大数据与政府治理专题
大数据驱动社会治理创新：政策扩散的视角[1]
赵娟 孟天广[2]
摘要：社会治理创新是国家治理现代化的必然趋势和必由之路。社会治理在我国具有独特的发展背景和适用语境，政府是社会治理的主导者。因而，大数据创新社会治理的实践具有两层含义：其一是政府作为社会治理主导者的治理创新；其二是政府对社会治理的创新实践。基于26个城市政府官员的小数据调查，本文对我国应用大数据创新社会治理的实践经验、模式和成效进行认知归纳，发现政府自主性强和公众关注度更高的领域开展大数据创新社会治理的实践更多。整体而言，大数据在社会治理领域的创新项目有助于政府自身重塑公共决策方式，政府对社会的智能化治理有助于提升公众满意度，改善政民互动模式。但目前仍存在信息碎片化、案例匮乏化、研究滞后化问题，未来亟须把握社会诉求、锚定应用创新、紧贴前沿动态、辅助智慧决策，全面提升社会治理效率和水平。
关键词：大数据 社会治理 政民互动 中国实践
社会治理创新是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化进程的重要路径。伴随互联网传播技术和大数据技术的迅猛发展，运用和分析互联网平台上的海量数据为革新传统社会治理创造时代机遇和实践土壤。一系列政策红利的出台和实践应用的开展，为形成大数据社会治理的网络化、智能化和系统化，提供了地方性经验与创新性模式，亦为发现社会治理需求并预测社会风险、发现治理规律、解决治理困境提供了先验操作样本。大数据时代的社会治理研究包括应用和科学两种取向（冯仕政，2016），前者为后者提供实证案例基础，后者为前者提供理论指导依据。本文基于对我国26个城市政府官员的焦点问卷调查，梳理我国应用大数据进行社会治理的实践，识别目前我国大数据社会治理的创新模式和现有局限，从而为我国形成智能化社会治理的系统化和网络化奠定基础。
一 大数据助力社会治理的理论关注与政策机遇
在中国的政策和学术环境中，社会治理通常有三种适用语境：其一，相对于政府管理的社会治理；其二，相对于国家治理的社会治理；其三，相对于公司治理、市场治理的社会治理。第一种强调治理主体的非政府属性（社会自治）；第二种强调治理层级的基层属性（社会层面）；第三种强调治理事务的社会属性（社会生活和社会事务）（燕继荣，2017a）。在我国，社会治理特指由政府组织和主导负责，吸纳社会组织和公民等多方面治理主体有序参与，对社会公共事务进行的治理活动（王浦劬，2014）。因而，中国的社会治理有其自身独特的发展背景和社会基础，在社会治理的过程中，政府仍具有主导和决定性作用，是社会治理的主要主体。不同时期的社会治理创新，既是政府对自身执政方式的理性反思，也是对社会转型期各种社会问题的积极回应。
新时期，社会的快速转型所引发的社会风险与社会冲突给我国现代社会治理带来挑战。以数字化、网络化和智能化为特征的信息革命与此同时为社会治理转型提供新动能。自2015年7月国务院首次强调运用大数据对市场主体进行监管以来，对大数据的应用范围与重视层次不断拓展与提升。十八届五中全会将数据确定为国家的基础性战略资源，予以高度重视，随即提出要建设一体化的国家大数据中心，十九大报告进一步“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”，建设网络强国、数字中国和智慧社会成为未来发展的新引擎。
学界目前对大数据在社会治理中的应用，以及大数据背景下社会治理能力的类型与维度等的关注大体呈现两大不同的层次与视角。第一层次是政府作为社会治理的主导者，在大数据生态系统中的重要角色。在这一层次，学者致力于互联网及大数据对政府治理的功能边界、基本能力和主导机制等方面的影响和重塑，形成对电子政务与在线政府、开放政府与数据治理、数据流动与数字权利等方面的广泛讨论。孟庆国等人（2015，2017）对电子政务理论和方法体系创新的研究认为受到信息技术进步和政府改革实践双重推动的电子政务，对政府管理过程和手段产生巨大变革，并已形成多个学科支撑下的不同层面的丰富理论和方法。