四、中国志愿服务政策发展
改革开放以来,我国的志愿服务活动从具体服务活动的开展到志愿服务体系的建立,也经历了公益转型期(1978—1986年)、自发探索期(1987—1993年)、组织推动期(1994—2000年)、多元发展期(2001—2007年)和全民参与期(2008—现在)五个发展阶段注42。
每一阶段的发展都离不开政府部门的推动和政策的支持。中国社会与西方国家的区别是对公民社会认识不一致以及公民社会发育不同。这决定了志愿服务在中国的一个重要特点即党政统筹,将志愿服务作为一种群众运动的方式。党和政府既是中国改革开放、和谐社会建设的策划者和领导者,也是志愿服务发展的主要推动力量。尽管在志愿服务萌发的初期,民间团体和个人发挥了主要的作用,但在向全社会推广并使之成为现代中国的一项成熟体系的过程中,是离不开政策和法规的。
志愿服务自蓬勃兴起以来,随着其服务领域的拓展、服务内容的丰富、公民参与的广泛,社会影响力日增,成为社会建设中的重要组成部分。我国也开始在法规和政策上重视志愿服务在社会发展和经济建设中的作用。
从政策和法规的制定部门来看,党中央、国务院、共青团中央、各级部委(如民政部、教育部)以及各省市都有针对志愿服务各个层面和领域的政策。
(一)推广性政策
在志愿服务活动开展的初期,与之相关的政策法规侧重于推广志愿服务、扩大志愿服务的群体和领域。
1993年国务院颁布的《中国21世纪议程》指出:“公众、团体和组织的参与和参与程度,将决定可持续发展目标实现的进程。”它鼓励公众参与可持续发展战略的实施,这为后来一些环境保护非政府组织的产生和发展提供了重要的政策基础。而且,公众参与已经成为环境保护团体和环境志愿者的基本理念。
1993年8月和1994年4月,民政部等联合发布了《关于加快发展社区服务业的意见》和《关于进一步开展社区服务志愿者活动的通知》,要求各级政府切实加强领导,把社区服务志愿者活动推向一个新阶段。
1996年3月,全国人大八届四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出,要“积极发展社会福利事业和社会服务”,“提倡社会志愿者活动和社会互助活动”。该纲要将社区服务纳入国家和政府的计划体系,推动社区服务和志愿服务活动的开展,同时将其作为精神文明建设的组成部分。
1996年10月,党的十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》中指出,要“充分发挥共青团、少先队团结和引导广大青少年进步的重要作用,深入开展‘希望工程’、‘青年志愿者’、‘手拉手’等活动,发扬互相关心、助人为乐的精神”,鼓励青少年团体开展志愿服务活动,使之成为推广广泛参与社会志愿活动的先锋队。
此后,共青团中央联合一些部委颁发了一系列文件,包括《中央文明办、共青团中央关于实施青年志愿者支教扶贫接力计划的意见》,《共青团中央、教育部关于实施青年志愿者支教扶贫接力计划有关政策的意见》,《共青团中央、卫生部关于招募城市青年卫生技术人员参加青年志愿者扶贫接力计划的意见》,《共青团中央、教育部关于做好青年志愿者扶贫接力计划支教工作的通知》,《共青团中央、农业部关于招募青年农业科学技术人员参加青年志愿者扶贫接力计划的通知》等,在青年群体中开展和推广各种形式和不同服务领域的志愿服务行动。
(二)管理性政策
随着志愿服务在中国社会逐渐为大众熟知并深入人心,加上志愿服务活动在开展过程中遇到一些现实问题,针对志愿服务的政策和法规也开始从推广为主转向管理、指导为主。这一方面的政策和法规立足于志愿服务在现实推广中遇到的实际问题,涉及团体组织管理、志愿者管理、具体服务内容指导等方面。
1998年,国务院颁布实施《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《社会团体登记管理条例》,这是针对志愿服务的载体——志愿者团体的管理规定。该条例规定成立民办非企业单位的基本条件是要有主管单位,没有这样的条件,就不能进行民办非企业单位注册。另外,主管单位要对所管辖的民办非企业单位的活动进行监督。这些部门政策为志愿服务和志愿者的管理提供了现实基础。
1998年4月,民政部在《社区服务示范城区标准》注43的基础上,命名46个城区为首批“全国社区服务示范区”。同年7月,国务院确定民政部在原来的基层建设司的基础上建立基层政权和社区建设司,将原来由社会福利司分管的社区服务工作职能划归该司,将指导社区建设列为政府的一项职能。
