第二章 俄罗斯基础设施建设运营现状及其法律保障
第一节 俄罗斯铁路基础设施建设运营及法律保障
交通基础设施建设运营对俄罗斯国家统一、国防安全和社会经济发展具有重要意义。俄罗斯国土辽阔，各类交通基础设施齐全，陆路、水路、航空和管道运输均比较发达。“一带一路”倡议的宗旨是连接亚太与欧洲两大经济圈，其首要和关键任务则是连接中国与欧亚大陆各国的交通体系。俄罗斯横跨欧亚大陆的独特地缘位置，决定了任何贯通欧亚大陆的项目都不可能绕过它。交通基础设施建设和互联互通是中俄在上合组织合作的重要领域，为稳步推进和深化双方在该领域的合作，需要系统深入了解俄罗斯在相关领域的政策导向和法律基础。本节主要讨论与跨境通道建设有关的交通基础设施和能源基础设施的相关问题。
一 铁路运输发展现状及促进政策
俄罗斯是铁路运输大国，铁路运输网横跨11个时区，其规模仅次于美国，在俄国家经济、安全方面一直扮演着十分重要的战略角色。俄罗斯拥有铁路历史已超过180年。18世纪末俄罗斯已建造第一条铁路；1834年在乌拉尔建造了3.5俄里长的工厂铁路；1837年完成建造圣彼得堡—巴甫洛夫斯克27俄里长的皇村铁路；1851年第一批火车在圣彼得堡—莫斯科的尼古拉耶夫斯克铁路上运行；1891～1916年完成了西伯利亚大铁路的建设工程。截至2014年，俄罗斯铁路总长度128000公里，铁路网运营里程超过85300公里，其中电气化铁路里程达到43400公里，居世界首位，电气化率达50.8%；全国铁路分布密度7.3公里/1000平方公里，居世界第二位。俄罗斯85个联邦主体中有80个已通铁路，路网布局主要集中分布在人口稠密和经济发达的欧洲部分，约占俄罗斯铁路网的80%，形成了以莫斯科为中心向四周辐射的蛛网形铁路网。俄罗斯铁路以轨距1520毫米宽轨线路为主，仅在萨哈林岛铁路的轨距为1067毫米。2003年，俄启动了将萨哈林岛干线铁路改造为1520毫米轨距项目，预计到2019年，萨哈林岛内806公里的干线铁路将完成1520毫米宽轨的铺设。[1]
俄罗斯国土辽阔，气候严寒，铁路和管道运输成为其最重要的运输方式，承担了主要的货物运输，2016年铁路承担全俄货运量的45%、客运量的30%，[2]从全球看，俄罗斯承担世界铁路货运总量的20%和客运量的10%。按铁路货运量排名，俄罗斯位居欧洲第一、世界第二。交通基础设施在俄罗斯固定生产资产中占比27%～30%，交通运输服务在GDP中占比8%～10%，在固定资本投资中占比10.4%，在该领域就业人数占总就业人数的7%。[3]2000年初期，俄罗斯客运火车的平均速度仅为47公里/小时，比西欧客车速度慢75%。根据2017年全球竞争力的国际排名，俄罗斯铁路基础设施质量在世界排名第23位，总体交通基础设施在世界排名第74位。[4]
进入21世纪，随着经济的全面复苏和快速增长，加快铁路建设问题也被提上议程。2008年，俄政府批准了《俄罗斯联邦至2030年铁路运输发展战略》[5]，再次强调铁路在加强经济主权、国家安全和国家防御能力以及降低经济总运输成本等任务框架内的作用，并提出了铁路中长期发展目标和政策，包括提高铁路运输工作的可靠性、开放性、安全性及其服务质量，以保证统一的经济空间和经济发展；形成全国统一的、相互协调的运输系统，降低铁路货物运输在国民经济总支出中的占比；在取得关键技术突破后广泛使用国产设计产品，加强俄在世界高科技产品和服务市场的地位；消除俄铁路交通“瓶颈”，建立符合世界水平的铁路基础设施，实现铁路基础设施的现代化，保障新矿产地对运输的要求。
俄罗斯铁路运输发展战略将分两个阶段实施。第一阶段（2008～2015年）实现铁路系统的现代化改造。将保障主要运输线路的通行能力，新建5100公里铁路，完成既有线路基础设施的现代化改造，保证已到寿命的车辆不再参与运输，制定新的技术和工艺要求，开始新线路的勘察和建设。第二阶段（2016～2030年）将大幅度拓展铁路网，新建10800～15500公里铁路。为国家创造新的经济增长点，建设出海口配套铁路基础设施，提高俄罗斯铁路的全球竞争力。
值得关注的是，发展高速铁路和开展国际合作都被列入《俄罗斯联邦至2030年铁路运输发展战略》。为保障交通联系并为旅客出行创造更有吸引力的条件，提高旅行舒适度和安全度，将建设圣彼得堡—莫斯科、莫斯科—下诺夫哥罗德、莫斯科—斯摩棱斯克—克拉斯诺耶（在2号国际运输走廊框架下）高速铁路。高速铁路建设方案根据国家和地区实际的社会经济发展态势来确定。计划与乌克兰、斯洛伐克和奥地利实施一项联合项目，共同建造一条从乌克兰边境沿斯洛伐克到维也纳的1520毫米宽轨铁路，以此加速欧盟、独联体国家和中国之间的交通联系。[6]
