第三节 欧亚基础设施互联互通中的大国博弈

事实上，在上合组织开展基础设施建设和联通之前，欧亚大陆早已有这方面的合作。观察欧亚地区基础设施互联互通有区域合作和地缘政治博弈两个重要视角，前者主要包括联合国、亚行和中亚区域合作等国际组织和多边机构围绕推进交通、能源、贸易便利化和贸易政策四大领域合作的构想和项目实践，后者则主要包括冷战后世界大国和地区大国围绕欧亚能源管道和交通走廊建设走向和控制权进行的地缘利益博弈。这些合作构想和项目实施的实践为上合组织基础设施建设联通提供了物质基础、治理经验及失败警示，研究其来龙去脉对上合组织在该领域的发展合作是个包容互鉴的过程。

一 从区域合作看欧亚基础设施互联互通

（一）“钢铁丝绸之路”——泛亚铁路网构想（Trans-Asian Railway，TAR）

泛亚铁路网构想由联合国亚太经社委员会于1960年首次提出，当时的规划是形成从新加坡到土耳其的欧亚统一铁路货运网络，途经东南亚、孟加拉国、印度、巴基斯坦和伊朗等国，全长1.4万公里。此后，亚太经社委员会不断扩大计划，将泛亚铁路网覆盖范围拓展到整个亚洲大陆。但因越南战争扩大化及印巴多次爆发全面战争，这个建设方案根本无法实施。20世纪90年代以后，由于冷战对抗气氛的缓和以及中国经济的飞速发展，泛亚铁路网建设重新获得动力。1994～1995年，亚太经社委员会与中国合作，首先完成了对东北亚走廊的可行性研究，中国开展了与周边哈萨克斯坦、蒙古国、俄罗斯以及朝鲜的交通合作，将本国铁路线延伸到阿拉山口，与哈萨克斯坦、俄罗斯的铁路相衔接，大体形成了从连云港一直到莫斯科的亚欧铁路线。

2006年11月6日，来自自亚太经社委员会37个成员国的运输部长参加了为期两天的联合国亚太经社委员会运输部长会议。会议期间，亚洲18个国家的代表在韩国釜山正式签署《泛亚铁路网政府间协定》。泛亚铁路的建设运营有助于沿线各国将贸易投资有机地融为一体，优化产业结构，使交通走廊转化为经济走廊，有利于中国和东盟深化全面合作，实现互利共赢。《泛亚铁路网政府间协定》的签署，确定了泛亚铁路网的框架，朝打造新的“钢铁丝绸之路”、促进亚洲地区的经济发展和共同繁荣开展全面合作迈出关键一步。《泛亚铁路网政府间协定》的签署符合中国的利益，特别是亚欧大陆桥的建设有助于提高中国的运量，加快中国铁路发展，带动沿线地区经济协调发展。

根据规划，泛亚铁路网未来将由北部、南部、南北部和东盟四条线路构成，其中有三条经过中国。

（1）北路：连接欧洲和太平洋，沿途经德国、波兰、白俄罗斯、俄罗斯、哈萨克斯坦、蒙古国、中国至朝鲜半岛。在波兰（由标准轨至1520毫米宽轨）、中哈及中蒙（由1520毫米宽轨至标准轨）边界换轨。此线大部分与将货物由远东经莫斯科运送到欧洲的西伯利亚铁路重叠。由于朝鲜的政治因素，韩国的货物须经海路运至符拉迪沃斯托克上火车。

（2）南路：连接土耳其、伊朗、巴基斯坦、印度、孟加拉国、缅甸、泰国，然后分别进入中国云南，以及经马来西亚进入新加坡。至今尚未建成的路段包括伊朗东部（赫尔曼至扎黑丹）、印度与缅甸之间、缅甸与泰国之间和泰国至云南之间。在伊巴（由标准轨至1676毫米宽轨）、印缅（由1676毫米宽轨至1000毫米窄轨）和中泰（由1000毫米窄轨至标准轨）边境需要或将要换轨。

（3）南北走廊：连接北欧与波斯湾。主线始于芬兰赫尔辛基，穿越俄罗斯国土至里海，然后分成三条支线：西线经阿塞拜疆、亚美尼亚入伊朗西部；中线以火车轮渡经里海进入伊朗；东线经哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦入伊朗东部。三线在伊朗首都德黑兰会合，最后抵达阿巴斯港。^[10]

（4）东盟通道：共包括6个方案。

第一方案：新加坡—吉隆坡—曼谷—金边—禄宁（LocNink）—胡志明市—河内—老街—昆明，全长5328公里。此项选线还将建一条支线，以连接老挝首都万象。线路为万象—他曲（ThaKhet）—新邑（即万安港，VungAng Port），支线全长585公里。此选线还将建一条新的公路，连接越南、老挝和柬埔寨三国，预计总造价为18亿美元。

第二方案：新加坡—吉隆坡—曼谷—仰光—昆明，全长4559公里。该选线方案需要在泰国、缅甸和中国境内建新的路段来连接。新建路段总长为1127公里，估算总造价为60亿美元。

