省级政府智能政务服务能力研究
——基于对全国32个案例的csQCA分析
李超 黄其松[1]
摘要：在互联网、物联网、云计算和大数据浪潮下，智能政务服务能力逐渐被提及并运用到实践中，以公民需求为导向，运用信息技术对现有服务资源进行优化重组，为公民提供智能化的公共服务。我国政务服务自1997年开始至今已进入第五发展阶段，如何有效提升省级政府智能政务服务能力已成为各地面对的新课题。本文通过对2017年31个省份及新疆生产建设兵团网上政务服务平台案例进行清晰集定性比较分析（csQCA），探索了服务方式完备度、服务事项覆盖度、在线办理成熟度、在线服务成效度、法律法规保障度五种因素对省级政府智能政务服务能力的影响，旨在探索影响省级政府智能政务服务能力提升的关键因素，为政府服务科学化、高效化、精准化提供实践路径。通过对省级政府智能政务服务能力提升的三种条件组合方式进行研究，建议通过加强顶层设计、加强法律保障、持续优化服务三种方式对省级政府智能政务服务能力进行有效提升。
关键词：智能政务服务 定性比较分析法 “互联网+” 大数据
一 问题的提出
近年来，政府充分运用互联网工具，在政府治理和服务中实现战略延伸，运用“互联网+”思维加速公共服务的改革与创新，促进互联网与政府公共服务体系深度融合，推动政府治理呈现新的范式。智能政务服务以公民需求为导向，深度运用大数据、云计算、互联网等信息技术对现有服务资源进行优化重组，为公民提供智能化的公共服务，是推进政府服务模式创新，实现政府服务科学化、高效化、精准化的重要途径。一是能够有效地降低行政成本，提高行政效能。在“互联网+”背景下，云计算、大数据、人工智能等为政府结构的重组与流程再造提供了技术支持，搭建了智能政务服务平台，实现了政府部门间业务更加协同、数据互联互通，有利于打破传统政府条块分割、各自为政的局面，使政府组织结构朝扁平化、网络化方向发展。二是推动政府管理方式的创新。智能政务服务平台的建设实现了政务服务在线化，能够实现在线预约、在线办理、在线支付、智能问答等服务，提高了政府服务的智能化水平。三是促进地方政府职能的转变。智能政务服务能力的建设顺应了政府职能转变的大潮，利用互联网技术，以需求为导向，充分满足办事企业和群众的个性化需求，让“数据多跑路”“群众少跑腿”，有效提升群众的获得感和满意度，是建设服务型政府的有效媒介和工具。因此，探究省级政府智能政务服务能力的影响因素对于服务型政府建设至关重要。
我国政务服务的产生与发展大致经历了五个重要阶段。第一阶段（1997～2004年）是政务服务的发轫阶段，政务服务工作尚处于“摸着石头过河”的初级阶段。起始标志是1997年深圳市行政审批改革方案的出台，之后1999年浙江省金华市成立了全国首家集中办事大厅。第二阶段（2005～2012年）是政务服务的规范阶段。起始标志是《中华人民共和国行政许可法》的出台，为政务服务工作的开展提供了法律保障，各地政务服务机构如雨后春笋般涌现，不断夯实了政务服务线下基础。其中， 2008年，成都市武侯区设立了全国首家行政审批局，实现了相对集中行政许可权的实践探索。广州市荔湾区积极探索，2009年成立了荔湾区政务服务中心，首创了“前台综合受理、后台分类审批，窗口统一出件”的“一窗式”政务服务模式。第三阶段（2013～2015年）是政务服务的发展阶段。2013年，中共十八届三中全会召开，决议指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。随着“互联网+”等新技术的应用与发展，社会利益和群众需求日益多元化，传统的服务理念和方式供给已明显不足和乏力，各地纷纷启动电子政务建设，开始了从“群众跑腿”向“数据跑路”的新转变。第四阶段（2016～2017年）是政务服务的O2O阶段。起始标志是2016年《政府工作报告》“互联网+政务服务”的提出，进一步创新政务服务方式，正式要求把政务服务“搬上网”。