2007年7月俄罗斯赢得2014年冬奥会主办权，2008年赢得世界大学生运动会主办权，2010年12月赢得2018年世界杯主办权，之前俄还获得在远东港口城市符拉迪沃斯托克举办2012年亚太经合组织会议的主办权。由此，俄进入了为期10年的基础设施建设时期，特别是道路交通系统成为投资改造力度最大的基础设施领域。俄罗斯政府对此非常重视，将举办大型国际赛事和国际会议作为改善国内基础设施建设的契机，更好地向国际社会展现俄罗斯的现代化形象。
2018年9月30日，俄罗斯政府批准了《至2024年干线基础设施现代化和扩建配套计划》[7]，该计划是为落实《俄罗斯联邦至2024年的国家目标和发展的战略任务》[8]总统令的具体举措。配套计划共包括11个联邦级项目，其中9个为交通基础设施项目：“欧洲—中国西部”（双西公路）、“俄罗斯海港”“北方航道”“铁路运输和过境”“交通物流中心”“经济增长中心的连通”“发展地区机场和航线”“高速铁路”“内河水道”。在俄交通运输部的新闻发布会上，俄政府交通部部长将这些项目进一步具体化，确认将“东—西”“北—南”运输走廊、莫斯科—喀山高铁、莫斯科—喀山高速公路等项目纳入其中。为实施该计划，未来6年将需要融资6.3万亿卢布，其中3万亿卢布将为私人投资。俄政府预期，到2024年，通过实施干线基础设施现代化和扩建计划，俄罗斯运输服务出口额将从2017年的169亿美元增加到250亿美元；俄在货物物流效率指数全球排名中的位次将会在前50名之列；居民的公共交通流动性从每人8200公里增加到9500公里；各经济增长中心之间的联系全部通过快速交通连接；俄各联邦主体的运输保障水平在现有基础上提高7.7%。[9]
二 铁路建设运营管理体制改革
长期以来，俄罗斯铁路系统一直是政企合一，在计划经济体制下积累了诸多问题：铁路运输效率不断下降，铁路投资严重不足；铁路基础设施，如机车、客车车厢和货车车厢等固定资产高度老化；铁路运输价格缺乏弹性，大规模使用交叉补贴；铁路人才流失；等等。1996年，俄罗斯联邦铁道部门开始研究铁路改革的方案，因涉及各方利益，改革进展缓慢。2000年普京入主克里姆林宫之后，授权总理卡西亚诺夫操刀铁路改革。
1.铁路运输进行结构改革
2001年5月，俄罗斯政府签署了《铁路运输结构改革方案》，决定打破铁路运营垄断，建立竞争机制，降低运营成本，吸引内外投资，进行以“政企分开、机构重组”为核心的改革。改革的思路是仍保持铁路运输系统和铁路基金的国有属性，不会马上交给私人经营，但将把铁路划分为自然垄断领域和竞争领域两大块，把国家管理职能与铁路的营运业务职能剥离开来，分类治理。改革目标是建立一个开放的铁路体系，各铁路公司能够在一种更有活力更有效率的新体系中运营，如使所有权与管理权相互独立；政府对乘客实施直接、透明的补贴；停止系统内部的收入再分配；允许各地灵活地制订列车时刻表和价格等。为了适应改革需要和保证改革稳步推进，特别是为了保证全国路网的完整统一和实现铁路运输生产的集中调度指挥，对传统的运输组织管理模式进行了改造，优化铁路运输生产组织管理机构，以便提高运输效率和工作质量，更好地全面完成运输任务，增强铁路在运输服务市场的竞争能力。
采用新的优化运输组织管理模式的基本思路是：建立无内部边界及铁路局和铁路分局分界站的统一铁路网；在一个地区管辖范围内的运行列车只由一台本务机车担当全部牵引作业；重组运输组织管理机构，实现集中统一调度指挥。按照这一改革思路，铁路运输组织管理机构将逐步由原来的“交通部—铁路局—铁路分局—站段”四级管理改为“交通部（调度）管理中心—地区调度指挥中心—基地站（中心）”三级管理，以在地区中心管辖范围内组织开行直达列车的方式，实现从货流、车流产生地到目的地的直达输送，减少运输途中的技术作业和滞留，节省货物运输的时间和费用。交通部（调度）管理中心主要负责跨地区车流和货流的调度指挥，以及整个路网运输组织工作的监督管理与协调。地区调度指挥中心负责地区内主要干线方向的货流、车流组织和运输调度指挥。俄对全路17个铁路局的运输组织管理和调度指挥工作按自然经济区进行机构重组，各管辖范围扩大到1万～1.5万公里，保证70%及以上是其管内车流。基地站则是运输生产基本生产单位，由管辖范围内的大型编组站、货运站、区段站及若干个中间站组成，以编组站为中心形成技术枢纽，完成日常运输生产任务。按照运输组织管理机构改革重组方案的设计，将逐步建立莫斯科、西北、南方、乌拉尔、西西伯利亚、东西伯利亚、远东7个地区中心。
2.成立新的俄罗斯铁路公司
经俄罗斯联邦政府批准，对原俄罗斯铁路公司进行了改组，2003年9月23日，成立新的由国家控股的俄罗斯铁路股份公司（简称俄铁公司）。俄铁公司的成立，标志着俄罗斯铁路管理体制和组织机构正式实行“政企分开”，实现国家调控、监管与企业经营管理职能分离，在铁路改革的进程中迈出了具有重要历史意义的一步。