郑磊（2015）聚焦于电子政务和信息管理领域中的政府数据开放问题，对政府数据开放的历史、进展、意义、关键因素、互动关系和发展趋势进行了深入浅出的阐释。黄璜（2018）则将数据治理视为连接技术创新与政府治理的分析框架，认为电子政务等技术驱动的“电子”理论无法为以“数据流动”为特征的新现象、新工具、新问题提供社会理论支持，需要建立数据驱动的理论视角，他基于卡斯特尔“流动空间”理论将“数据流动”划分为数字机器、应用系统、数据网络和信息空间四个层次，为数据驱动的新议题和技术驱动的传统议题之间提供了相互连通的理论基点和分类框架。
第二层次则是政府作为治理主体对社会公共事务的治理。这一视角关注大数据对于政府作为治理主体的“对外”施政行为的影响，主要通过对移动端App或各平台网站的大数据进行抓取、处理和分析，从而准确把握民情民意，开展有针对性的、精准化的公共服务，由此实行“精准施政”“精准激励”。这主要通过制度创新、平台创新、技术创新等多个维度来考量大数据对社会治理所带来的积极影响。孟天广等人（2015，2018）对大数据驱动的一系列回应政府的研究，则依托社会治理领域和大数据分析技术，以解决社会公共问题为目的，对公众诉求和政府回应的互动行为、特征策略、影响因素、模式偏好、制度扩散等做出系统深入的理论与实证分析。尽管现有研究已取得突破性进展，但目前尚未有研究对大数据创新社会治理的实践应用进行系统认识与归纳。
2017年12月，习近平总书记在主持新一届中央政治局实施大数据国家战略第二次集体学习时指出，我们要“运用大数据促进保障和改善民生，利用‘互联网+N’推进教育、就业、社保、医药卫生、住房、交通等领域大数据普及应用，让百姓少跑腿、数据多跑路”。 此次会议实际为大数据创新社会治理指明了实践应用的努力方向。在大数据驱动下，社会治理将由传统的封闭式管理走向开放式治理，从静态化管理走向流动性治理，从精细化管理走向精准化治理，从网格化管理走向网络化治理，从单向度管理走向协同化治理（陈潭，2016）。
二 大数据应用于社会治理的实践经验
大数据社会治理离不开社会治理具体领域数据的采集、分析和使用。本文对贵阳、沈阳、上海、北京、厦门、武汉、长沙、西安、呼和浩特、哈尔滨等包括华北、西北、华南、西南、东北各区的26个城市政府官员进行了有针对性的问卷调查。调查对象工作单位涵盖电子政务办、政府法制办、政府信息中心、省直机关工作委、政协等省级党政部门，亦包括银行、消防、监狱、智慧城市办公室等社会治理具体领域，从中可管窥目前我国运用大数据进行社会治理的基本状况。
在关于将大数据、互联网或人工智能运用于公共服务实践12个应用场景的调查中，大数据应用于社会治理最多的场景是政务服务，90%以上的城市政府进行着政务数据的开放或在相关领域有推动政务数据的交换共享。其次是医疗服务、公共交通、社会管理、社会保障、社会治安、基础教育、环境保护、人口管理、旅游服务等，运用最少的治理场景则是食品药品安全、创新创业等领域，只有40%左右的城市有相关场景应用（见图1）。在国家大数据战略和智慧城市建设的政策驱动下，政府越来越多地利用政务数据、经济数据、民生或民情数据来辅助决策。在上述应用场景中，各地已开发出大数据社会治理的创新实践。
图1 大数据社会治理应用场景的城市数量比较
（一）政府内部数据共享：“最多跑一次”改革
大数据技术为传统社会治理方式提出全新挑战，与此同时，敦促着政府自身进行治理体系的革新。目前，以浙江为政务改革前沿的主战场和主平台，产生了政务数据共享的示范效应。改革尤以杭州为先，市政府在督促各部门全面优化业务流程、进行系统数据配置后，努力实现所有政务事项网上办，50%民生事项“一证通办”，涉企事项“一码通办”的目标。群众最多跑一次，意味着政府内部各机构的数据要“跑”起来，浙江省2015年成立数据资源管理中心，汇聚5700万名常住人口、1300万个法人企业、140余种常用证照数据，在政府内部解决部门间数据孤岛问题。数据资源管理中心与省编办等职能部门通力合作，选取市民、企业办件量最多的前100个事项集中攻关，以“数据跑”代替“老百姓跑”（郁建兴、高翔，2018）。“最多跑一次”作为全国政府数据共享的样本，带动了其他地方政府的创新实践。在所调查的党政干部群体中，80%以上的调查者所在城市具有关于大数据及其应用方面的政策文件，且65%以上的政府具有推动政务数据交换共享的实际举措，75%的城市通过建立数字化政务大厅来推动各部门的信息流通和开放共享。