2016年7月， 国务院发布《国家信息化发展战略纲要》，以建设网络强国为目标， 明确提出要“深化电子政务， 推进国家治理现代化”，“推进政务公开信息化， 加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设”。国家相继出台了5个关于推进“互联网+政务服务”的文件，提出了2017年底前普遍建成网上政务服务平台的目标要求，开启了网上政务服务新时期。截至2017年底，全国31个省份及新疆生产建设兵团均建成了一体化网上政务服务平台（见表1），比2016年增加4个，其中28个已建成独立的政务服务网站，20个已建成省、市、县三级以上的网上政务服务体系。此一阶段是政务服务线上线下融合发展的阶段，即O2O阶段。第五阶段（2018年至今）是政务服务的智能阶段。起始标志是中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》和国务院办公厅《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》中“一网通办”的提出，标志着政务服务已经开启从网上政务服务向智能政务服务的转变。尤其是2018年7月，国务院印发了《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，就深入推进“互联网+政务服务”，加快建设全国一体化在线政务服务平台，全面推进政务服务“一网通办”做出部署，标志着全国统一智能政务服务体系走向成熟和完善。
表1 31个省份及新疆生产建设兵团一体化网上政务服务平台
续表
五个阶段的发展标志着我国政务服务的不断成熟，尤其是2018年以来，我国政务服务进入了智能阶段。但各地基础条件存在差异，一体化网上政务服务平台建设模式各异，服务方式各有千秋。基于此，本文以大数据时代背景下全国31个省份及新疆生产建设兵团为案例，对智能政务服务进行研究探索，较为系统地分析探讨省级政府智能政务服务能力的影响因素，从而提出提升智能政务服务能力的意见建议。
二 文献综述
（一）省级政府智能政务服务能力：国外研究
国外对省级政府智能政务服务能力的研究较早，相比国内研究较为成熟。在互联网、物联网、云计算和大数据浪潮下，智能政务服务能力逐渐被提及并运用到实践中。20世纪40年代，美国学者贝尔和法国学者狄骥对在工业社会背景下政府管理和公共服务之间的关系做了初探。20世纪70年代以来，随着全球化、市场化和信息化的发展，西方以英美国家为代表深刻反思“福利国家”制度困境，积极推进新公共管理运动，打破了韦伯官僚式组织结构，将企业业务流程再造引入行政部门，注重顾客导向和市场导向，对政府职能部门职能和流程进行了改良，对政府进行了重新定位，而智能政务服务能力便是新公共管理运动在发展过程中的实践与应用。尤其是美国、加拿大、新加坡、英国、德国、日本等国家智能政务服务能力建设起步较早，运行较为成熟完善。归纳起来，主要聚焦于一体化在线服务平台的建设，公民、法人、政府三个维度运用，服务上网、网上办理以及法律法规的保障。在一体化在线服务平台建设方面，美国学者安德鲁认为，电子政务从根本上来说是为了更好地实现政府和公民之间政务信息的沟通。德国学者Klaus Lend提出，利用云计算、大数据和移动互联网将企业和公民的需求搜集起来是未来行政审批的发展趋势，通过网络进行数据的搜集和传输可降低行政成本。如英国自2007年1月起， 内阁办公室决定大幅减少中央政府网站的数量， 从原有的951个减少到26个， 其中已关闭网站持续相关性的信息将转移到“Directgov”和“businesslink. gov.uk”两个门户网站， 取代了原来分散的1700个政府网站， 实现了网上“集合办公”， 每年节省了6000万英镑的支出。在公民、法人、政府三个维度运用方面，国外学者认为根据服务对象的不同可以划分为四种不同的运行模式。