1999年年初,国家税务总局出台规定:下岗职工从事社区服务可以享受税收优惠。根据这个规定,下岗职工从事家庭清洁卫生服务,初级卫生保健服务,婴幼儿看护和教育服务,残疾儿童教育训练和寄托服务,养老服务,病人看护,幼儿、学生接送,避孕节育咨询,优生优育优教咨询,可以在营业税、个人所得税、城市维护建设税和教育费附加等方面享受税收优惠。
2001年3月,财政部、国家税务总局下发《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》,对公益、救济捐助税前扣除问题作了规定:“对企业、事业单位、社会团体和个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐助,准予在缴纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。”这一规定鼓励社会各界对慈善机构和基金会的捐助,为志愿组织拓宽了资金来源,也是对志愿组织和志愿服务活动在资金筹集方面的管理和指导。
在实施青年志愿者行动的具体计划上,共青团中央颁布的《关于青年志愿者为大型活动提供志愿服务的暂行规定》、《关于青年志愿者参加抢险救灾的暂行规定》、《关于建立青年志愿服务站若干问题的意见》、《关于加强青年志愿者规范管理的暂行规定》、《中国青年志愿者行动评选表彰工作条例(试行)》等文件,对志愿活动项目的招募、考核、培训以及表彰等各方面都有详细的规范和管理,从客观效果上来看,也确实达到了预期的目的。
在志愿者注册和招募方面,针对中国志愿服务的两大力量——青年志愿者和社区志愿者,也相继制定了相应的规定和办法。2006年11月,共青团中央颁布了《中国注册志愿者管理办法》,对青年志愿者全面推行注册制度,并在志愿者权利和义务、志愿服务活动、组织管理、表彰激励等各方面作出了详细的规定。各地团市委在此基础上,也纷纷制定了当地的青年志愿者注册管理办法。中国社区志愿者注册管理系统则以区(县、市)为单位,每位注册社区志愿者都有全国统一注册证号的社区志愿者注册证书,注册证号原则上做到“一人一号”、终生使用注44。
另外,各省市在推行志愿活动的过程中,根据实际情况,也制定了详细的指导意见和管理条例,有些甚至以法律法规的形式出现。1999年,广东省颁布了《广东省青年志愿服务条例》,这是我国第一部关于青年志愿服务的地方性法规。随后,山东、南京等7个省市也先后通过了本地的青年志愿服务立法。到2008年,已经有13个省(区市)和8个城市有了志愿服务方面的法律法规。注45一系列相关制度的制定和地方性法规的颁布,对于推动志愿服务的健康发展,规范志愿者的服务和管理起到了重要作用。
(三)宏观规划性政策
2004年9月19日,党的第十六届中央委员会第四次全体会议正式提出了“构建社会主义和谐社会”的概念。并逐步将“和谐社会”作为执政的战略任务和社会建设的主要目标。志愿服务作为一项公益性事业,因其理念、价值观与和谐社会的要求相契合,以及在发展历程中对和谐社会建设具有显著影响,被列为构建和谐社会的重要组成部分。在党和国家的发展规划和全会文件中,都有对志愿服务发展的宏观指导性意见。
2005年民政部发布的《中国慈善事业发展指导纲要(2006—2010)》指出,志愿服务政策和制度基本建立,志愿服务队务不断壮大,服务领域不断拓展,志愿服务体系基本形成,是“十一五”期间我国慈善事业的发展目标之一。
《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中提出:“以相互关爱、服务社会为主题,深入开展城乡社会志愿服务活动,建立与政府服务、市场服务相衔接的社会志愿服务体系。”
共青团中央在2008年、2009年的全团志愿者工作要点上也都有对志愿活动的体系构建和进一步发展的宏观规划。其2008年的工作要点中指出,要“按照完善社会志愿服务体系的新要求”,创新工作思路和工作手段,面向社会,面向基层,广泛普及志愿服务理念,大力加强志愿服务基本建设,全面深化各项重点工作,在做大的基础上进一步做实、做强青年志愿者事业,继续引领和推动中国志愿服务事业发展,继续保持在中国志愿服务事业中的主体地位,引导广大青年和社会公众为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会作出新的更大贡献。注46。