（二）基层公共服务智能化：智慧医疗与数据警务
大数据能够发现数据内在的关联，从而避免社会治理的“一刀切”，可以将政策的制定网格化、特殊化，而不是整体化，从而提供更加个性化的社会治理（杨安、严奉云、苗红，2015）。70%的城市正开展大数据社会治理的创新项目，尤其在健康医疗、社会治安、公共交通、人口管理等公共治理和服务领域，运用大数据进行精准化治理现已取得突破性进展。如深圳、武汉等地开展了智慧化全流程医疗服务，将自助端、手机移动端App与医院信息相结合，提供多元化发卡、预约和挂号服务，且在医生诊疗、诊单流程和付费流程方面，以电子病历系统为纽带，解决了排队付费和各窗口来回奔走的次数和时间，优化了就医流程，提升了就医体验。如贵阳市观山湖区在基层社会治安综合治理工作中，运用“智慧门禁”等大数据技术，开发人口服务管理的App应用，极大地改善了社会治安环境，提升了民警治安驾驭能力。在这一大数据创新应用中，民警通过平台数据可知社区内楼栋大门、停车场出入口等开关信息，并曾通过某一房屋门禁的出入频次数据，成功捣毁传销窝点。
（三）基于大数据的民情感知与智慧决策
2017年12月，习近平在实施大数据战略的政治局集体学习会议中，强调大数据对社会风险的预防、感知和预测功能，指出我们要 “利用大数据平台，分析风险因素，提高感知、预测、防范能力”。互联网上的各类平台产生的各类客观海量数据和人们互动的行为痕迹大数据，为感知和预测提供了现实数据基础。如基于各类电商平台的在线大数据所实施的iCPI项目，为实时抓取和分析大数据提供了可视化展示和动态化追踪的样本。iCPI指数是清华大学经济学所运用大数据技术设计的居民消费价格指数。不同于国家统计局发布的月度居民消费指数，iCPI实时采集互联网上8个大类、46个种类、262个子类的商品价格，通过大数据分析技术，发布居民消费价格的日指数、周指数和月指数，大大提升了公众对物价水平的感知度和敏感度。
此外，基于各类政务微博、政务微信、人民网地方领导留言板等网络问政平台政府和公民互动的大数据研究，为构成技术之于治理的创新创造了新可能与新空间。应用大数据技术，通过对所采集的民意数据进行分析，可以识别公众对社会治理领域的诉求议题、诉求强烈程度、情感倾向、空间分布以及时间趋势等特征，为辅助政府决策提供现实依据。如孟天广等人（2015）对人民网“地方领导留言板”2006～2014年20多万条网民留言进行分析发现，“三农”问题、就业和贪污腐败是公众最为关注的议题，企业事务、市政建设、交通和教育议题次之。公众最为关注经济发展类议题，其次是民生福利和国土建设类议题。而政府对公众关注回应的有效实现则依赖于公民向政府表达偏好的意愿和能力，以及政府官员将民意纳入决策的意愿及其自主权（Meng， Pan，＆Yang，2017）。首先要识别公众的议题诉求所在，才能为识别政府回应模式提供基础。总之，大数据技术的蓬勃发展为智能化社会治理的实现提供了现实土壤。从社会治理民情（诉求）感知、社会治理风险评估和政府回应三个层面全面构建智能社会治理的体系与实现路径，成为创新治理模式和治理技术，提升治理效率和治理效果的必经之路（孟天广、赵娟，2018）。
三 大数据创新社会治理的模式与成效
社会科学具有两大功能：其一是描述和说明社会的变化；其二是探求社会变化的应对方案（燕继荣，2017b）。大数据技术为描述、说明社会变化，并探求社会整体变化的应对方案提供了有效的功能性解决方案。在我国社会治理理论和实践的两大层次中，政府和社会均发挥着不可或缺的重要作用。依据其发挥作用程度的不同，大数据创新社会治理的应用场景呈现如图2所示的四种类型。