改组完成后，俄铁公司成为俄罗斯交通运输业第一大公司。新成立的俄铁公司总裁由俄罗斯联邦总统普京任命，由原交通部部长担任。按照国际通用惯例，成立了公司的董事会、监事会和理事会。董事会由1名董事长和10名董事会成员共11人组成。董事长由俄罗斯联邦政府副总理B.D.赫里斯坚科担任。董事会成员由以下人员组成：联邦财政部第一副部长、国有资产关系部副部长、政府办公厅副主任、总统办公室副主任、交通部部长、俄罗斯铁路公司总裁、经济发展和贸易部第一副部长、联邦反垄断政策部部长、俄罗斯对外贸易银行总裁和另一位联邦政府副总理。理事会由公司总裁、16名副总裁和8名委员共25人组成。下设3个主要部门：运输生产、财务管理和企业发展部。为保证公司正常有序工作，制定了《俄罗斯铁路公司管理机构条例》，以及公司内部管理工作规定的有关办法（股东全体会议条例，董事会、理事会、监事会章程等）。
监事会成员包括7名委员，分别来自联邦资产关系部、经济发展和贸易部、交通部、运输部以及国家财经委员会等部门。
新组建的俄铁公司下辖987个与运输服务密切相关的生产企业（原来的17个铁路局、客车和货车修理工厂、机车车辆零部件制造工厂、建筑工程单位、勘测设计和科学研究机构等），以及355所各类学校（其中有10所高等院校）。还在国外设立了8个铁路代表处（平壤、北京、华沙、布拉格、赫尔辛基、柏林、布达佩斯和塔林）。原属交通部的17个铁路局作为俄罗斯铁路公司最主要的运输生产企业成为它的子公司。
3.改组后的交通部职能
对改组后的交通部组织结构做了重大调整，原来负责全路网运输生产的管理部门和与铁路运输密切相关的所有企业都进入俄铁公司。原交通部的5位副部长到俄铁公司任副总裁。新交通部成立7个地区性管理机构，负责保证与联邦地方政府部门、铁路运输服务用户、工业企业的联系，以及对铁路运输公司工作的监督。按照新修改制定的《俄罗斯联邦交通部条例》的规定，改组后交通部的主要职能如下：
——制定和实施以最大可能满足用户对铁路运输服务需求的国家政策；
——创造为保证全联邦所有经济部门正常工作、增强军事防御能力和国家安全所需要的稳定可靠的铁路运输工作条件；
——制定保证铁路运输生产和工作正常有序进行的标准及规范；
——参与编制和实施国家运输系统发展纲要，密切加强与其他部门（特别是运输部）的合作；
——参与并监督“俄罗斯运输系统现代化纲要”的实施；
——提出调整和修改铁路运价政策的建议，交由俄罗斯联邦政府研究讨论和批准；
——发展铁路高等和中等技术职业教育及其他。
信息跟踪是铁路运输服务质量监管的方式之一，新的铁路运输管理机构的建立，需要有先进的现代信息和自动化系统的技术支持，能够对车流、货流动态进行实时跟踪管理和及时处理各类问题，实现集中统一调度指挥和运输监督。为此，俄交通部拟在5年内投资1500亿卢布，用于铁路信息化和运输技术设备现代化建设。目前俄罗斯铁路已完成覆盖全国数万公里的干线数字通信网的建设，其传输速度比改造前提高了数百倍，俄交通部所掌握的计算机总的运算速度超过了80亿次/秒，超过85%的俄罗斯居民可以使用该网络服务。新的铁路干线数字化通信网可传输语言、视频等多种信息，进行网上售票、运输、结算业务，管理人财物和全部列车，控制运输工序，操纵运输设备，监测路况、车辆运行和供电等信息，并可在全国路线系统内进行远程网络可视电话会议。还能与其他运输系统的通信网相连，为国家运输部门和社会提供电话、上网和有线电视等通信服务。在国际协议框架下，铁路干线通信网还能和东欧、北欧、中亚、东亚各国和跨国的地区性网络连接。[10]
4.政府对铁路运营的调节
铁路运营属于自然垄断行业，由联邦政府通过价格调节直接调控。俄罗斯联邦铁路运价构成的基本原则是：国家对铁路垄断性部门运价实行统一定价和宏观调控；对竞争性部门运价，根据竞争市场的发展情况分阶段逐步放开；对于具有特别重要的经济和社会意义的货物运输，要适当保持国家的调控作用；对于没有可选择的交通路线和铁路因而具有垄断地位的运输方向，保持国家对其运价的调控。国家规定的铁路运价，要能够抵补基础设施养护维修和运营的支出，以及与俄罗斯统一铁路运输系统活动费用相关的全路网支出（包括保证行车安全、建立资金储备、保证联邦铁路在非正常情况下的运转等）。国家铁路运输基础设施企事业单位的服务价格，在有充分经济依据的支出和利润标准的基础上，这些单位可自行确定相应合理的价格。
俄罗斯将在扩大铁路部门首先是俄铁公司市场开发能力基础上，吸引联邦预算资金和联邦主体预算资金共同实施有关项目。同时，为降低铁路网运输成本，必须采取国际通用做法，即采用国家—私人资本合作模式，由政府提供担保，利用国家预算资金或预算外资金发展铁路事业。
三 铁路建设运营中的法律保障