一是政府之间的电子政务（government to government，G2G）；二是政府与企业间的电子政务（government to business，G2B）；三是政府公民间的电子政务（government to citizen，G2C）；四是政府与公务员之间的电子政务（government to employee，G2E）。其中，侧重于G2B和G2C两种服务模式，如欧洲电子政府公共服务“测评聚焦于电子政府前—后台公共服务， 对象是20项电子化公共服务项目， 包括为公民提供的12项服务……为企业提供的8项服务”。在服务上网、网上办理方面，根据联合国教科文组织的调查，发达国家在2004年底基本完成了电子政府的构建任务，大约90%的政府机构已经上网，提供基于互联网的政务服务，其中，加拿大2004年实现了政务服务全部上网。德国推出了“联邦在线2005”计划，涵盖了16个联邦州和数千个地方政府。日本在2000年制定“IT国家战略”，提出了“e-Japan”构想，2003年实现了完全用电子化手段处理各类行政事务。在法律法规保障方面，西方国家高度重视智能政务服务的法律法规保障工作，起步较早，基础较好。1994年12月，美国政府发布了《政府信息技术服务的前景》；2002年，美国颁布了《电子政府法实施指南》和《电子政府法》；2012年5月，美国联邦政府发布了《信息技术共享服务战略》，标志着美国的电子政府公共服务水平达到了一个新高度。2009年，英国启动“智慧政府战略”，发布了《信息通信技术发展战略》。2014年3月，新加坡政府制定了建设智慧政府的实施方案，为实现新加坡政务办理能力的智能化、高效化提供了支撑。
（二）省级政府智能政务服务能力：国内研究
国内对省级政府智能政务服务能力的研究相比国外较晚，主要聚焦政务服务平台建设情况，权力清单等信息公开服务和办事指南的发布情况，网上受理、网上办理、网上反馈、在线预约、在线咨询情况，自然人和法人网上注册与认证情况，以及法律法规制度情况等方面。在服务平台建设方面主要关注省级政务服务平台建设情况，研究主要集中在政府网站与省级政务服务网重叠建设，信息公开，开通移动终端，数据同源，是否省、市、县采用统一集成平台等方面，认为这些要素是搭建网上政务服务平台的重要支撑。本文研究的31个省份及新疆生产建设兵团中，截至2017年底已有23个实现了省、市、县三级全覆盖。如广东省于2017年提出“数字政府”改革建设构想， 提出要打造统一的政务云平台， 推进政务信息系统整合， 实现互联网和政务服务深度融合。又如宁夏银川市于2018年4月上线移动审批手机App智慧平台， 实现了227项行政审批事项的指尖办理。在权力清单等信息公开服务和办事指南的发布方面，国内学者关注建设办事指南模块、表格下载等方面。如安徽省推进全省统一的政务服务事项目录清单和实施清单梳理编制， 实现同一事项在纵向不同层级、横向不同区域间， 保持各要素统一， 事项标准化入库并上网运行。又如贵州省将行政审批“八公开”要素细化为包含80余项要素的办事指南统一模板，贵州省网上办事大厅已集中公开省级1529个办事指南，在2017年省级政务服务能力第三方评估中办事指南准确度位列全国第一。在网上受理、网上办理、网上反馈、在线预约、在线咨询方面，主要聚焦构建全省统一标准的电子证照信息库、审批过程公开可查阅、建立证照批文库、颁证与送达提供快递服务等方面，认为这些因素可以促使省级政府智能政务服务能力的有效提升。如杭州市建成了“中国杭州”政府门户网站，通过建设省、市、县三级一体化的信息资源共享交换平台， 形成覆盖全省的统一数据共享交换体系， 支撑各级各部门行政权力网上运行等重要业务的数据共享交换业务。在自然人和法人网上注册与认证方面，学术界达成的共识是，政府电子公共服务供给的服务对象主要是公民和企业。在法律法规制定方面，国内学者认为应尽快制定网上服务整合的指导意见及配套标准规范，从服务事项梳理、服务目录编制、服务平台和服务接口等方面制定切实可行的标准与规范，切实提高各级各部门的网上服务质量。我国在智能政务服务方面也制定了一些相关的法律法规，如2007年4月5日，国务院公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，又发布了《国家电子政务网络技术和运行管理规范》，但我国尚未构建起完备的法律体系，对省级政府智能政务服务能力保障力度不足。
