。

如果一些地方在某种程度上将教育“产业化”、“市场化”的理论变成了政府行为，哪怕是局部的政府行为，而在距4%的目标还很远的情况下不愿增加财政支出来实现高等教育的发展，甚至还为此制造种种“理论根据”（诸如居民储蓄中有多少多少是为子女上学准备的等等），就会从根本上损害人民的教育事业，并可能带来其他方面的严重后果。总之，一定要在理论上警惕教育“产业化”、“市场化”的误导，在实践中要警惕有人想发“教育财”。

高校某些领域也应该走向市场

虽然我们不主张教育产业化，但这不意味着高校就应固守“象牙塔”，一些领域应该加速走向市场。

第一，高校后勤的相当一部分是可以取向市场化、产业化的，但这是在还事物的本来面目，因为这本就应该是准市场化、准产业化的东西，只是计划经济把它变成了非市场、非产业状态。

第二，高校的科技成果转化为生产力应该产业化、市场化，但这并不等同于教育产业化。

第三，职业技能培训、各种考试辅导等可以是营利的，也可以是非营利的，可以按照企业的模式去办，但这也不意味着国民教育的产业化。

第四，对外国留学生的教育可以实行准市场化或市场化政策，因为他们不是本国纳税人。

第五，高校运作要引入竞争机制，要讲投入产出，要提高办学效益，要适应市场经济体制的要求；高等教育能拉动相关产业的发展，但这显然不应与以营利为目的的市场化、产业化混为一谈。

B：关于人才培养质量的政策选择

在高等教育由“精英教育”转变为“大众教育”进程中，出现了一些新的情况，最显著的变化就是高校录取率大幅度提高。我国普通高考录取率曾经长期稳定在30%左右，近两年来则大幅飙升，1998年为36%，1999年骤升至49%，2000年则更进一步达到56%左右，北京、天津、上海、辽宁、江苏等省市则达到70%左右。可以预期，今后还会有所上升。

这种量的变化实际上已经在引起质的变化，新生录取分数线大幅下移，生源的质量也就明显地低于过去了。

在高等教育日益走向大众化的过程中，我们的大学毕业生（含高职、高专毕业生）的质量要求是随生源质量的下降而下降，还是必须保证一定的培养质量？显然，我们的政策选择应当是后者而绝不能是前者。

然而，我们现在的学制、教学环节和其他各种教学管理制度等均是与原来的“精英教育”相适应的。如果不进行必要的改革，仍然不论录取分数线如何悬殊，一概本科4年毕业，大专或高职2~3年毕业，这实际上是在实行“宽进宽出”的政策，降低人才培养的质量，这对社会、对高校、对学生本人都是不利的。事实上，现在一些低线录取新生的高校，在一年级讲授基础文化课时就已遇到了相当一部分新生跟不上的困难，有的学校已经在无奈中不得不降低课程学习的要求，这种状况显然不能继续下去。

办法何在？就是要实行真正的学分制。学分制不仅有利于学生自主学习，还是适应大众化高等教育、保证人才培养质量的有效手段。现在，应当明文规定（向社会公布），多少录取分数线以下的学生一律实行弹性学制，按照课程质量要求修满学分方可毕业；凡属因跟不上而重修的课程，在我国现阶段则应全成本或准成本收费。将来，或许也可以通过这样的办法去满足低分者上名校的要求。同批注册入学，分批毕业离校，将是大众化高等教育阶段的正常现象。在美国，即使是最著名的大学，也不是所有学生在4年里都能拿到学士学位，多数要五六年甚至更长时间。

研究高等教育人才培养质量标准的多样化是十分必要的。在“精英教育”时代，对人才培养质量往往偏重理论和学术。这种状况近年在逐步改变，人才培养质量的多样化要求已见趋势，应当加速这一进程。学术型人才，应用型人才，第一线工作的岗位型、操作型人才等等，应当具有明显不同的培养质量要求。不同的高校应当根据自己的资源、优势、特色、传统和外部需求等各自科学定位，才能培养出现代化建设所需要的多样化人才。“卫星要上天，马桶也不能漏水”。我们既需要培养一流的科学家、思想家、教育家、管理专家等，也需要培养适应现代技术需要的一流的生产力大军。

在现代技术条件下，西方发达国家的一些高等学校提出培养“world class force-man”（世界一流的生产力（劳动力）大军）的人才培养目标，是值得我们深思的。在大众化高等教育阶段，这是不是应当成为我国大多数高校所要追求的目标呢？当然，“精英教育”还将存在下去，不过，其含义或许会发生变化。

C：关于毕业生就业的政策选择

毕业生就业状况如何，将是我国高等教育大众化进程必须面对的重大课题。它迟早要成为高等教育发展的一个重要制约因素。

前些年启动的高校毕业生就业体制的改革，为大众化高等教育阶段的到来准备了政策条件。这就是变“精英教育”阶段国家包分配、包就业为学校积极推荐、学生自主择业。这一重大改革，既是为了适应经济体制、政府机构、科教体制等改革的客观要求，也是高等教育规模迅速扩大的必由之路。这一政策选择，现在已为社会各界所共识。虽然，这项改革在实践中还在不断完善与规范，而且也还未能全面推开，但它的基本方向无疑是正确的。

还有一种与毕业生就业有关的重要政策性选择，就是如何努力保持人才培养结构与社会需求结构相适应。这不仅要求从宽口径和动态性等方面增强高等院校专业设置的适应性，而且要求以改革的精神和全面推进素质教育的要求，不断修订各个专业的培养方案，以增强毕业生适应不断变化着的社会需要的能力。

有关毕业生就业的政策选择，还包括深化我国的劳动人事制度改革。这是一个十分复杂的问题。

综上所述，中国高等教育大众化的过程将是一个制度创新的过程，也必然会是当前我国社会深刻变革过程的一个重要组成部分。正确的政策选择，对于大众化高等教育的健康发展具有决定性意义。