第三节 协商民主的内涵与特征
1.对协商民主的不同理解
因为存在不同的出发点和落脚点，人们对协商民主的理解就存在若干不同的表达形式。其一，将协商民主作为国家的一种民主制度，即“社会主义协商民主是中国共产党在革命、建设、改革的长期实践中创造的一种以民主协商为基本特征的人民民主形式，是同我国人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体相适应的一项国家民主制度，是充分体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的民主实现机制，是中国特色社会主义政治发展道路的重要组成部分”[26]。“我国协商民主的实质是最广泛地发扬社会主义民主，使广大人民群众更好地行使民主权利。这种民主形式主要体现在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之中，贯穿于多党合作和政治协商的全过程，表现在国家政治和社会生活的各个方面，具体有四种实现途径，即政治协商、参政议政、民主监督、合作共事。”[27]这种界定实际上是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的理论与实践为基础的，具体指向就是我国的这一基本政治制度。
其二，将协商民主作为一种民主形式，即“关于社会主义协商民主，其基本概念是：在中国共产党的领导下，国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织、各族各界人士和人民群众，对经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策前和决策实施之中开展广泛协商。这是一种既维护整体利益又兼顾各方的社会主义民主政治的特有形式”[28]。也有较为简单明了的表达，如“协商民主，简单地说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”[29]。这种界定显然已经突破了仅仅局限于既有制度实践的思维模式，而将协商民主的边界扩展到了政治协商制度之外更广泛的领域。
其三，将协商民主作为一种决策方式，即“协商民主提倡的是这样一种民主形式：自由而平等的公民在信息充分的情况下，就共同关心的议题，运用明智的判断，通过讲道理的方式，审慎地评估各种观点，提出合理的解决方案”[30]。“从整体上考察，协商民主主要是指在一定的政治共同体中特定的政治主体通过对话、讨论、商议、妥协、交易、沟通和审议等协商型的方式及机制参与政治的一种民主模式。”[31]它体现了这样几个方面内容：参与协商的主体是平等的、理性的、自由的、知情的；参与方式的协商性，即对话、讨论等；协商过程的公开性；协商程序的建制化，即遵循规范化、制度化程序进行协商；协商结果的共识性，即可以提高认同度、增强政策合法性。“社会主义协商民主除了具备协商民主的一般含义外，还具有不同于其他协商民主的特殊规定性，也就是在党的领导下，社会各个政党、阶层、团体、群众等，就共同关心或利益相关的问题，以适当方式进行协商，形成各方均可接受的方案，作出决策或决定，以实现整体的发展。”[32]
其四，将协商民主看作一种治理形式，即“在社会主义政治经济社会生活中，所有可能受到决策影响的行为主体，围绕经济政治社会生活中的重要议题，以吸纳群众参与公共事务为灵魂，以改善乡村政治社会权力结构为渠道，以达成共识、作出决策为指向，通过直接参与商议、讨论或咨询的方式，展开积极、理性的交流和沟通，相互体谅，彼此让步，从而尽可能就共同关心的议题达成共识的一种民主治理形式”[33]。
