第二节 俄罗斯公路基础设施建设运营及法律保障

一 公路基础设施现状及促进发展政策

公路是现代运输重要的方式，主要适用于中距离货物运输。截至2016年，俄罗斯公路网总里程为145.22万公里，其中联邦级公路5.19万公里，地区级公路51.58万公里，地方级公路88.45万公里。俄罗斯公路中硬面公路104万公里，公路网密度为每千公里60.8公里，汽车货运量占货运总量的20%。俄罗斯欧洲部分国土公路密度最高，特别是莫斯科和圣彼得堡等大城市之间，在20世纪80年代就已建成比较好的城间公路。近几年来，在莫斯科等大城市周围，建成了环城高速公路。公路密度随着向北和向东逐步下降，西伯利亚和远东地区公路密度最低。长期投入不足及俄罗斯所处的纬度较高，冬季漫长，雨雪覆盖多方面因素，影响着国内公路的发展，按照2012年俄罗斯交通部数据，符合运输和运营标准的联邦公路网长度为20.11万公里（占39.4%），超负荷运营的公路网长度达13.8万公里（占27.1%）。在农区、极北地区、萨哈共和国、马加丹州、楚克奇民族自治区，公路网发展水平仍然很低。因缺少硬面公路，有10%的居民（1500万人口）在春、秋季节无法与运输网络联通。道路状况不佳导致在俄产品中运输成本占20%（发达国家仅为8%），汽车运输成本比欧盟国家高50%。由于公路状况不佳，每年造成的经济损失为1.8万亿卢布，相当于GDP的3%，国家用于道路的费用支出远远超出国防费用的支出。俄罗斯公路的平均服役期为10～12年，维护费为每年410000卢布（合11000欧元）/公里。

目前俄罗斯公路主要由预算拨款建设和保养，国内没有付费公路。2010年、2011年，俄罗斯公路国家公司以委托管理方式转让M4顿河、M3白俄罗斯、M3乌克兰公路，将其纳入国际运输走廊统一管理，这三条公路的大部分路段用于保障进出口和地区间货物运输，纳入委托管理的公路长度为2642.4公里。^[32]

按照《俄罗斯联邦至2030年交通发展战略》^[33]的规划，俄罗斯将增加公路建设运营里程，按照创新发展方案，到2030年俄罗斯公路里程将达到170万公里，为此需要大大增加公路建设和改造的速度，为保障发展潜在的经济增长点，尤其是配套开发西伯利亚和远东，将建设新的公路网。未来将发展高速公路网，首先要建设国际运输走廊。包括重点建设莫斯科—圣彼得堡—维堡、莫斯科—伏尔加格勒—阿斯特拉罕、莫斯科—瓦罗涅什—顿河畔罗斯托夫—新俄罗斯斯克、莫斯科—布良斯克—乌克兰边境、莫斯科—斯摩棱斯克—白俄罗斯边境等项目。2010～2015年，新建8000公里联邦级收费公路，其中3500公里为国际运输走廊；新建和改造1900公里收费公路和高速公路，包括莫斯科—圣彼得堡公路、莫斯科州主环公路等。2016～2030年，重点建设下列联邦级公路网：莫斯科—萨良斯克—乌里扬诺夫斯克—叶卡捷琳堡（中央至乌拉尔线）、圣彼得堡—沃洛格达—伊奥什卡尔—喀山—奥伦堡—哈萨克斯坦边境（欧洲至中国西部线）、圣彼得堡—科特拉斯—彼尔姆—汉特·曼西斯克—托木斯克（西北至西伯利亚线）等项目。同时建设和改造7000公里付费和快速公路，包括：莫斯科—顿河畔罗斯托夫—诺沃罗西斯科高速公路；M10斯堪的纳维亚公路圣彼得堡—维堡—芬兰边境段，并组织收费行驶；莫斯科—图拉—阿廖尔—库尔斯克—白城—乌克兰边境公路路段；莫斯科—斯摩棱斯克—白俄罗斯边境公路路段；莫斯科—下诺夫哥罗德—喀山—车里亚宾斯克—叶卡捷琳堡公路路段；莫斯科—雅罗斯拉夫—沃罗格达公路路段；圣彼得堡—普斯科夫—白俄罗斯边境公路。