现有研究主要是单案例或部分案例研究分析，研究者更多强调单个变量或部分变量对省级政府智能政务服务能力的影响，研究方法和变量因素较为单一、不成体系，研究内容较为宏观，不能进行全面分析。目前，我国省级政府智能政务服务进入新阶段，单独或部分个案研究已远远不能满足研究需要。作为在“互联网+”背景下政府服务的新模式和新范式，省级政府智能政务服务能力的影响因素存在多元并发组合的条件变量，以线性因果关系为基础的定量统计和建模研究方法，难以提供有效的分析结论。鉴于此，本文将采用定性比较分析法（Qualitative Comparative Analysis，QCA），对全国已建成的31个省份和新疆生产建设兵团的智能政务服务能力进行比较分析，对结果的原因进行深入分析，尝试提出一套解释因素的组合方式，并试图回答各因素之间的内在关联，探求影响我国省级政府智能政务服务能力的内在机理。
三 数据与变量
（一）变量选取思路
本文根据前人文献和相关经验观察，基于易于测量和可靠性原则，结合国内外学者的研究，梳理出影响省级政府智能政务服务能力的五个变量，分别为服务方式完备度、服务事项覆盖度、在线办理成熟度、在线服务成效度、法律法规保障度。
服务方式完备度包括服务平台规划设计等方面。服务方式完备度是影响省级政府智能政务服务能力的基本变量，各地是否建成一体化网上政务服务平台是能否提供智能政务服务的基本支撑。而且各地区省级网上政务服务平台是否存在非数据同源情况，多平台提供服务情况是服务方式是否完备的重要影响因素。另外，各地区省级网上政务服务平台在统一规划、统一标准的基础上，是否实现集约化覆盖，在此基础上省本级部门进驻省级网上政务服务平台的数量也是服务方式完备度大小的反映。政务服务手段应用日益广泛，是否提供移动端服务和统一的政务服务热线咨询服务都是重要影响因素。
服务事项覆盖度包括事项清单公布情况、办事指南发布情况等方面。服务事项覆盖度是影响省级政府智能政务服务能力的重要变量，包含各地区权力清单、责任清单、公共服务清单等梳理和公布情况。办事指南发布情况也是服务事项覆盖度的一个方面，包含省级网上政务服务平台发布省本级政务服务事项办事指南的数量、办事指南的覆盖层级、办事指南的要素数量等。
在线办理成熟度包括事项在线办理深度、一体化办理程度。在线办理成熟度是影响省级政府智能政务服务能力的重要变量，主要为各地区省直部门是否可以在省级网上政务服务平台上提供在线办理、交互服务。一体化办理程度也可以促使省级政府智能政务服务能力提升，包含各地区是否统一行政权力事项库，是否建立省级电子证照库，政务服务事项是否统一编码，是否实现办件信息统一查询，是否实现网上支付，是否实现结果物流快递等因素。
在线服务成效度包括用户使用度、网办效率等方面。在线服务成效度是影响省级政府智能政务服务能力的重要变量，主要是是否提供自然人和法人的网上注册及认证，以及个人用户和法人用户的注册数量。互联网在我国得到大范围普及，据中国互联网络信息中心（CNNIC）第41次《中国互联网络发展状况统计报告》的数据统计， “截至2017年12月，我国网民规模达7.72亿，普及率达到55.8%，超过全球平均水平（51.7%）4.1个百分点，超过亚洲平均水平（46.7%）9.1个百分点”。网办效率也是影响的重要变量，包含省本级行政许可事项可以实现在线办理的比例，省本级行政许可事项即办件数量占事项总数的比例，各部门行政许可事项承诺时限在法定时限基础上的压缩比例，通过省级网上政务服务平台受理的省本级行政许可事项数量，各地区行政许可事项办理平均跑动次数等因素。
法律法规保障度包括省级人大是否制定与发布关于保障省级政府智能政务服务能力的地方性法规，或省级政府是否出台相关政府规章。法律法规保障是提升省级政府智能政务服务能力的重要抓手，是推进网上政务服务平稳运行的重要支撑，是推进“互联网+政务服务”持续健康发展的重要保证。省级政府智能政务服务能力建设只有法治化，才能保证依法行政，才能最大限度利企便民。