第三方案（3A线）：新加坡—吉隆坡—曼谷—万象—万安（VungAng）—河内—昆明，估计总造价为11亿美元。

第四方案（3B线）：新加坡—吉隆坡—曼谷—万象—昆明。该路网在老挝和中国境内的新建线总长1300公里，估计总造价为57亿美元。

第五方案（3C线）：新加坡—吉隆坡—曼谷—巴塞（Pacxe）—沙湾拿吉（Xavannakhet）—东河（DongHa）—河内—昆明。此线路中新建线总长616公里，估计总造价为11亿美元。

第六方案（3D线）：新加坡—吉隆坡—曼谷—万象—昆明。该选线项目为改造和建设并举的方案，估计总造价为11亿美元。

泛亚铁路网是一个把整个亚洲连接互通的宏伟工程。四条通道中，北线通道的条件最好，中、俄两大国拥有庞大和完善的铁路系统，除了韩国经朝鲜一段未能实现通车，随着土库曼斯坦与伊朗间的萨拉赫斯—谢拉赫斯口岸于20世纪90年代开通，泛亚铁路网北通道已经贯通，可以实现欧亚之间的铁路运输。而打通其他三条通道都需要进行大量的铁路和基础设施建设。

从实际操作层面看，泛亚铁路网在建设运行过程中还面临多方面难点，其中资金、技术和协调是三大难题。由于泛亚铁路网经过的国家都不十分富裕，筹集到新建铁路所需的资金成为一个巨大难题。技术和设计协调成为泛亚铁路项目推进艰难的重要原因。泛亚铁路网需要连接各国已有的铁路设施，所经各国大致有四种不同标准的铁路轨距：大多数东南亚国家使用窄轨，轨距为1000毫米；中国、伊朗、土耳其使用的铁路轨距为1435毫米的标准轨；俄罗斯和中亚国家使用的是1520毫米的宽轨；南亚国家普遍使用轨距为1100 毫米的窄轨（属于1067毫米标准之列）。四种不同的轨距意味着四种技术标准，连接起来费时费力，如进行米轨和标轨的更换及对接，成本和造价会较高。泛亚铁路网项目涉及七八个甚至更多国家，需要进行复杂的国际谈判，外加中日印三国在其中的博弈，增加了建设的难度。

2013年中国提出“一带一路”的倡议，为《泛亚铁路网政府间协定》的落实注入了强大推动力，一批国际铁路建设项目正在不断提速。2017年12月20日与21日，中老铁路与中泰铁路相继举行了开工仪式，从中国云南昆明南下到马来半岛最南端新加坡的泛亚铁路全面启动。总体来看，中国对基础设施的巨大投入，使中国在泛亚铁路网的建设中发挥着中心作用。不仅如此，中国经济的快速增长和对外贸易的不断攀升和中国在地区货物进出口总量中占据的巨大比重，是推动地区经济合作和一体化进程的主导力量。而地区经济合作和一体化的进程，是促进地区交通建设与合作的重要动力。

（二）中亚区域经济合作[Central Asia Regional Economic Cooperation（CAREC）]——打通中亚地区6条运输走廊

中亚区域经济合作（CAREC）是1996年由亚洲开发银行发起成立的区域性合作机制，2002年正式起步，现已建立起以部长会议、高官会议、行业协调委员会和区域工商圆桌会议为主的合作协调机制。目前成员国已从最初的8个扩大到10个——阿富汗、阿塞拜疆、中国（主要是新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区）、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、蒙古国、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和巴基斯坦，得到6家多边机构支持（亚洲开发银行、世界银行、国际货币基金组织、欧洲复兴开发银行、伊斯兰开发银行、联合国开发计划署）。一定意义上，中亚区域经济合作是由专业性国际组织主导的区域基础设施建设联通的合作模式，其宗旨是以合作谋发展，通过在交通、能源、贸易政策、贸易便利化四大重点领域开展合作，促进欧亚新丝绸之路沿线彼此接壤的中亚国家相互融合，让当地企业更容易进入本区域市场或全球市场，促进成员国经济发展和民生改善。

CAREC成员国于2007年合作制定了“运输和贸易便利化战略”（TTFS）及其“2008～2017年行动计划”，计划在交通领域打造一条现代丝绸之路，在能源领域的合作目标是建立市场化的能源运行机制，促进区域电力和能源贸易。2008～2013年，共改善了4500公里的公路，修建了7座机场、3个海港和4个物流中心，改造了185公里的铁路。2014年，在分析中亚及周边地区主要贸易流向的基础上，TTFS调整为TTFS 2020（涵盖2014～2020年）。CAREC交通运输战略提出了发展6条运输走廊的建议。6条运输走廊主要由该区域内分布广泛，但发展水平仍然低下的公路和铁路网组成（见表1-1）。CAREC认为，运输走廊是重要渠道，通道的建设会改善该地区的联通性并且促进跨境流动。通道选择主要基于如下标准：其一，沿线既有运量；其二，经济及运量增长前景；其三，提高经济中心和人口中心之间的联通性能力；其四，挖掘减少延迟及其他障碍（如过境点数量、换装次数等）的潜在能力；其五，基础设施改造投资的经济及财务可持续性。TTFS的目的是，围绕6条重点运输走廊的发展，综合运输基础设施投资和贸易便利化措施，通过区域合作和一体化，改善货物在区域内的流通以及运往国际市场，以支持CAREC发展目标的实现。^[11]