2010～2030年，由于实施发展公路建设各项措施，将达到以下目标：使普通公路网密度从2007年的每千人5.1公里提高到2030年的每千人10公里，从每千平方公里42.6公里提高到每千平方公里79公里；达标联邦级公路在公路总长度中的占比从2007年的37.5%提高到2030年的80%，I级和II级公路的占比从47.8%提高到80%。^[34]

2018年10月，俄罗斯批准至2024年干线基础设施现代化和扩建配套计划。按照计划，从2019年起开始建设莫斯科—下诺夫哥罗德—喀山高速公路，公路全长729公里，将在2024年完工。在当前资金短缺的情况下，将按特许权经营协议融资，预算外投资比重将占30%～39%。莫斯科—喀山高速公路与计划中的莫斯科—喀山高速铁路有明确分工，火车以客运为主，汽车则用于货运。按照俄罗斯公路国家公司的设想，该公路或可延长至叶卡捷琳堡，将欧洲中心部分与乌拉尔连接。

二 公路建设运营管理体制及其改革

俄罗斯公路建设运营实行统一政策、分级管理的模式。

按照1999年5月25日第651号总统令（关于联邦执法机构结构），俄罗斯交通部公路署是对联邦道路进行业务管理、保证其专项和有效使用的联邦执法机关，是公路建设、改造、维修及维护的订货人，负责组织项目竞标，解决并保证维护联邦公路所必需的主要材料和技术的采购问题。

公路署的主要任务是：制定俄罗斯公路发展战略；管理和发展联邦公路网，改善普通公路的运输开发状况；对联邦资产和用于公路的联邦预算拨款的专项使用情况，以及公路技术和质量是否符合环保安全标准等情况进行监管；在公路经济领域实行统一的经济、科技、创新、投资、干部和对外经济政策；与联邦和联邦主体的立法和政府机构协调发展联邦公共公路网；形成和完善标准法律基础、管理协调公路活动的形式和方法；进行公路结构改革；加强与发展公路领域的国家机构和国际机构的对外经济和科技联系，推动各部门和部委机构在建立国际运输走廊和国内公路基础设施参与国际一体化方面进行合作。

俄罗斯公路署与联邦主体各部、主管部门和行政机构、地区公路管理机构和社会组织紧密合作，由联邦、地区、市政及私人共同对公路进行多级管理。

根据俄联邦《公路及公路活动法》^[35]第1章第5条规定，自2007年开始，俄罗斯实行新的公路分级法。

目前，俄罗斯公路共分为四级。

（1）联邦级公路：将俄联邦首都莫斯科与毗邻国家首都、俄联邦主体行政中心联系在一起；根据俄联邦签署的国际协议被纳入国际公路清单的公路属于联邦级公路；联邦级公路清单由俄罗斯政府批准，产权归联邦所有。

（2）地区和市政一级公路：公路纳入地区或市政级公路的标准由俄联邦主体最高执法机关批准；纳入地区或市政一级公路清单的也包括联邦级公路及其路段；地区级公路产权归俄罗斯联邦主体所有。

（3）地方公路：地方公路系指在居民点交汇处除联邦、地区、市政和私人公路以外的公路，地方公路清单由地方资质机构批准；产权归居民点所有。

（4）私人公路：属于自然人和法人所有的公路是由自然人或法人用自有资金在依法提供给这些人的地段建立的公路，或依据俄联邦法律转给这些人的公路。

除联邦公路署外，俄罗斯还成立国家公司专门负责联邦公路的建设运营管理。根据俄罗斯国家杜马2009年6月26日通过的《关于成立俄罗斯公路国家公司联邦法》^[36]及修改其他相关法律的决定，俄罗斯组建了俄罗斯公路国家公司。该法规定，俄罗斯公路国家公司系专门的非商业组织，对委托其管理的公路行使所有者的全权，管理联邦级汽车公路，支持和发展汽车公路网及公路附设的管网与相关基础设施，其职能还包括对联邦公路进行现代化改造、收取道路通行费、代表国家与私人投资商签订特许经营合约，这些私人投资商以后将成为用自己的资金建设和维修的公路的所有者。