（二）数据来源
1.被解释变量
本文根据《省级政府2018年网上政务服务能力调查评估报告》的得分数据来测量省级政府智能政务服务的能力，得分在80分及以上的编码为1；得分在80分以下的编码为0。
2.主要解释变量
服务方式完备度：主要用服务方式完备度变量来测量。数据来自31个省级政府和新疆生产建设兵团在其网上政务服务平台（政务服务网站、网上审批大厅、网上办事大厅、电子政务大厅等）或门户网站提供的政务服务数据。
服务事项覆盖度：主要用服务事项覆盖度变量来测量。数据来自31个省级政府和新疆生产建设兵团在其网上政务服务平台（政务服务网站、网上审批大厅、网上办事大厅、电子政务大厅等）或门户网站提供的政务服务数据。
在线办理成熟度：主要用在线办理成熟度变量来测量。数据来自31个省级政府和新疆生产建设兵团在其网上政务服务平台（政务服务网站、网上审批大厅、网上办事大厅、电子政务大厅等）或门户网站提供的政务服务数据。
在线服务成效度：主要用在线服务成效度变量来测量。数据来自31个省级政府和新疆生产建设兵团在其网上政务服务平台（政务服务网站、网上审批大厅、网上办事大厅、电子政务大厅等）或门户网站提供的政务服务数据。
法律法规保障度：主要用是否提供法律法规保障变量来测量。数据来自31个省份和新疆生产建设兵团在地方人大和政府门户网站发布的法律法规。
四 研究方法
（一）分析策略：定性比较分析法（QCA）
定性比较分析法（Qualitative Comparative Analysis，QCA）是美国社会学家查尔斯·拉金（Charles Ragin）于1987年在《比较方法：在定性和定量策略之外》一书中提出的一种以案例为导向的理论集合研究方法，是一种在对宏观社会现象进行定性研究时采用布尔代数实现比较原则的方法，也是一种以分析案例为导向的研究方法。本方法适用于中小样本案例比较，能以直观的方式有效处理复杂的多重并发因果关系。该方法以条件组合为分析对象，深入挖掘案例总的特征和数据，相对于案例分析而言，强调对多个案例中自变量进行归纳分析，探究产生结果的原因组合，对案例群产生共同结果的原因组合进行分析。定性比较分析法分为清晰集定性比较分析法（csQCA）、模糊集定性比较分析法（fsQCA）和多值集定性比较分析法（mvQCA）。本文采用清晰集定性比较分析法（csQCA）作为研究方法。
清晰集定性比较分析法适合存在比较明确二元界限的变量因素，基于二进制语言将条件变量与结果变量进行二分处理，即解释变量和被解释变量都有两种，变量取值转换为1和0，将质性内容转化为量化数据。赋值为1的表示变量“是或存在”，用大写字母表示；赋值为0的表示变量“否或不存在”，用小写字母或“～”表示；“*”表示“和”的关系，“+”表示“或”的关系。最后通过分析结果与案例的探讨，进行结论解释。
清晰集定性比较分析法是一种定性方法，一致性（Consistency）和覆盖率（Coverage）是两个重要指标。一致性是指纳入分析的所有案例在多大程度上共享了导致结果发生的某个给定的条件（或条件组合），主要用于判断是否构成充分或必要条件。指标大于0.9，说明构成充分或必要条件，表明该指标可以独立解释结果变量；指标小于0.9，说明该指标需要与其他变量一并解释结果变量。覆盖率表示对应的条件组合覆盖结果案例的比例，相当于解释力，数字越大解释力越强。当一致性大于0.8时，说明有80%以上的案例符合一致性条件，可认为X是Y的充分条件。一致性和覆盖率的公式如下：
（二）案例来源和资料收集方式