表1-1 中亚区域经济合作6条运输走廊概况

亚洲开发银行在中亚区域经济合作中扮演了倡导者、组织者、协调者和融资者等多种角色，有效地发挥了其作为区域公共事务治理机构的作用。在亚洲开发银行的支持下，中亚区域经济合作成立以来在其规划框架内实施了许多重大项目，并在一些核心领域取得重大发展。以2001～2011年这10年为例，中亚区域经济合作规划并提供了160多亿美元，对120个项目进行了投资，其中交通项目占了主要部分，共有92个，建设了6条跨地区交通大通道，新建和改造了3600公里的公路，铺设了约2000公里铁路。另外的38个项目中能源项目有28个，贸易项目有10个。CAREC的前期努力为上合组织开展基础设施互联互通奠定了一定的物质基础，其促进、发展和协调国家间合作的做法也具有借鉴意义。

二 从地缘政治博弈看欧亚基础设施互联互通

从古至今，通道从来都与国家主权、大国战略、经济发展紧密联系在一起，发展和控制现代交通运输网络成为现代地缘政治的竞争方向之一。在地缘经济决定地缘政治的今天，市场和疆域具有同等重要性，有时市场甚至高于疆域的重要性。控制市场的最基本手段就是对交通网络的争夺，对交通运输网络的控制为国家创造了新的政治影响力。围绕交通网络的发展和争夺已成为新的地缘政治竞争的主要手段，谁实际拥有并控制了更大、覆盖面更广的交通网络，谁的市场空间和发展空间也就更具价值。欧亚地区由于其特殊的地理位置和丰富的能源资源储备，一直受到地缘政治学家重视，历来是大国博弈的敏感地区。主要世界大国和一些地区大国都对这一地区表现出战略兴趣，开始积极进入该地区。值得关注的是，冷战后地缘博弈的目标不再是单纯的由国家领土、资源构成的“领土权利”，更多涉及的是资金、资源、能源、粮食、人口和生存环境等关系经济利益的非领土的生存空间的竞争。进入21世纪后，各种以“丝绸之路”冠名的跨境通道建设方案竞相提出，围绕欧亚能源管道和交通走廊建设走向和控制权明争暗斗，成为世界和地区大国在欧亚大陆博弈的一个重要缩影。

（一）欧盟的欧洲—高加索—亚洲运输走廊计划（Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia）

1990年，在符拉迪沃斯托克举行的“亚太地区：对话、和平与合作”国际会议上，时任苏联外长的爱德华·谢瓦尔德纳泽提出了利用苏联运输能力、重建伟大丝绸之路的构想。1994年，联合国大会通过了一份由欧盟提出的文件，名为《没有出海口的中亚新独立发展中国家及其邻国的过境运输体系：现状和未来行动方案》，该文件旨在帮助中亚和南高加索新独立国家除过境俄罗斯领土之外获得更多的出海口，以便其更快地融入国际社会。这份文件就是TRACECA（Transport Corridor Europe-Caucasus-Asia）交通走廊方案的最初蓝本。

TRACECA计划是“欧洲—高加索—亚洲运输走廊”技术援助计划的简称，于1993年5月在布鲁塞尔举行的八国^[12]贸易交通部长会议上提出，并由欧盟在其对《独联体技术援助纲要》的塔西斯计划框架下进行财政支持。现有阿塞拜疆、亚美尼亚、格鲁吉亚、保加利亚、罗马尼亚、摩尔多瓦、土耳其、乌克兰、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦、蒙古国和伊朗15个参与国。TRACECA国际运输走廊的路线为：以黑海西岸的港口（土耳其的伊斯坦布尔、罗马尼亚的康斯坦察、保加利亚的瓦尔纳和乌克兰的敖德萨，在此利用泛欧走廊№ 3、5、7、9的基础设施）为起点，通过轮渡经黑海抵达格鲁吉亚的波蒂、亚美尼亚的埃里温和阿塞拜疆的巴库，再通过轮渡经里海抵达土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦。从起点的四个港口城市到达哈萨克斯坦与中国的边境车站多斯托克^[13]的总里程分别为7128公里、7120公里、7168公里、7067公里。

TRACECA的组织机构包括TRACECA政府间委员会、常设秘书处，国家委员会、常设秘书处的常设代表和工作组。目前TRACECA政府间委员会已在联合国注册。TRACECA计划的主要内容包括：改造现有的、修建新的公路和铁路；改造里海的阿克套、巴库、土库曼巴什和黑海的波蒂、巴统等港口；修建支线道路基础设施；培训高水平的国际运输人才；制定统一的关税和税率规则，促使项目参与国加入有关国际公约和协定。俄罗斯对“欧洲—高加索—亚洲运输走廊”持排斥性立场，欧盟和其他一些国际组织则均对这个项目给予极大的关注并寄予厚望。该项目主要由欧盟提供技术支持，并由欧盟积极推动国际金融机构提供贷款，赞助商包括欧洲复兴开发银行、世界银行、亚洲开发银行和伊斯兰开发银行等。

TRACECA计划的法律基础为1998年9月TRACECA“复兴丝绸之路”国际会议签署的《发展欧洲—高加索—亚洲国家走廊的国际运输基本多边协议》及有关国际铁路运输、国际海洋运输、国际汽车运输、报关程序及制定文件的技术性附件。2006年通过了“欧洲—高加索—亚洲运输走廊”至2015年发展战略，目标是在欧盟与TRACECA计划参与国之间、TRACECA计划参与国内部发展稳定、高效、一体化的多式联运体系。建立与泛欧交通运输网体系相互促进的现代化基础设施，保障海洋和航空运输安全，保障能源运输安全。