图2 大数据创新社会治理中的政/社作用
首先，社会治理各领域中，政府自主性越强，大数据应用的实践越普遍。政府自主性强意味着政府在该领域发挥的作用和功能更强，26个城市的大数据创新实践在政务数据开放和共享服务、网络问政平台以及社会治安/社会管理领域更为广泛。政府自身治理层次主要涉及数据开放与共享、数据流动以及数据产权确定等方面治理。数据开放首先需要政府各部门之间破除壁垒，实现数据流动。大数据技术使部门重构和业务整合的物理空间转移到虚拟空间，数据流动代替公民跑动，可大大提升政府治理效率和治理水平，辅助各部门进行精准化、系统化、网络化智慧决策。其次，公众关注度更高的治安、医疗、交通以及诉求聚集的网络问政平台，大数据创新社会治理的实践在各城市中亦更为普遍。这些领域的大数据创新实践需要政社合作，产业群体、研究机构和高校在各网络平台大数据的抓取和分析中发挥着重要作用。各网络平台全量数据的处理、社会治理动态趋势的监测和社会风险的评估，所使用的系统化数据采集和挖掘系统、多元化解析和评估技术，以及社会风险指标的体系设计和风险评估，需要专业、全面和系统的技术和知识支撑。最后，在大数据创新的应用中，企业关注度更高的食品药品安全、环境保护以及创新创业等社会治理具体领域，行业中企业关注度更高，且涉及政府和企业的互动博弈，大数据在这些领域的创新应用则较为有限。整体而言，大数据创新社会治理的模式可从政府、社会以及二者互动的视角予以解读，且目前在政府自身治理、政府对社会的治理以及政民互动模式中均取得一定成效。
（一）政府自身治理创新：重塑公共决策方式
数据是直接获得决策科学性和施政效率的工具。政府各类政策文件、管理活动、行政记录等公共数据的开放共享，民情数据的整合与开发，数据集约化管理等行为，为重塑公共决策方式和模型提供可能性及可行性，为政府智能化治理和诊断式回应提供基础。政府自身治理除数据开放与共享、数据产权的确认等重要制度的制定外，其自身在政务程序、规则流程、结果公示、网上投诉、实时反馈等涉及社会治理重要信息的数据公开，可大大超越传统治理方式的阻碍、时滞和资源限制，极大地改变和改善政府的治理和决策方式。
在对电子政务办、信息中心、监狱管理局、检验院、消防、银行、国税、法院等各领域的干部进行调查的结果显示，半数以上的官员认为所在部门对大数据应用的效果在较大程度（46.97%）甚至很大程度上（10.61%）上有所改善；而实施大数据战略，总体上对提升本地党政治理能力具有直观效果，仅有13.64%的干部认为没有作用或作用不大，84.84%的被调查干部均认为总体上大数据对提升党政能力具有作用，甚至39.39%的人认为其作用非常大。
（二）政府创新治理社会：智能化提升公众满意度
大数据技术在公共服务与管理方面已被成功用于推进社会治理的智能化。公共服务信息所形成的数据是海量的，有时某一项公共服务具有上万条数据。因此，不同公共服务之间的智能化治理需要数据开放和共享作为前提，政府对社会治理的行为需要政府以自身治理作为起点，并贯穿社会治理各领域。从“数字政府”到“数据治理”需要通过政府职责体系建设来真正实现从权力本位向责任本位的转变，把新的信息和通信技术运用到政府的全部职能之中，利用互联网及相关技术的网络潜能来改革政府的结构和运行机制（张红彬、李齐，2018）。
各地政府主要通过引进先进技术、优化政府流程来改善公共服务质量。然而，需要注意的是，大数据应用于社会治理的场域具有选择性。在政府发挥作用更强、公众关注度更高且社会亦发挥较强作用的场域，创新实践优先广泛实施；而在政府对市场进行监管，且在政府和市场主体有所互动和博弈的场域，尽管公众关注度不低，但大数据创新社会治理的实践积极性则有所减弱。在选择大数据创新的考察地点时，67%的城市政府首先更倾向于选择成功的试点或示范基地，其次会选择赴经济更发达地区或外省城市学习。这对形成相对聚集的创新实践偏好发挥着一定作用。各城市应用大数据进行社会治理的实践现已开展得如火如荼，且公众对政府提供的公共服务满意度有所改善。半成政府官员认为本地居民对政府实施大数据战略的绩效满意度在6分以上（10分为最高满意分值）。而仍有37.88%的党政干部认为公众满意度分值仅在5分以下，这为深入系统开展大数据创新社会治理应用体系提出了迫切要求。