预计将有18300公里的联邦级公路转给该公司管理，其中6100公里将建成公路干线和快速公路网，12200公里超负荷运转的公路将逐步向收费公路过渡。

该法还规定，俄罗斯公路国家公司为俄罗斯联邦所有，不得转为第三者所有。公司注册资本金额将由俄政府确定，俄罗斯联邦为公司注册人，注册人权利和义务由俄政府行使。

三 公路建设运营中的法律保障

1.总体立法情况

（1）俄联邦《公路及公路活动法》^[37]（2007年11月8日批准，第257号）。该法旨在调节与使用公路有关的所有关系，其中包括使用俄罗斯联邦付费公路。

（2）《关于成立俄罗斯公路国家公司联邦法》（2009年7月20日生效）。本法旨在规定非商业性组织——俄罗斯公路国家公司的法律地位、组建和活动目的，其成立、改组和撤销的程序，以及在国家委托管理的公路上进行公路活动和该组织活动所需土地地块的使用特点。

2.对公路建设运营主体的法律要求

（1）作为公路建设、运营主体的条件。

俄工程建筑业实行勘探、设计和建设资质许可证制度，对公路建设、运营主体资格认定有严格的法律要求。俄联邦《公路及公路活动法》第3章第16条规定，公路的设计、建设、改造和基本投资根据俄联邦《城市建设法典》和本联邦法进行。依据俄联邦《城市建设法典》规定的程序颁发建设、改造公路的许可证。

俄在资质认定、许可获得的过程中行政干预过多，建设项目审批程序繁杂，新建设项目审批往往耗时一年甚至几年。

为了调整和治理工程建筑市场秩序，自2010年1月1日起，俄工程建筑业实行新的勘探、设计和建设资质许可证制度，原来由政府实施的监管职能转交给行业自律组织，由自律组织制定本行业的标准和规程，并监督执行（有关行业自律组织情况详见铁路建设部分）。

（2）公路建设运营主体的确定程序。

按照俄罗斯联邦《政府订货法》（即政府采购法，2005年7月21日第29号，2012年7月20日最后一次修订）规定，俄罗斯国家及政府项目必须通过招标进行。俄罗斯国家及各级政府的招标项目公开发布，发布渠道通过部门网站或者主要报刊。俄罗斯企业的招投标信息各自公布。有关信息也可通过提供招标信息服务的机构获得。目前，新建、改造公路工程的建设主体和建设材料供应商等，除政府指定外，主要通过招标程序确定。

根据俄罗斯《特许权经营协议法》第26条，对招标通告有如下规定。

其一，招标通告由招标委员会在招标文件指定期限内，但不得晚于递交投标申请最后期限前30天内，通过特许权出让方指定的正式刊物公布、通过因特网官方网站发布（在公开招标情况下），或根据签订特许协议决议书向指定人士发送并附带招标邀请（在非公开招标情况下）。

其二，招标委员会有权通过任意的公共媒体发布招标通告，包括电子形式，但此类发布不能替代本条第1款所规定的正式刊物公布和因特网官方网站发布。

其三，招标通告应包括以下内容：

——特许权出让方名称、邮政地址和电话号码；

——特许协议客体；

——特许协议有效期；

——对于投标者的要求；

——招标条件及其参数；

——向申请方送交招标文件的程序、地点和期限；

——如特许权出让方有偿提供招标文件，则规定该款项的金额、支付程序和期限，此款项的金额不应超过招标文件的工本费和通过邮局向申请方寄送的费用之和；

——招标委员会所在地；

——递交投标申请的程序和期限（期限起止日期和时间）；

——递交投标书的程序和期限（期限起止日期和时间）；

——投标申请开封的地点、日期和时间；

——投标书开封的地点、日期和时间；

——裁定中标人的程序；

——招标委员会成员签署招标结果纪要的期限；

——特许协议签订期限。

俄罗斯政府项目招标网站为http：//zakupki.gov.ru。

俄罗斯联邦公路署2006～2011年国家项目合同清单发布网站为http：//rosavtodor.ru/information/perechen_gk_fda.html。