1.总体立法情况
如上所述，进入2000年后，俄罗斯启动了铁路运输体制改革。为了保证铁路改革顺利进行，根据铁路改革纲要确定的目标和任务要求，首先对现行一些重要的铁路法律文件进行修改和补充，同时在执行过程中不断完善。目前，俄罗斯国内针对铁路的专门立法如下。
（1）《俄罗斯联邦铁路运输法》（简称《铁路运输法》）[11]（2003年1月10日批准）。该法共7章34条，规定了俄罗斯公共铁路和非公共铁路发挥功能的法律、组织和经济条件，铁路运输组织与提供铁路运输服务的个体经营者与国家权力机构和其他运输方式组织的相互关系，以及在非公共铁路运输领域进行国家调节的基础。
（2）《俄罗斯联邦铁路运输章程》[12]（2003年1月10日批准）。该章程共9章130款，是制定《铁路运输法》的基础性文件之一，用于调节承运人、旅客、发货人、接货人与公共铁路、非公共铁路运输基础设施所有者及其他自然人和法人在使用铁路运输服务中发生的关系，规定他们的权利和义务。
该章程还确定了组织进行客运、货运、托运，提供利用公共铁路运输和非公共铁路运输基础设施服务的基本条件。该章程对在公共和非公共场所进行的货运、装卸，非公共铁路及建设与公共铁路连接的铁路路线同样有效。
（3）《俄罗斯联邦运输安全法》[13]（2007年2月7日批准）。该法共13条，是针对包括铁路在内的所有交通运输方式的统一联邦法。提出了保证运输安全的任务、原则，对运输基础设施和交通工具进行分类，确定运输基础设施和交通工具的安全水平及保证安全的要求、措施等。
2.对铁路建设运营主体的法律要求
俄罗斯铁路建设实行许可证制。根据俄罗斯联邦《对特定活动实行许可证法》（简称《许可证法》）[14]规定，对105类活动实行许可证制，从事铁路设计、勘察、建筑承包，承担铁路客运、货运均列其中。
2009年以前，俄罗斯对建筑承包实行许可证管理，承包建筑设计和施工项目需要申请并获得政府颁发的建筑设计和建设资质许可证，同时规定，只有拥有俄罗斯国籍的自然人才能取得在俄罗斯境内从事建筑设计活动的许可。外国公司进入俄罗斯建筑市场的途径有二。一是申领在俄建筑业许可证。外国公司须先在俄注册公司，然后以俄罗斯公司名义向政府申请资质。外国公司只有获得俄政府颁发的许可证才有资格参与俄建筑项目的投标及承包工程。二是与具有资质许可证的俄罗斯公司组成联合体，并以联合体的名义参与俄罗斯建筑项目的投标及承包工程。用工超过100人的建筑工地，必须雇佣50%以上的俄罗斯公民。
自2009年1月1日起，俄罗斯政府已退出对建筑行业的监管，不再发放工程勘察、建筑设计、建设、整修等许可证。2008年修订后的《俄罗斯联邦城市建设法典》[15]规定，政府对建筑行业的监管职能将转交给非商业性建设联盟这一行业自律组织，由自律组织制订本行业的标准和规程，并监督执行。2009年是由政府监管向行业自律转变的过渡期，过渡期内，之前发放的许可证继续有效。自2010年1月1日起，建筑业的资质许可证不再由联邦政府而是由联邦的行业自律组织颁发。原联邦政府颁发的建筑业许可证失效。
《俄联邦关于修改建筑法典和俄罗斯联邦部分法令的法律》（俄罗斯国家杜马及联邦委员会分别于2008年7月2日和7月11日通过）规定，涉及工程勘察、建筑工程设计、建设、维修、基建项目大修等领域的自律组织，作为非商业组织，颁发对基建项目安全产生影响的工程勘探、编制设计文件、实施建设、维修以及基建项目大修类工作的许可证。
根据法律，俄罗斯成立了“铁路建设综合体行业自律组织”（以下简称自律组织），该组织对铁路建设中的34大类271个工种颁发从业许可证。[16]包括建设地段测量、筹备工作、土方、安装设备、桩灌浆、钢筋混凝土设备安装、预支混凝土结构安装、爆破施工、金属结构安装、木结构安装、建筑物管道和设备维护、做屋顶、安装楼内和建筑物内工程系统和设备、安装污水设备网、安装外部供热系统网、安装外部供气设备网、安装外部电子网和通信线路、安装核能利用设施、安装石油和天然气工业设备、调试新建公路和机车设施、安装铁道和电车道设备、安装隧道和地铁设备、安装坑道和桥梁设备、高架桥和立交桥安装、液压作业、潜水作业、安装工业炉和烟囱、根据合同进行建筑检查、根据合同组织建设及结构改造基建维修工作等。
3.铁路建设运营主体的确定程序
（1）铁路运营主体（运营商）界定。
俄罗斯铁路系统仍属国家垄断，但经过体制转型和改革后，原来国有铁路系统已改制为三大类运营商：第一类为俄铁公司及其下属公司；第二类是独立于俄铁公司之外的运营商，拥有自己的基础设施（铁路、信号装置等）及停车场；第三类由仅拥有车辆的公司组成。由于不掌握铁路网，或者没有自己的基础设施，后两类运营商所占市场份额无法与俄铁公司相比。