欧盟积极推动TRACECA计划的主要目的如下。其一，支持南高加索和中亚国家政治和经济独立，使传统的集中贸易和运输流多样化，开辟新的从亚洲通往西欧的可替代线路。独联体国家中，只有俄罗斯和白俄罗斯没有参加TRACECA计划。其二，加大欧盟对该地区的政治、经济影响力，通过TRACECA与泛欧运输网络连接，将黑海地区纳入泛欧运输区，使南高加索和中亚国家成为欧洲的能源供应地，实现欧洲能源进口的多元化。其三，在运输通道走向上，保证欧洲货流能够绕过俄罗斯借道中亚进入亚太，首先是进入中国。其四，扩大参与国之间合作，吸引外国投资。

截至2014年，在TRACECA计划框架内，共实施了82个项目，其中有14个投资项目、68个技术促进项目，共投资1.785亿欧元。投资项目主要用于改善交通运输基础设施，占全部投资的40%。技术促进项目包括：立法和调节基础改革；在各国国内为吸引直接私人投资创造良好的法律框架；鼓励通过公司合作伙伴关系实现融资来源多元化；物流进程和海上航道-2；道路运输安全；交通运输对话和相互促进网；确保海洋安全；民用航空项目等。^[14]为实现运输走廊发展计划，欧盟每年向TRACECA项目参与国提供1000万～1500万欧元建设经费。已完成的投资项目包括发展伊利切夫斯克、波蒂、巴统、土库曼巴希、巴库和阿克套港的终端基础设施，开通瓦尔纳—伊利切福斯克—波蒂—巴统和巴库—阿克套的定期铁路/轮渡线等。

TRACECA计划改善了参与国的基础设施条件，提高了这些国家参与国际运输合作的竞争力。1996～2006年，沿TRACECA走廊的贸易量和货运量增长了10倍。国际金融组织对TRACECA计划给予高度关注，如欧洲复兴开发银行、世界银行、亚洲开发银行、伊斯兰开发银行均积极参与项目，提供资金用于道路改造，这使该计划更具吸引力，目前已有50多个国家利用该走廊从事货物运输。

尽管取得上述进展，但迄今为止，该计划预期目标仍未全部实现。据TRACECA数据，该走廊满负荷运行不会早于2020年。^[15]专家认为，由于该计划过于政治化，导致其过境运输潜力不高。这条运输走廊从开始运作，就充分体现出大国矛盾和区域冲突所隐含的政治意义。“欧洲—高加索—亚洲运输走廊”的开通，为欧洲建立了一条绕过俄罗斯的替代性运输走廊，而高加索和中亚地区国家也结束了以往必须依靠俄罗斯运输通道加入欧洲市场的历史，弱化和摆脱了对俄罗斯在运输上的依赖，强化了这些国家的离心倾向，使欧亚大陆的国际运输格局发生变化。俄罗斯认为，西方开通TRACECA的政治意义远大于对高加索和中亚国家提供经济支持的意义。TRACECA计划是西方更广泛和更长期的政治路线不可分割的一部分，是用软实力首先是经济实力将俄罗斯从历史上形成的传统影响领域挤出的必要条件。^[16]除了计划的政治化，还有一些物理和非物理障碍也是影响其效率的原因，如由于火车轨距不同，沿途有8个站点需要换装，途中需要用轮渡通过黑海和里海，在通关、运费、货运代理等方面的不协调不仅延长了运输时间，也提高了运输成本。

尽管欧盟早于美国推行丝绸之路复兴计划，但欧盟并不是中亚舞台上的主要玩家。欧盟在中亚地区的利益主要集中在安全与能源领域，长期以来，欧盟在中亚地区扮演的还是边缘性参与者的角色。但对中国而言，TRACECA的开通为中国—欧洲货物运输提供了新的选择。预计TRACECA未来发展在很大程度上取决于中国“一带一路”倡议的实施进展。目前，在欧亚大陆共有5条国际运输走廊，TRACECA是其中最短的一条，比俄罗斯跨西伯利亚铁路路程缩短近60%，比其他走廊平均缩短650公里，^[17]理论上应能够缩短运输周期、降低运输成本，理应成为中国—欧洲货运走廊的重要部分。与此同时，由于该走廊过境国过多，各国经济发展水平、市场化进度不一，货物通关还面临收费标准和时间不一的问题，加之货运方向以西向为主，东向返程运输多为空车，这使该走廊在经济上的可行性还受到争议。

（二）美国的“新丝绸之路计划”（New Silk Road Initiative）

21世纪初，美国加大了对中亚、南亚的经济外交实施力度，推进区域经济合作成为美国在该地区战略的重要方面。与后危机时代的“亚太再平衡”战略相联系，美国又于2011年将相关政策提升为“新丝绸之路计划”。