（3）公路建设运营中的特许权经营。

外资参与俄罗斯公路建设运营需要与俄相关部门签署特许经营协议。

俄联邦《公路及公路活动法》第6章第32条规定，联邦级公路的道路经营由联邦资金、俄联邦法律规定的其他融资来源及法人和自然人资金，其中包括依照俄联邦《特许权经营协议法》规定的程序和条件吸引的资金进行。

第38款规定了按照特许权协议建设、改造和使用付费公路和含有付费路段的公路应依照本联邦法和俄联邦《特许权经营协议法》在特许权协议基础上进行。

依据俄联邦《特许权经营协议法》，建设、运营付费公路和含有付费路段的公路，应包括以下条件：

——规定和修改交通工具使用付费公路的付费程序和条件、税费程序；

——特许协议受让人必须及时提供有关付费公路或含付费路段公路、公路长度、交通工具使用该公路价格及可能选择免费公路的相关信息；

——受让人保证执行特许权协议规定的方法，其中包括对付费公路及含付费路段公路损坏风险的保险办法；

——在特许经营协议到期后将付费公路和含付费路段的公路转交出让人的程序。

关于付费公路的特许经营协议还应该包括以下条件：

——出让人必须承担用于设计、建设、改造付费公路和含付费路段公路的部分费用；

——制订付费公路和含付费路段公路项目文件的程序和周期；

——受让人对付费公路和含付费路段公路大修、修理和维护的义务；

——对保证付费公路和含付费路段公路通过能力和使用制度的要求；

——在付费公路和含付费路段公路使用过程中，未达到特许权协议规定的运行强度指标时，出让人必须对受让人进行补偿，以及计算和支付上述补偿的条件和程序；

——受让人重新计算使用付费公路和含付费路段公路的全部和部分收入的程序；

——如果出让人是付费公路和含付费路段公路收入的收取人，出让人必须对受让人在与建设、改造、基建、维修和维护付费公路和含付费路段公路有关的支出方面给予补偿；

——受让人与移交部分出让人权限和功能的机构和组织之间互动的程序和条件；

——中止特许权协议的理由和程序，确定出让人必须补偿和弥补受让人由于提前中止特许协议带来的亏损额；

——双方对未能执行或对特许经营协议执行不当的责任；

——延长特许权协议期限的程序和条件；

——解决双方争端的程序；

——与本联邦法、俄联邦《特许权经营协议法》及俄联邦其他法律文件不冲突的其他条件。

根据俄罗斯《特许权经营协议法》第6条，特许协议的有效期将参考特许协议客体的建设和（或）改造周期、投资规模、资金回收期以及特许协议规定的特许权受让方其他义务等因素在特许协议中予以确定。

根据《特许权经营协议法》第22条，签订特许协议的决议书由特许权出让方做出：

——除本条第2款规定的特许协议客体外，如果该客体的所有权归属于俄罗斯联邦，决议由俄罗斯联邦政府做出；

——对于保障国家安全及国防能力具有战略意义的特许协议客体，其决议由俄罗斯联邦总统授权俄罗斯联邦政府做出；

——如果特许协议客体的所有权归属于俄罗斯联邦主体，决议由俄罗斯联邦主体的国家政权机关做出；

——如果特许协议客体的所有权归属于市政当局，决议由地方自治机关做出。

对外资参与俄公路建设、运营有控股比例限制。根据俄罗斯《有关外资进入对国防和国家安全具有战略性意义行业程序》的联邦法（2008年4月16日批准）规定，外资对联邦级地下资源公司的控股权不得超过5%，对其他部门战略性公司的控股权不得超过25%～50%。按照该法和《自然垄断法》规定的标准，俄罗斯公路运输被列入自然垄断和战略性行业。

虽然在法律层面，俄罗斯规定可以按照公私合作伙伴关系模式建设、运营公路，但迄今为止，国内还没有一个执行完的此类项目。目前只签署了少数实施这些项目的协议，它们或者处于融资结束阶段，或者处于设计阶段。建设西部快速路是目前启动的唯一的公私合作伙伴关系项目。该项目完成后将是一条付费公路，总造价2127亿卢布，吸引私人投资829亿卢布，发行由联邦国家担保的债券250亿卢布。