根据《俄罗斯联邦铁路运输法》的界定，拥有车皮、集装箱财产权或其他权利，与承运人签署合同，并利用上述车皮和集装箱进行运输的法人或个体营业者为铁路机车车辆运营商。[17]对铁路机车车辆运营商活动及其与承运人相互关系的法律调节基础由俄罗斯政府确定。
（2）对铁路运营商实行许可证管理。
根据2012年3月21日第221号政府令（《铁路运输活动实行许可证制》[18]），从事郊区火车运输、长途旅客列车运输、长途快速列车运输、长途高速列车运输、危险货物运输、在铁路运输中装卸危险货物等工作均需要获得许可证。许可证由俄罗斯联邦运输监督署及其在各地的分署发放。
《俄罗斯联邦铁路运输法》规定，从事铁路运输领域某些活动要有根据俄联邦法律规定发放的许可证。[19]第2章第2条规定，对铁路运输领域的国家调节通过执行国家政策、规定运输过程参与者的责任义务、发放许可证、确定将新建或恢复的公共铁路和非公共铁路与公共铁路邻接授权的程序、发放关闭公共铁路具体路段运行授权、组织和进行国家对铁路运输领域的监管等多种方式进行。
铁路运输运营许可证由俄罗斯联邦运输监管署国家铁路运输监管局颁发。2009年11月19日批准的《俄罗斯联邦运输监管署铁路运输国家监管局条例》[20]第2条规定，该署基本功能为发放、暂停、限制和撤销铁路运输领域的许可证；发放俄联邦法律和俄联邦参与的国际条约规定的、证明法人或自然人进行一定或具体活动的铁路运输领域的其他授权文件。
《俄罗斯联邦铁路运输法》规定，铁路机车车辆和铁路专用车辆及其组成部分，集装箱、专用设备和基础设施构成要素，与公共铁路邻接的非公共铁路地面建筑部分，其中的设施和用于组织运输过程的专门程序必须符合安全运行和使用的要求，需要进行强制性认证和申报。
《俄罗斯联邦铁路运输法》第1章第1条规定，铁路运输领域的法律调节由俄罗斯联邦进行。属于国家、市政、私人或其他所有制形式的铁路运输资产要符合俄联邦法律规定。
《俄罗斯联邦自然垄断法》（简称《自然垄断法》）[21]第7条规定，国家对自然垄断行业的监管由联邦、联邦主体（地区）执法机关依据俄罗斯政府和联邦主体最高执法机关规定的程序进行。《俄罗斯联邦保护竞争法》[22]规定，对自然垄断实行监管的国家机构是俄联邦反垄断署和俄联邦价格署及其他授权联邦政府机构。
（3）确定铁路建设运营主体的程序。
铁路建设属于国家项目。按照俄罗斯法律规定，俄罗斯国家及政府项目必须通过招标进行。俄罗斯国家及各级政府的招标项目公开发布，发布渠道是通过部门网站或者主要报刊。俄罗斯企业的招投标信息各自公布。有关信息也可通过提供招标信息服务的机构获得。目前，新建、改造铁路工程的建设主体、建设材料供应商等均通过招标程序确定。
4.外资对铁路建设运营的参与
依据法律，俄罗斯至今未开放铁路客运和货运市场，不允许外商设立合资企业来提供装卸、集装箱堆场、船舶代理、结关等服务，不允许外商从事铁路运输设备的维修保养服务。
俄罗斯对其承包工程市场保护程度较强。虽然《俄罗斯联邦外国投资法》[23]规定，承包工程招标的做法基本遵照国际惯例，对外国建筑公司实行国民待遇，外国承包商可参加其国内及国际工程的公开招标，但根据1999年俄联邦《关于商品、工程和服务政府采购招标法》和1993年俄联邦政府第531号《关于对俄联邦境内以国家外汇资金及外国贷款为资金来源的建筑项目的管理》[24]法令规定，俄政府采购项目中外国公司提供商品及劳务必须以本国公司不能提供或提供此类商品及劳务的经济效益过低为前提，且如果由外国公司总承包，则项目总额的30%以上的工作应交由俄当地公司完成。如果外国承包商签订分包合同，承接工程分包，则不受上述规定的限制。
俄联邦政府采购项目是以联邦预算或预算外基金为资金来源的项目，通过俄经济发展部月度“竞标通报”发表有关招标信息，由国家调控管理。其他资金来源的项目由业主依照俄联邦民法进行经营管理，不受政府调控。
目前俄罗斯自然垄断行业仍限制外资进入。在俄罗斯，铁路运营属于自然垄断行业，属于俄联邦《自然垄断法》[25]规定的调节范围。俄联邦《自然垄断法》规定，对自然垄断实行监督和调节对象包括8大类企业：①原油和成品油干线管道运输；②天然气管道运输；③铁路运输；④运输枢纽、港口和机场服务；⑤电信和邮政业务；⑥送变电服务；⑦电力调度服务；⑧内河运输基础设施服务。
2008年4月29日俄罗斯批准的《外资进入对保障国防和国家安全具有战略意义商业组织程序法》[26]提出了限制外资进入的俄联邦战略性产业名录，该法第6条第36款规定，1995年8月17日实施的俄联邦第147号法——《自然垄断法》第4条第1款规定的领域内被列入自然垄断企业名录的经济主体提供的服务（提供公共电力传输、邮政通信服务，在分散线路中提供供暖和电力服务的自然垄断经济主体除外）限制外资进入。