美国的“新丝绸之路计划”最早源自美国约翰·霍普金斯大学学者费雷德里克·斯塔关于建立“新丝绸之路”的战略设想和大中亚思想。冷战结束后，中亚诸国的独立为美国实施新的地区战略提供了机会。正是基于这一认识，斯塔教授提出了“新丝绸之路”构想，主张美国应以阿富汗为中心，推动中亚、南亚在政治、安全、能源和交通等领域的合作，建立一个由亲美的、实行市场经济和世俗政治体制的国家组成的新地缘政治板块，将油气资源丰富的中亚、西亚与经济发展迅速的印度、东南亚连接起来，促进各国以及几大区域间的优势互补，推动包括阿富汗在内的地区国家的经济社会发展，服务于美国在该地区的战略利益，后该构想被美国国会接过。1999年，美国国会在“新丝绸之路”战略设想基础上，制定并通过了旨在援助高加索和中亚地区的《丝绸之路战略法案》，2006年5月4日又通过了《2006年丝绸之路战略法案》。2011年7月，在急于结束阿富汗战争、开展阿富汗重建的背景下，时任美国国务卿希拉里·克林顿在印度金奈发表演讲，再次推出以阿富汗为中心构建联系中亚和南亚的国际经济和交通网络的新版丝绸之路计划。“新丝绸之路计划”提出，将通过重建各类基础设施，帮助阿富汗融入中亚地区，并以此为中心打造一个经济圈连接中亚和南亚地区，推动实现“能源南下”与“商品北上”的战略目标。经济合作包括建设区域能源市场、促进中亚—阿富汗—南亚贸易和运输便利化、改善海关程序和边境手续、加强企业之间和个人之间的联系四大重点，具体化为硬件建设和软件建设两方面的措施。硬件建设是指修建连接中亚、阿富汗和南亚的铁路、公路、电网、油气管道等基础设施；软件建设则是指贸易自由化、减少贸易壁垒、完善管理制度、简化过境程序、加快通关速度、克服官僚作风、消除贪污腐败、改善投资环境等。

美国“新丝绸之路计划”是被用来与中国“一带一路”对比最多的战略。关于美国的“新丝绸之路计划”有多种定位和解读。其一，认为可以将“新丝绸之路计划”视为美国的中亚政策，同时也是建立中亚地区自由外交和贸易政策的途径。^[18]类似的提法还认为，“‘新丝绸之路计划’是美国中南亚外交思想和政策的综合化和系统化”，“具有美国地区战略的地位和意义”。^[19]其二，认为：“‘新丝绸之路计划’是美国从阿富汗撤军总体战略的一部分，美国从阿富汗撤军总体战略的实施是‘新丝绸之路计划’的大背景。”^[20]其三，认为：“‘新丝绸之路计划’是一项由美国前国务卿希拉里2011年7月正式提出的跨区域经济计划，目标是通过重建各类基础设施，帮助阿富汗融入中亚地区，并以此为中心打造一个经济圈连接中亚和南亚地区。”^[21]其四，中国与沿线国家共建“一带一路”更重视比较优势和客观规律要求，以谋求经济发展互利共赢为主旨；美国则更多是从地缘政治与安全目标出发，派生出经济合作的计划与行动。^[22]“就地缘政治意义而言，‘新丝绸之路计划’带有排他性。首要的就是俄罗斯和伊朗，其次是中国。”^[23]其五，美国的“新丝绸之路计划”与中国的丝绸之路经济带具有相同之处，可以互为补充，特别是在中亚地区能源资源开发以及基础设施互联互通方面具有广阔的合作前景。^[24]其六，美国的“新丝绸之路计划”“基本上是一些有趣、有点前途但缺乏资金的区域联通性想法的集合”。而北京的计划得到“贷款、拨款、软贷款、低限制性贷款和无条件贷款等大量资金的支持”^[25]。

需要强调的是，虽然美国国会作为外交政策提出的“新丝绸之路计划”与斯塔尔教授在学术思想层面的“新丝绸之路”构想有很多相似之处，但二者是完全不同的概念。斯塔尔教授曾说，他原本提出的是一项旨在联系印度和欧洲、穿越阿富汗和中亚地区的经济发展计划，希望能形成一条像原先联系中国与欧洲的丝绸之路那样的“新丝绸之路”。但在美国政府接过这个计划后，该计划似乎成了美国在欧亚大陆腹地谋求地区发展主导权的地缘政治经济战略，并且明显带有提升印度作用的色彩。他反对将“新丝绸之路”构想上升为地缘政治经济战略，不赞成该计划带有钳制中国或排斥中国的色彩，也不赞成美国在这一地区的经济社会发展中谋求主导权。^[26]在奥巴马第二任期，随着希拉里卸任国务卿，美国的“新丝绸之路计划”似乎式微。

具体项目推进是美国实施“新丝绸之路计划”的方式之一，而中亚—南亚高压输电项目（CASA-1000）和土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然气管道项目（TAPI）一直是美国“新丝绸之路计划”的重中之重。

1.中亚—南亚高压输电项目（CASA-1000）

CASA-1000项目（Central Asia South Asia Regional Energy ＆ Trade）是中亚和南亚最大的电力项目，系指把吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦夏季的富裕电力，通过电网途经阿富汗送至南亚巴基斯坦的跨国高压输电线路工程。在世界银行倡议下于2006年启动项目谈判，2008年8月签署成立项目研究管理国际委员会和秘书处协议。2016年5月12日，塔吉克斯坦举行了开工仪式，拟于2020年完工。^[27]吉尔吉斯斯坦境内段项目也于2018年1月开工，^[28]阿富汗境内段项目（563公里）于2018年4月开工，工期为3年。^[29]