（三）大数据创新政民良性互动模式
大数据创造了科技与治理之间、政府与公众之间良性互动的新空间。政府在社会治理过程中的互动行为可以改变和改善政府与公众、社会组织和市场主体之间的互动。在传统政治学和行政学中，社会治理的民主化、社会化更多通过法治或制度的改革和改良来实现，大数据时代在一定程度上实现了公众参与，基于这种公众参与的多元互动所形成的公共选择，通过留存痕迹的方式即数据形式表现出来，并纳入公共管理和公共决策过程，成为政府智慧决策的主要依据。
大数据技术正成为政府回应社会公众诉求偏好的重要驱动力以及理论研究与创新的重要生长力。首先，大数据在社会民情感知与预测方面显示出巨大的应用潜力。大数据可汇聚社会中的个体行为和意愿偏好数据，使过去无法通过大规模获取数据的研究主题得以实现。其次，大数据实时获得的大规模时间序列数据，可用来预测舆情情感倾向、公众情绪与大规模冲突事件。此外，大数据可获得对某一议题的真实、客观民调结果，为政府决策和制度变迁提供方向和依据。对政府官员的调查显示，地方政府在实施大数据创新项目时，获得本地居民认可是其中仅次于上级政府认可外的最重要目标。互联网和大数据技术在重塑政民良性互动关系中发挥着重要功能，其在重塑社会治理新情境的同时，亦在建构新型政治互动的生态、机制和空间。
四 大数据应用于社会治理的局限与展望
尽管大数据在国内某些社会治理领域的探索已取得显著成效和社会影响，但研究显示，近年来中央政府和地方政府已经启动了许多与社会治理有关的风险预警、绩效评估和数据分析项目，有些甚至耗资巨大，多达上千万元。但这些项目往往分散在不同部门和不同功能方向，项目之间缺乏必要协调，既没有将社会治理问题视为有机整体，也未将政府回应和决策策略纳入体系结构，造成信息的碎片化与决策的无序化。
目前来看，社会治理与大数据相互激励和优化的实际案例尚为缺乏，现有研究很少有可靠而翔实的实证调查及发现。在中央和地方政府政策红利的直接推动下，已有许多大数据产业公司实际参与了社会治理工作，创新性地完成了许多政务工程、治理应用和创新实践，但现有文献鲜有及时描述和理论概括。学界的整体反应以及相应的科研工作，更多基于规范性研究或应然性研究，基于经验的实证研究不仅落后于政府的认知及施政决策，而且远远落后于数据产业公司的业务发展程度和项目操作水平。
在日新月异的大数据时代，技术的进步及其在社会现实中的应用无疑处在变动不居的状态中。因此，贴近发展前沿，紧跟变化动态，锚定应用创新，必须以更具原创性、动态性和体系性的研究应对最前沿的发展。大数据在社会治理多个方面的应用成果和潜力，使加快大数据平台建设和开发以及在社会治理领域内的应用成为当务之急。而这些大数据的系统采集和融合将为社会治理打开新局面，成为政府和社会共同推进社会治理、提升治理效率和水平的重大机遇，也是推进国家治理现代化进程的必要组成部分。在大数据带来的机遇和挑战面前，政府和学界都必须更加关注社会动态，把握社会诉求，利用更多数据工具和资源来辅助政府智慧决策，不断增强政府治理能力和社会治理水平，提升对公众诉求的回应性，构建一个融汇政府、企业、社会组织和公众的多元主体的、运转良好的、平稳有序的智能化社会治理体系，从而在实践上重构社会治理环境，在理论上拓展以宏大叙事的经验验证和经典理论对话的社会科学新方向。
参考文献
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[1]本文系国家社科基金重大项目“基于大数据的智能化社会治理监测、评估与应对策略研究”（18ZDA110）、教育部人文社会科学青年基金项目“网络互动视阈下政府社会性监管的回应性研究”（18YJC810016 ）阶段性成果。
[2]赵娟，清华大学政治学系博士后；孟天广，清华大学政治学系副教授、数据治理研究中心主任。