从发展前景看，入世或将促使俄逐步开放铁路运输服务。2012年8月，俄罗斯成为世界贸易组织正式成员。在世贸组织分类的160多个服务贸易部门中，俄罗斯对116个部门做出准入承诺（包括银行和保险服务，证券、电信、交通、经销服务，环保领域的服务，专业服务），同时对其在44个服务部门所承担的义务做出一定保留，对30个服务部门实行无限制承诺，在这些领域俄罗斯不能采取措施对外商进入实行数量限制，或者破坏外商服务和供应商与本国同类服务和供应商的公平竞争。俄罗斯运输服务方面的承诺包括海运、路运、部分航运服务（航空器本身运输除外），以及各种运输方式的辅助服务（包括装卸货、仓储和派送服务）。在所有做出承诺的领域，包括无限制的准入领域，都保留服务贸易内部管理的权利（如保障服务质量或者保护消费者权益的权利）。
5.铁路建设运营中的特许权经营
未来外资有可能通过特许经营模式从事铁路建设和运营服务。为解决基础设施建设资金不足、政府管理效率不高等问题，俄罗斯引进特许权经营模式，2005年7月26日，俄罗斯公布了第115-ФЗ号联邦法《特许权经营协议法》[27]。之后又多次进行修改和补充。俄法学界认为，特许权经营协议是俄罗斯发展公私合作伙伴关系的“旗舰型”模式，积极推广此种形式旨在使联邦、地区和市政各级吸引更多的投资项目。依照俄罗斯联邦《特许权经营协议法》规定，允许外资参与铁路运输工程设施建设。
（1）特许权经营的出让方和受让方。
该法开宗明义指出：“本联邦法是为了将资金引入俄罗斯联邦经济建设，通过特许权协议保障有效地利用国有和市政资产，提高面向消费者的产品、工程和服务的质量水平。”“特许权协议的出让方为俄罗斯联邦，其代表为俄罗斯联邦政府或其授命联邦执行机关；或俄罗斯联邦主体，其代表为俄罗斯联邦主体的国家政权机关；或市政当局，其代表为地方自治机关。”“特许权受让方为个体工商者、俄罗斯或外国法人、由两个及更多法人组成的不具备法人资格的处于运行状态的一般契约关系联合体（以合作合同为基础）。”
（2）允许特许权经营的客体。
俄罗斯允许特许权经营的客体为不动产，共包括14类。
①公路和运输基础设施类工程建设，其中包括桥梁、高架桥、隧道、停车场、汽车检查站、货车收费站；
②铁路运输工程设施；
③管道运输工程设施；
④海运和河运码头，包括码头的水利工程及其生产性和工程性基础设施工程；
⑤海运和河运船舶，（海—河）混装船，以及用于破冰引导、水文地理、科研考察的船只，摆渡用船，浮动和干船坞；
⑥机场或用于飞行器的起飞、降落、滑行、停靠的建筑和（或）设施；
⑦机场生产性和工程性基础设施工程；
⑧用于空中运输调度的统一系统设施；
⑨用于水文地理监测的建筑设施；
⑩电力和热力生产、传输及配送的工程设施；
（11）社会基础设施系统和其他社会生活项目，包括供水、供热、供气、供电、排水、废水净化、生活垃圾加工利用（掩埋）、城乡照明设施、美化工程等；
（12）地铁和其他公共交通设施；
（13）治疗预防、医学活动、旅游休假用设施；
（14）卫生保健、教育、文化、体育及其他社会文化、社会生活用设施。[28]
根据俄罗斯联邦《特许权经营协议法》第6条，特许协议的有效期将参考特许协议客体的建设和（或）改造周期、投资规模、资金回收期以及特许协议规定的特许权受让方其他义务等因素在特许协议中予以确定。
近年来，在政府财政资金越来越难以承担大规模基础设施改造任务的情况下，俄罗斯开始引进国际上通行的公私合作伙伴关系（PPP-Private-Public Partnershi）模式。《俄罗斯联邦至2030年铁路运输发展战略》[29]提出，在发展铁路运输基础设施领域，改善条件增加国家和私人对基础设施项目、建设新的公共铁路和非公共铁路线路的投资，俄铁公司、国家和私人所有者将是这些线路的共同所有者，要推广铁路建设和运营中的特许经营。
从俄铁公司的实践看，为了在未来能够签署特许权协议，并对按照公私合作伙伴关系模式建设的高铁进行管理，俄铁公司成立了高铁管理分公司。俄铁公司高铁分公司称，高铁建设需要特殊的融资模式，将通过竞标来选择高铁融资、建设和运营的财团。俄铁公司第一个按照特许权协议招标的高铁项目是莫斯科—圣彼得堡线路，设计·建设·服务特许经营协议合同周期为30年。计划在高铁建成通车后的30年里，国家向该财团返还建设投资的50%，其余部分通过运营利润获得。在高铁建设总投资中，86%用于铁路建设，8%用于车站建设，5%用于采购动车组。俄铁公司还打算按照特许经营模式进行莫斯科—下诺夫哥罗德、莫斯科—喀山、莫斯科—叶卡捷琳堡线路的设计、建设、服务，原计划这些线路能够连接2018年举行世界杯的所有城市。政府保证将承担70%的融资，国有的联邦储蓄银行、外贸银行和外经银行将通过贷款方式促进该项目的实施。