CASA-1000输变电线总长度超过1300公里，总输电容量1300兆瓦，电源将主要来自塔吉克斯坦的罗贡水电站和吉尔吉斯斯坦的卡姆巴拉金水电站，塔吉克斯坦负责出口电力的70%，吉尔吉斯斯坦负责出口电力的30%，阿富汗进口电力300兆瓦，巴基斯坦进口电力1000兆瓦。项目总成本约12亿美元：吉尔吉斯斯坦2.33亿美元、塔吉克斯坦3.14亿美元、阿富汗3.54亿美元、巴基斯坦2.09亿美元。项目将主要依靠世界银行、科威特基金会、亚洲开发银行和伊斯兰开发银行贷款解决，其中世界银行和伊斯兰开发银行将分别为项目融资40%和20%，美国国务院国际发展署（USA ID）、美国国务院、英国国际合作部（DFID）、澳大利亚国际开发署（AusA ID）亦提供财务支持。

一般认为，该项目推进过程中还存在许多不确定因素，但为了实现通过控制中亚的战略水资源来左右中亚国家的内外政策，达到在该地区占据主导地位的最终目的，美俄均积极介入该项目。中亚国家内部矛盾一度拖延了项目的落实，而阿富汗的安全形势前景不确定使投资方随时可能退出，致使工期无法确定。结果是四个项目参与国自2007年起多次签署协议，进行了耗时长久的招标过程，开工日期也比预计大大延迟。

2.土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然气管道项目（TAPI）

土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然气管道项目（Turkmenistan-Afghanistan-Pakistan-India Pipeline），也被称作跨阿富汗管道（Trans-Afghanistan Pipeline）。管线全长1814公里，起点位于土库曼斯坦戈尔金内什气田，经阿富汗和巴基斯坦到印度边境的法兹卡，预计造价100亿美元，设计年运输能力330亿立方米，建成后每年向阿富汗提供50亿立方米天然气，分别向巴基斯坦、印度提供140亿立方米。

TAPI管线计划始于1995年3月，土、巴两国签署修建管线的谅解备忘录。后因阿富汗局势恶化、资金迟迟难以落实等，该计划的谈判在近20年时间里始终止步不前。2002年5月，阿富汗、巴基斯坦和土库曼斯坦同意恢复该管线建设，2008年4月，因印度的加入管线更名为TAPI。2010年9月，四个管线建设参与国签署了两份框架协议，一份是天然气购买协议，一份是修建TAPI天然气管道的协议。根据协议，TAPI天然气管道建成后，土库曼斯坦将向另外三个国家供应天然气。土库曼斯坦将承担85%的成本投入，印度和巴基斯坦各投5%，计划于2021年前完工。2015年12月，土库曼斯坦境内段正式动工，2018年2月23日，阿富汗段举行动工仪式。巴基斯坦原定于2018年5月开工，由于前任总理阿巴西任期将至，计划不得不暂停。据悉，为应对国家能源短缺挑战，以正义运动党为主组建的巴基斯坦新一届政府有望尽快启动土库曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然气管道项目的管道铺设工作。自2003年起，亚洲开发银行担任TAPI管线项目秘书处，自2013年11月起担任交易顾问，多年来为该项目提供了大量支持。2018年5月，在土库曼斯坦阿瓦扎举行的第九届国际天然气大会上，TAPI 管道有限公司董事局主席穆哈迈德美拉德·阿马诺夫宣布，TAPI项目正在按照2019年提供第一批供气的计划和时间表加速实施。^[30]

TAPI管线协议的签署具有能源和地缘方面的双重影响，它不仅正式拉开了四国能源合作的序幕，标志着中亚和南亚地区的能源合作进入实质性实施阶段，同时也标志着中亚能源争夺博弈参与者更加多元、竞争更加激烈。苏联解体后，俄罗斯长期低价购买土库曼斯坦天然气，土库曼斯坦则一直想摆脱对俄罗斯天然气输气管道的依赖，实施能源出口多元化政策。印度和巴基斯坦对能源有刚性需求，但长期关系不和。阿富汗安全形势前景不明，属于“特别高风险”地区。土库曼斯坦是中国最大的天然气供应国，其未来油气管线的规划及可能的出口走向，将直接影响中国的能源战略布局和油气进口资源的战略部署，对中国在中亚地区建立油气资源安全战略体系和战略布局有深远意义。美国对TAPI管道项目的作用有很高的期望，认为它可产生多方面的重大政治、经济和地缘战略效应，从一开始就不遗余力地推动其落实。美国一直反对修建从伊朗到南亚的天然气管道计划，并劝阻巴基斯坦放弃这个项目。美国曾不断对印度施加压力，阻挠其参与IPI管道计划（伊朗—巴基斯坦—印度），防止印度从伊朗购买天然气，却支持印度与中国争夺土库曼斯坦天然气资源。综合以上因素，TAPI管道的前景如何仍需要长期跟踪研究。

3.阿富汗—巴基斯坦—塔吉克斯坦三边过境贸易协定

自2013年起，塔吉克斯坦、阿富汗和巴基斯坦就签署三边跨境贸易协定进行谈判。2015年1月3日，在伊斯兰堡专家会上决定，在未来3个月结束准备阶段，2015年3月在喀布尔正式签署协定。所提出的运输走廊项目应能大大提高区域贸易水平和吸引外资的数量。