俄罗斯第一条按特许经营模式设计、建设、开发的正式收费公路——圣彼得堡西部高速路有4家外国公司参加投标。

（4）具有国防意义的公路建设许可。

根据《许可证法》，对具有国防意义的公路由直属于总统的国防部特殊建设署负责，该署还可承建联邦级公共公路。

根据俄罗斯《许可证法》第2条，从事国际客运、货运必须持有许可证。

3.公路建设运营权的获得

公路建设一般需要经过立项、政府审批、纳入发展规划，以及用地、环保、建设资格审核等多个环节，需要获得俄罗斯环境技术和原子能监督局颁发的易爆生产设施运营许可证，还有大量技术标准和规范。同时由于公路属于分级管理，涉及联邦、地区、市政多级，环节复杂，具体操作时须咨询有关法律部门。

4.外资对公路建设运营的参与

长期以来，俄罗斯公路建设一直由预算资金拨款国内公司完成，由于投资不足使公路建设远远跟不上经济发展的需要。为此，俄政府酝酿吸引外资参与公路建设。2012年5月7日，再次当选的俄总统普京授权俄政府于2012年12月1日前建立吸引外商参与俄罗斯公路建设的机制，要求吸引具有现代技术和管理能力的外国公司参加俄联邦公路及地方公路建设项目的竞标（俄罗斯对其承包工程市场保护情况详见铁路建设运营中的法律问题部分）。

5.公路建设运营的融资模式

——在执行合同的情况下，由联邦主体道路基金拨出以保证执行供货和为联邦主体需求提供服务取得的收入；

——由进行公路运营的联邦主体国库机构提供的付费服务；

——由地区预算法规定的用于下一财政年度或计划期的企业利润税的一部分；

——联邦主体预算法规定的其他收入。

2011～2013年俄用于道路建设的资金增加60%，2011年联邦道路基金的规模为3770亿卢布，2012年为3480亿卢布，2013年为4080亿卢布。2012年将建成和改造后的3664公里联邦级公路投入使用，对5825.6公里的公路进行了大修和维修。

俄交通部计划自2014年起向维护联邦道路网100%标准拨款制过渡。并指出立法规定对公路维修和维护的标准拨款原则是推进道路建设的重大步骤。借助联邦道路基金，在2015年前使俄85%的道路通过维修达到规范标准，同时计划新修1.4万公里公路，其中地区级公路1万公里，联邦级公路4000公里。

四 本节小结

俄罗斯公路状况不佳，导致产品运输成本高，国家对公路建设维护的费用支出远远超出国防费用支出。未来俄罗斯公路建设重点为发展高速公路系统和建设国际运输走廊。

俄罗斯公路建设属于国家项目，法律要求通过招标确定建设、运营主体，招标信息公开发布。公路建设一般需要经过立项、政府审批、纳入发展规划，以及用地、环保、建设资格审核等多个环节，需要获得俄罗斯环境技术和原子能监督局颁发的易爆生产设施运营许可证，还有大量技术标准和规范。

俄罗斯对公路建设、运营主体资格认定有严格的法律要求，实行勘探、设计和建设资质许可证制度。2009年后，政府退出建筑行业监管。自2010年1月1日起，俄公路设计、建设资质许可证制的权限已由原来的政府监管转交给行业自律组织，由自律组织制定本行业的标准和规程，并监督执行。

长期以来，俄罗斯公路建设一直由预算资金拨款国内公司完成，现开始酝酿吸引外资参与公路建设运营。外资参与俄罗斯公路建设运营需要与俄相关部门签署特许经营协议。外资参与建设运营的主要为付费公路和含有付费路段的公路。外资参与俄公路建设、运营有控股比例限制，控股权不得超过25%～50%。

俄罗斯公路建设运营实行统一政策、分级管理模式。俄罗斯联邦公路署代表国家制定统一政策，进行宏观管理。俄罗斯还成立了俄罗斯公路国家公司专门负责联邦公路的建设、运营和管理。目前，俄罗斯公路分为联邦、地区、地方和私人四级，前三级资金来源和管理机构属于相对应的政府，私人公路由私人出资建设并由政府转交其运营。