从实践看，尽管《特许权经营协议法》已经通过10年，但此种投资模式在俄铁路基础设施建设领域并未得到广泛推广。据俄罗斯经济发展部和俄罗斯公私合作伙伴关系中心2014～2015年的调查报告，俄罗斯采用特许权经营模式的项目共有79个，分布在社会基础设施（35%）、交通基础设施（27%）、电力基础设施（22%）和公共基础设施（16%）四大领域，其中交通基础设施项目均为公路建设。铁路基础设施领域鲜有特许权协议项目，其原因在于，俄罗斯铁路建设属于国家战略，论证、立项、审批程序复杂；实行特许权经营要求的条件过于严格，使签署特许权协议的双方无法从项目的商业需求出发来强化合同关系，也没有为特许权出让方和受让方权利提供必要的保护；改组后的俄铁公司本身就是国有，若采用特许权经营模式，项目建成运营后投资如何返还很难确定；加之国际金融危机的影响，投资者对参与长期投资项目态度谨慎。
6.铁路建设和运营权的获得
铁路建设一般须经过立项、政府审批、纳入发展规划，以及用地、环保、建设资格审定等多个环节，需要获得俄罗斯环境技术和原子能监督局发的易爆生产设施运营许可证，还有大量技术标准和规范，环节复杂，具体操作时还需要咨询有关法律部门。
根据《俄罗斯联邦土地法典》第7条，联邦的土地按专门用途分为下列种类：工业、能源、运输、通信、广播、电视、信息用地，保证宇航活动用地，国防、安全用地及其他专门用地。
铁路运输基础设施土地面积的99%仍然归联邦国家所有。《俄罗斯联邦土地法典》第16章第90条规定如下。
（1）用于或准备用于保障公路、海上、内陆水上、铁路、空中其他各种运输项目的组织和（或）运营活动的，并依照本法典、联邦法律和俄罗斯联邦各主体法律规定的根据产生土地关系参加者对其权利的土地，为运输用地。
（2）为了保障铁路运输项目的组织和运营活动，土地可用于安排建设铁路。
为建设、使用、扩建、改建结构物、建筑物工程，其中包括铁路车站、铁路站台，以及为了铁路运输地上地下建筑物、工程设施及其他项目运营、保养、建设、改建、维修、发展所必需的设施建立铁路用地和保护区。
在遵守联邦法律规定的交通安全要求前提下，铁路运输用地范围内的空闲地块，可以出租给公民和法人进行农业利用，为乘客提供服务，储存货物，构筑装卸场，建筑沿线货栈（可燃润滑油材料货栈、各种自动加油站及用于贮存危险物品和材料的仓库除外）以及用于其他目的。
铁路用地和保护区的建立和利用办法，由俄罗斯联邦政府规定。
铁路建设选址要取得国家生态鉴定，取得环保许可证。
《俄罗斯联邦生态保护法》第5章第30条规定：对于某些环境保护活动实行许可制度。
实行许可制度的环境保护活动种类名录，由联邦法律规定。
第34条规定，对环境产生直接或间接不良影响的建筑物、构筑物、工程和其他项目的布局、设计、建设、改建、投产、运营、停工和清算，应当根据环境保护要求进行。
第7章第35条规定，建筑物、构筑物、工程和其他项目的选址，要在取得国家生态鉴定的肯定结论后遵照立法要求进行。
7.法律规定及实践中常用的融资方式
从苏联到俄罗斯联邦，铁路建设的投资来源主要依靠国家财政预算计划拨款。随着经济体制的改革，俄罗斯铁路建设资金来源开始发生变化。
首先，俄罗斯将对铁路线路和设施进行分类，联邦财政对具有国家意义的一、二类新线建设投资，并对铁路能力改造进行补贴，由地区财政投资建设三、四类铁路。其次，俄计划并尝试吸引非国家的基本建设投资、直接投资、贷款和长期租赁，用于最有效的领域。俄罗斯政府开始制定原则、法律和经济机制，吸引非国家的、股份制的、私人的和境外的投资资金用于铁路运输业技术更新、现代化改造和发展。
《俄罗斯联邦铁路运输法》[30]第2章第10款规定，设计、建设、改造（包括电气化）公共铁路运输及其设施，包括桥梁、隧道、铁路道口、部门动员潜力的形成和支持、民防系统等，购买用于远途客运铁路机车、专用车辆等，可以用基础设施所有者、承运商、其他自然人和法人的资金、基建投资限额内的联邦预算资金和符合联邦法律的用于上述目的的资金，以及法律不禁止的其他资金。
设计、建设、改造（包括电气化）地区和地方铁路设施（包括火车站、人行天桥、客运站台），购买货运车皮、集装箱、用于郊区通勤的电气客车，建设非生产性住房和设施，可以使用基础设施所有者、承运商、其他自然人和法人的自有资金，联邦主体预算资金和地方预算及法律不禁止的其他资金。
若上述项目已纳入联邦专项纲要，则设计、建设、改造、购买和维护上述铁路系统设施可以使用联邦预算资金。
2006年以来，在交通基础设施建设融资方面用得最多的是“联邦投资基金”。“联邦投资基金”是俄罗斯联邦为投资项目融资的国家财政资金，根据2005年11月23日第694号《关于俄罗斯联邦投资基金》政府令于2006年创设。根据俄罗斯《预算法典》第179条第2款界定：“投资基金是联邦预算资金的一部分，用于对‘公私合作伙伴关系’框架下的投资项目融资。”作为国家的投资政策工具，使用投资基金的主要目的是通过帮助建立联邦和地区交通、工程和电力基础设施来支持国家和地区优先投资项目。