预计该协定将允许塔吉克斯坦通过阿富汗和巴基斯坦获得出海口，伊斯兰堡将能够通过喀布尔进入中亚国家市场。换言之，塔吉克斯坦将能直接过境通往巴基斯坦的瓜达尔港和卡拉奇港，保证通往印度的最短路线。据预测，来自科威特经巴基斯坦运往塔吉克斯坦的原油将达到每年100万～200万吨。^[31]总体看，该协定旨在简化与出口、进口和过境有关的程序，形成共同运输走廊，以及加强各国之间的贸易合作，提高地区贸易和投资一体化水平，据中亚新闻网2015年预测，如果签署三边协定，未来3年内，三国贸易额将达到50亿美元。^[32]美国对外政策援助署（USAID）一直通过其贸易项目（Trade Project）推动阿巴过境贸易协定的执行，以及乌兹别克斯坦等中亚国家与阿富汗签订过境贸易协定。

（三）欧亚经济联盟打造统一运输空间及与“一带一路”对接

欧亚经济联盟地处欧亚大陆的心脏地带，面积2000多万平方公里，人口1.82亿，具有位于中心枢纽地带、便于广泛联通周边国家的地理优势和过境运输发展潜力。在欧亚大陆经济板块中，亚洲东部与欧盟是国际经济最活跃的两大主引擎，欧亚经济联盟成为连接欧洲和亚太的桥梁。近年来，欧亚经济联盟各国把发展交通基础设施提升为重要的国家战略，同时得到多边和双边框架下的融资支持，但其交通基础设施现状仍不能满足经济发展的需求。截至2015年底，欧亚经济联盟共拥有公路160万公里、铁路10.8万公里（其中46%已经实现电气化）、水路10.75万公里、空中航线79.35万公里。^[33]根据世界银行的评估，俄罗斯和中亚国家铁路网、公路网的密度均低于世界平均水平。

目前，经过欧亚经济联盟领土的国际运输走廊如下。

1.“东—西”国际运输走廊

“东—西”国际运输走廊系指俄罗斯的跨西伯利亚大铁路，也是第一亚欧大陆桥的主干部分，起点是俄罗斯首都莫斯科，终点为俄罗斯滨海边疆区首府符拉迪沃斯托克市，路线长9298.2公里，为世界上最长的双轨全电气化铁路。向东可进入亚太，与朝鲜、中国、蒙古国和哈萨克斯坦铁路网连接；向西通过俄罗斯港口和边境口岸进入欧洲各国。西伯利亚铁路沿线蕴藏着丰富的石油、天然气、煤炭、黑色和有色金属矿藏及森林资源。西伯利亚铁路在俄国国内途经5个联邦区的87个城市，19.1%的铁路里程位于欧洲部分，80.9%位于亚洲部分。西伯利亚铁路于1901年12月21日正式建成，最初主要承担国内运输，目前俄罗斯国内65%的煤炭、20%的石油制品和25%的木材通过该铁路运输。

西伯利亚大铁路是泛欧铁路2号线路（柏林—华沙—明斯克—莫斯科）的自然延伸，^[34]作为连接欧洲和亚洲的优先路线，已经入选联合国亚太经济社会委员会组织的国际运输走廊项目（ITC）。自1965年起，西伯利亚铁路开始承担中转国际运输服务，其中集装箱运输为主要方式，俄罗斯铁路运输量约占世界货物周转额的18%。与海运相比，西伯利亚铁路运输的主要竞争优势在于所用时间更短：从韩国到芬兰集装箱运输走西伯利亚铁路只需要14～16天，而通过苏伊士运河的海运线路运输时间为40～45天。

利用西伯利亚大铁路运输货物的国家主要有：韩国—芬兰（占铁路过境运输的16%）、芬兰—日本（13%）、芬兰—韩国（12%）、爱沙尼亚—韩国（8%）、韩国—哈萨克斯坦（5%）、日本—阿富汗（5%）、韩国—乌兹别克斯坦（5%）、韩国—挪威（4%）、韩国—阿富汗（3%）。过境集装箱运输的国家和地区主要有：日本—蒙古国（16%）、日本—捷克（13%）、中国—乌克兰（5%）、韩国—立陶宛（5%）、爱沙尼亚—中国香港（5%）、中国香港—哈萨克斯坦（4%）、中国—罗马尼亚（3%）。^[35]

2.“北—南”国际运输走廊

“北—南”国际运输走廊是一条客货海陆多式联运路线，全长7200公里。其起自芬兰边界，经俄罗斯圣彼得堡和莫斯科，抵达俄罗斯里海北岸的阿斯特拉罕、奥利亚、马哈奇卡拉三个港口，再经阿塞拜疆的萨穆尔通道，通过里海抵达伊朗阿巴斯港，经由波斯湾至印度孟买，最终实现波罗的海地区、里海地区、波斯湾与印度洋地区之间更便捷的经贸联系。

建设“北—南”国际运输走廊的动议1993年就已提出，但直到2000年9月12日，俄罗斯、伊朗和印度三国才得以签署相关协议，2002年，所有参与国国内均批复该协议。目前，该走廊的成员国包括保加利亚、立陶宛、白俄罗斯、俄罗斯、土耳其、乌克兰、亚美尼亚、阿塞拜疆、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、伊朗、阿曼、叙利亚、印度等国。