本文的研究对象为2017年全国31个省份及新疆生产建设兵团省级网上政务服务平台，主要有三个原因。第一，以往的研究多以单个省级或多个省级政府为研究对象，样本缺乏代表性。第二，2017年我国政务服务进入了第四阶段，国务院下发《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》，提出了2017年底前普遍建成网上政务服务平台的目标要求，开启了网上政务服务新时期，对2017年样本数据进行分析，具有一定的合理性。第三，国务院办公厅电子政务办公室委托国家行政学院电子政务研究中心对全国31个省份和新疆生产建设兵团开展了省级政府网上政务服务第三方评估，本文以此次评估结果为依据，具有一定的科学性。
资料搜集方法：以31个省级政府和新疆生产建设兵团网上政务服务平台（政务服务网站、网上审批大厅、网上办事大厅、电子政务大厅等）、人大和政府门户网站、百度和中国知网为搜索引擎，通过31个省级政府和新疆生产建设兵团公开发布的数据获得第一手资料并进行编码和数据处理。不能获取信息时，采用依申请公开、电话咨询、调研访谈等方式。
本文在借鉴国内外学者研究的基础上，采用拉金定性比较分析的变量二分法，对解释变量和被解释变量进行赋值（见表2）。
表2 被解释变量和解释变量赋值
（三）真值表的构建
根据变量的赋值标准，对选取案例的相关变量进行赋值，得到了解释变量和结果变量的数据组合，结果如表3所示。
表3 真值表
续表
五 定性比较分析与结果
（一）单变量必要性分析
本文选取服务方式完备度（FWFSWBD）、服务事项覆盖度（FWSXFGD）、在线办理成熟度（ZXBLCSD）、在线服务成效度（ZXFWCXD）、法律法规保障度（FLFGBZD）作为解释变量，省级政府智能政务服务能力（SJZFZNZWFWNL）作为被解释变量。按照定性比较分析的原理，先对单变量的一致性进行分析（见表4），结果显示，单变量的一致性均小于0.9，不足以构成影响省级政府智能政务服务能力的必要条件，表明省级政府智能政务服务能力是多因素共同作用的结果，还需要对条件变量的组合方式进行分析。
表4 单变量分析结果
（二）清晰集定性比较分析
运用csQCA软件对各条件变量组合方式的一致性进行分析，表5中的五种条件组合是对省级政府智能政务服务能力影响较显著的组合，通过将字母转化为中文文字，可以得出以下三种组合：
组合一：在线办理成熟度*在线服务成效度*～法律法规保障度；
组合二：服务方式完备度*～在线办理成熟度*法律法规保障度；
组合三：服务事项覆盖度*在线办理成熟度*～在线服务成效度*法律法规保障度。
表5 清晰集定性比较分析结果
续表
对上述三种条件组合进行深度分析，构建以下三种模型。
1.在线办理成熟度*在线服务成效度*～法律法规保障度
该条件组合的含义是在线办理成熟度和在线服务成效度是影响省级政府智能政务服务能力的核心因素，服务方式完备度和服务事项覆盖度是影响省级政府智能政务服务能力的基础因素，且在这一情况下法律法规保障度因素的影响并不十分明显。近年来，全国31个省份及新疆生产建设兵团均相继建成了一体化网上政务服务平台，逐渐由网上政务服务分散供给向集中供给转变，初步形成了由条块分割的分散服务向集约标准的统一服务的转变，由单一化、碎片化、重复化向多元化、个性化、便捷化的服务形态转变，并已全部实现同源提供政务服务。同时，在服务事项覆盖度方面，全国31个省份及新疆生产建设兵团均在一体化网上政务服务平台上公布了省级政府权力清单、责任清单等清单和办事指南，实现了政务服务事项“应上尽上”。因此，各地智能政务服务能力在服务方式完备度和服务事项覆盖度方面基本处于相同水平，而影响“领跑”的重要因素是在线办理成熟度和在线服务成效度。从国家行政学院《省级政府2018年网上政务服务能力调查评估报告》来看，总排名前三的浙江省、江苏省、贵州省，在在线办理成熟度和在线服务成效度方面亦为前三。近年来，此三省以企业和群众办事需求为导向，浙江省推出“最多跑一次”改革，江苏省推出“不见面审批”改革，贵州省推出“五全服务”改革，推进一体化在线服务平台在线办理深度不断加强，在信息公开、线上查询、在线预约、交互服务、在线办理、一次认证、数据共享、统一审批、在线支付、快递送达等方面均领先全国。截至2017年底，浙江省、江苏省、贵州省一体化网上政务服务平台用户注册量分别达1335万、385万、631万。江苏省超过5%的行政许可事项实现了即时即办，贵州省时限压缩比例高于45%，浙江省事项办理平均跑动次数最少，均在在线服务成效度方面走在全国前列。