投资基金的来源是在建立稳定基金过程中因石油价格提高而产生的差价和提前偿还外债所节约的利息部分。项目审批经过投资委员会、政府委员会和政府会议三个主要环节批准，规定国家在5年内将为价值不超过50亿卢布的商业项目融资。
政府委员会按以下比例在各部门分配投资项目：45%用于发展交通基础设施；30%用于发展工业部门；10%用于实施公共住房领域的项目；5%用于建立创新基础设施；10%用于国民经济其他领域。通过投资基金，国家对项目的扶持以三种模式实现：对项目的直接融资；参股将实施某种项目的公司；提供有别于财政部现行担保的国家担保。
投资基金拨款要求具备一定的条件。投资基金按照“公私合作伙伴关系”模式的要求对全国性和地区性项目拨款；私人投资对联邦项目的贡献率不得低于25%，对地区项目不得低于50%；在实施投资基金资助的地区项目时，地方预算须提供一定比重的拨款；任何希望得到投资基金资助的项目必须有符合投资基金数量和质量标准的投资咨询结论。
投资基金资助项目分为具有全国意义的联邦级项目和地区投资项目两大类。投资基金对联邦项目拨款的部门构成为：铁路42%、公路20%、矿产资源开采19%、电力14%、公共住房服务4%、图纸设计1%。投资基金对地区项目拨款的部门构成为：工业30%、住房建筑25%、农工综合体14%、电力14%、公共住房服务10%、创新6%、环保1%。
投资计划目标是，在联邦级项目中，投资基金每投入1卢布，平均带动私人投资2卢布；在地区项目中，投资基金每投入1卢布，保证10年期内带来6卢布的税收收入；利用投资基金的地区项目对地区和地方预算、联邦项目对联邦预算的贡献为每1卢布带来3卢布以上的收益。
2008年9月之前，投资基金由俄罗斯政府经济发展部管理，按规定只能对总价超过50亿卢布的项目提供资助。2008年9月之后，投资基金管理权从经济发展部转交地区发展部，允许投资基金资助的项目对总价下调至5亿卢布。2014年，地区发展部被撤销，其原来的功能被分散到财政部、经济发展部和文化部。2016年，投资基金共投资17个项目。随着国际油价的下跌，俄罗斯储备基金消耗殆尽，2017年联邦投资基金已经废止，由新成立的地区投资基金取代。[31]
从制度保证看，在俄罗斯经济发展部设立了投资政策和公私合作伙伴关系司，主管大项目的实施。俄罗斯国家杜马成立了经济和经营政策委员会公私合作伙伴关系立法专家委员会。俄罗斯国家开发银行成立了促进发展公私合作伙伴关系项目中心。
除俄罗斯投资基金外，截至2017年，中俄之间还建立6只基金，总金额达360亿美元，投资领域涉及铁路、公路、电网和油气管道等基础设施建设，以及矿产、农业、旅游等多个领域。
四 本节小结
俄罗斯是铁路运输大国。进入21世纪，俄罗斯铁路进行了以“政企分开、机构重组”为核心的改革。改革后的管理体制基本实现了“政企分离”“网运分离”，铁路运营职能已从交通部剥离出来，交通部只负责制定和实施国家有关铁路发展的宏观政策和生产技术标准，铁路运营职能由新组建的国家铁路运输公司承担。目前铁路运营由联邦政府通过价格调节直接调控。
随着经济的全面复苏和快速增长，加快铁路建设被提上议程。2008年，俄政府批准了《俄罗斯联邦至2030年铁路运输发展战略》，明确提出了铁路中长期发展政策。2007年以来，俄罗斯相继赢得了冬奥会主办权、世界大学生运动会主办权、世界杯主办权，进入了为期10年的基础设施建设时期，道路交通系统成为其投资改造力度最大的领域。
俄罗斯铁路建设运营均实行许可证制管理。2009年之前，铁路建设资质许可证由政府部门颁发，2009年后，政府退出建筑行业监管。自2010年1月1日起，建设许可证转由“铁路建设综合体行业自律组织”颁发；运营许可证由俄罗斯联邦运输监管署国家铁路运输监管局颁发。
俄罗斯铁路系统仍属国家垄断。铁路建设属于国家项目，法律要求通过招标确定建设、运营主体，招标信息公开发布。铁路运营属于自然垄断行业，目前尚未对外资开放。从发展前景看，入世或将促使俄逐步开放铁路运输服务。未来外资有可能通过特许经营从事铁路建设和运营服务。
俄罗斯铁路建设一般须经过立项、政府审批、纳入发展规划，以及用地、环保、建设资格审定等多个环节，需要获得俄罗斯环境技术和原子能监督局颁发的易爆生产设施运营许可证，还有大量技术标准和规范，环节复杂。
从实践看，目前俄铁路建设融资渠道发生变化，联邦财政仅对具有国家意义的一、二类新线建设投资，近期已制定政策吸引非国有资金、外资等来进行铁路技术改造和现代化。