“北—南”国际运输走廊的很大一部分沿着俄罗斯铁路运行，这些铁路占陆地部分总长度的33%～53%。该运输走廊在俄罗斯南段分为如下三条线。

跨里海线：从俄罗斯的阿斯特拉罕、奥利亚、马哈奇卡拉三个港口，到伊朗的阿巴斯、恩泽利、霍拉姆沙赫尔港口。

西线：直接由铁路经萨穆尔（俄罗斯）—亚拉马（阿塞拜疆）边境口岸，再经过阿斯塔拉（阿塞拜疆）—阿斯塔拉（伊朗）边境口岸进入伊朗铁路网。

东线：直接由铁路经哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦，再经萨拉霍斯（土库曼斯坦）—萨拉霍斯（伊朗）边境口岸和Akyaila（土库曼斯坦）—Inche Burun（伊朗）边境口岸进入伊朗铁路网。

9条泛欧铁路走廊中有如下3条可与“北—南”国际运输走廊对接。

3号：基辅—哈尔科夫/第聂伯罗彼得罗夫斯克—伏尔加格勒—阿斯特拉罕/哈萨克斯坦边境/阿塞拜疆边境，通往顿河罗斯托夫—弗拉季卡夫卡兹抵达格鲁吉亚边境。

7号：多瑙河—黑海—亚速海—顿河—伏尔加—顿河运河—里海。

9号：敖德萨/摩尔多瓦边界—基辅—莫斯科—圣彼得堡。^[36]

国际铁路建设是俄发展铁路运输的重点，建设“北—南”国际运输走廊符合《俄罗斯联邦至2030年交通发展战略》《俄罗斯联邦至2030年铁路运输发展战略》《俄罗斯联邦交通运输体系发展（2010～2015）》联邦专项纲要的目标，是俄罗斯国家交通运输政策的优先方向之一，旨在吸引从印度、伊朗和波斯湾其他国家经俄罗斯领土（通过里海）至北欧和西欧的过境货物流。据估计，2018年“北—南”国际运输走廊货运量在150万～200万吨，预计2020～2024年达到500万吨/年，到2024年将不少于1000万吨。^[37]

与海运和其他国际运输走廊相比，运输距离短是“北一南”国际运输走廊的最大优势。俄罗斯认为，发展“北—南”国际运输走廊会使所有参与方受益，也能得到相关国家的支持。印度工业贸易部部长指出，缺少合适的贸易运输路线是俄印双边贸易发展的主要障碍之一。目前，印度输俄货物主要通过欧洲和中国运输，不仅耗时长，且运费贵。若通过“北—南”国际运输走廊，从印度洋海域或波斯湾，通过伊朗、里海、圣彼得堡进入俄罗斯，相对于经过苏伊士运河航线，距离将缩短50%，货物运输时间至少减少30%～40%，从原来的35天缩短至17天，运输成本降低30%。^[38]为此，俄积极推动建设“北—南”国际运输走廊。2005年，阿塞拜疆和伊朗就建造阿斯塔拉—拉什特—加兹温铁路项目达成一致；2007年，哈萨克斯坦、土库曼斯坦和伊朗就建造该走廊第二站签署协议；2013年5月，土库曼斯坦—哈萨克斯坦铁路段开通，从伊朗边境到埃雷克铁路段已于2014年12月完工。印度决定从2018年起进行利用“北—南”国际运输走廊经伊朗和阿塞拜疆对俄货物的首次运输。^[39]而为提高印度至欧洲的货运量，俄铁公司计划与印度设立铁路运输联合运营商。2018年10月5日，双方签署一项合作发展备忘录，内容包括设计研发并提供调度控制系统。^[40]阿塞拜疆对该国际运输走廊亦持积极态度，希望发挥更大的中转作用。除经济利益外，俄推动建设“北—南”国际运输走廊还有其地缘政治的诉求，首先，希望以此对冲欧盟援助的TRACECA走廊的影响；其次，欧亚经济联盟成员国全部参与了“北—南”国际运输走廊项目，该项目可以成为欧亚经济联盟向中东和南亚日益增长的市场扩张的重要工具。

欧亚经济联盟国家高度关注中国的“一带一路”倡议，将实现欧亚地区交通运输一体化视为摆脱当前困境和实现共同发展的出路和重要契机。目前欧亚经济联盟国家有许多庞大的基础设施建设投资项目，如俄罗斯完善改建西伯利亚大铁路、打造途经北极地区的北方航道项目、远东港口建设以及油气等能源合作项目；哈萨克斯坦提出以基础设施投资为主的“光明之路”新政，拟大力发展哈萨克斯坦的国内运输网络，并使其成为连接中国、欧洲与中东各大市场的主要运输和交通枢纽。俄、哈对推进这些项目的意愿强烈，但受资金、技术和与西方关系紧张等因素影响，落实情况并不理想。两国均提出将交通基础设施建设作为与“一带一路”对接合作的优先领域，希望利用“一带一路”的融资平台率先推进该领域的具体项目，改善国内交通基础设施，并带动仓储、物流、加工等相关产业的发展。从欧亚经济联盟整体看，近年来，为应对经济下行压力和适应“向东转”的需要，正在加快打造内部统一运输空间。