2.服务方式完备度*～在线办理成熟度*法律法规保障度
该条件组合的含义是在线办理成熟度方面较为弱化时，通过加强顶层设计和打造完善一体化网上政务服务平台等举措来夯实省级政府智能政务服务能力基础，该模型可以解释处于全国第二梯队的省份的网上政务服务能力现状。如北京市在国家行政学院2018年第三方评估在线办理成熟度方面排名第14，而服务方式完备度方面位列第8。北京市打造了统一行政审批管理平台、网上政务服务大厅和政务服务数据资源库“三个一”智慧平台，实现了市、区、乡、村四级全覆盖，构建了全市政务服务“一张网”，实现了“一网审批”和“一网汇聚”。而且出台了《北京市政务服务中心管理暂行办法》，对平台建设、数据共享、网上办理、电子材料应用、行政审批专用章使用以及窗口人员管理考核等方面做出明确规定，使北京市在总排名中位列第6。如要从整体上提升省级政府智能政务服务能力还需从在线办理成熟度和在线服务成效度两个方面加大力度。
3.服务事项覆盖度*在线办理成熟度*～在线服务成效度*法律法规保障度
该条件组合的含义是在线服务成效度方面较为弱化时，通过在服务事项覆盖度、在线办理成熟度和法律法规保障度方面发力，有效提升省级政府智能政务服务能力。该模型解释了影响部分省份网上政务服务能力的成因，如安徽省在国家行政学院2018年第三方评估在线服务成效度方面排名第14，服务事项覆盖度方面位列第3，在线办理成熟度方面位列第8，总体排名第5。安徽省下大力气加大网上办理深度，推进更多政务服务事项“上网”，群众足不出户便可办理政务服务事项，截至2017年底网上办理率达79%，指标在全国领先。且安徽省在2017年出台《安徽政务服务网运行管理办法》的基础上，于2018年2月出台《安徽省互联网政务服务办法》，对互联网政务服务管理体制、政务服务事项清单管理制度和电子材料、电子证明、电子签名、电子证照的法律效力等做出一系列规定，对网上政务服务做出顶层设计。
六 结论及建议
本文通过清晰集定性比较分析法对省级政府智能政务服务能力进行了微观探索，研究发现，省级政府智能政务服务能力提升不是单一因素作用的结果，存在多个条件组合。最终选取服务方式完备度、服务事项覆盖度、在线办理成熟度、在线服务成效度和法律法规保障度为影响变量，同时发现三种条件组合方式——“在线办理成熟度*在线服务成效度*～法律法规保障度”“服务方式完备度*～在线办理成熟度*法律法规保障度”“服务事项覆盖度*在线办理成熟度*～在线服务成效度*法律法规保障度”，以此窥探省级政府智能政务服务能力提升的内在机理。
本研究提出如下建议。一是加强顶层设计。从政府供给导向向群众需求导向转变，尽快建设国家政务服务平台，加强跨地区、跨部门、跨层级的数据系统互联互通，对平台建设标准规范、政务服务事项编码、身份认证、电子印章、电子证照等统一标准规范，构建全国一体化的网上政务服务体系。二是加强法律保障。继《中华人民共和国行政许可法》之后，尽快在国家层面出台关于网上政务服务建设的法律法规，明确平台建设、数据共享、网上办理、电子材料应用、行政审批专用章使用等的法律效力。同时，对各省份出台地方性法规做出政策性安排，让网上政务服务有法可依。三是持续优化服务。在现阶段全国31个省份及新疆生产建设兵团建设一体化网上政务服务平台的基础上加强在线服务的深度，让企业和群众办事实现全程网办。
最后需要指出的是，本研究也存在一些问题和不足。例如，影响变量的设计及选取带有一定的主观性以及局限性，可能还存在本文没有纳入的其他重要影响变量。以上未解决的问题，都有待在后续的相关研究中进一步深化。
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[1]李超，贵州省人民政府政务服务中心干部、贵州大学公共管理学院在读研究生；黄其松，贵州大学公共管理学院院长、教授。