综合起来讲，我国的协商民主是一种现代民主形式，其中不同的政治行为者，包括执政党、各民主党派、社会团体、社会各界，以及社会组织和广大人民群众，能够通过规范化、制度化平台和渠道，在尊重权利和理性的基础上，通过平等对话、讨论、协商，形成共识，作出符合公共利益的合法决策。协商民主是人民民主的重要形式，它以权利为基础，以平等为前提，以对话和协商为手段，以达成共识为核心原则，以合法决策、促进公共利益为目标。协商民主是在作为国家制度的民主政治结构内的一种具体的民主形式。它既体现在党际关系之中，也是国家政权机关的一种决策方式，还是化解社会冲突、释放社会压力的治理形式。而协商民主制度，则是规范协商民主这一民主活动的各种不同制度、规章、规则和程序的系统结构。协商民主制度，不同于根本政治制度、基本政治制度。正如有的研究者所说，“社会主义协商民主制度”中的“制度”是泛指而不是特指，即不是指某一特定的具体制度。[34]从某种意义上讲，社会主义协商民主是包括诸多内容、层次、领域的制度体系。合理界定和准确理解社会主义协商民主的基本内涵，是我们进一步推进协商民主，发展协商民主的逻辑起点和实践起点。
2.协商民主的特征
社会主义协商民主，是在我国历史、革命与建设过程中逐步生长起来的民主形式。它具有民主的一般意义与价值。同时，也具有自身特殊的规定性。
社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。“人民民主”是协商民主的最本质的特征。民主，就是人民群众当家作主，人民是权力的最终权威来源。民主问题说到底是一个把群众摆在什么位置的问题，真正的民主就是人民群众有维护自身利益的权利、参与国家管理的机会和监督政府权力的渠道。我国的协商民主是人民充分享有民主权利的基本形式和有效保障，其目的是在最广大人民根本利益相一致的前提下，兼顾各方利益，达成一致共识，更好地推动决策制定和落实。在民主政治建设中体现群众观点，充分体现了我国社会主义民主政治建设的特色和优势，为我国人民民主的广泛性、真实性提供了保证。协商民主拓展了政治参与的广度和深度，更全面地实现了人民当家作主；既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，扩大了民意基础，促进了社会和谐发展。
我国的协商民主是由中国共产党领导的，这是协商民主的根本保证。加强协商民主建设，必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把握正确方向，形成强大合力，确保有序高效开展。执政党通过党内的规章制度建设，能够将协商民主建设纳入总体工作部署和重要议事日程，对职责范围内各类协商民主活动进行统一领导、统一规划、统一部署。从制度上保障协商成果落地，使决策和工作更好地顺乎民意、合乎实际。执政党领导并推动协商民主，重点还在于发展党内民主，推动党际民主。同时，鼓励探索创新，通过各种途径、各种渠道、各种方式进行广泛协商。尊重群众的首创精神，注重对实践经验的提炼总结，并适时将其上升为制度规范。
协商民主价值诉求是和谐共存，达成共识，这是协商民主的最根本要求。民主是人类追求的共同价值，但在实现民主的方式上，存在多样性的选择。在尊重多数原则之外，尊重不同意见表达，包容反对意见、少数意见实际上更真切地体现了民主的本质。我国协商民主所强调的“和而不同”“求同存异”“和谐共存”等价值诉求，体现了我国历史与文化的丰富和厚重、和谐与包容。协商民主既关注决策的结果，又关注决策的过程，从而拓展了民主的深度；既关注多数人的意见，又关注少数人的意见，从而拓宽了民主的广度。随着我国改革开放的深入发展，各方面利益关系的调整更多地需要协商、协调，需要统筹兼顾。一切社会群体的合法利益诉求，都应受到尊重和保护。协商民主体现了中国共产党人和中国人民的政治智慧、开明思想和务实精神，彰显了我们党在民主制度选择上的自主性和自信力。
协商民主制度的规范性与实践性，是协商民主最基本的遵循。我国协商民主的理论源于实践又用于指导实践，并且随着实践的发展不断与时俱进、发展创新。从抗日民族统一战线理论的形成以及《新民主主义论》对民主政治制度的设计，到中国人民政治协商会议第一届全体会议协商建国，再到改革开放以来国家政权机关、党派团体和基层治理中各种协商民主规范的实践，我国的协商民主始终走的是理论与实践相结合的道路。在中国特色社会主义政治制度体系的框架内，我国协商民主的各种设计与安排能够在实践中得到很好的落实。在长期发展过程中，逐步形成了从政党到国家、从国家到社会、从中央到基层的全方位的协商机制。我国的协商民主在不同层面和领域都形成了相对完备的制度和规范的程序。例如，《中华人民共和国立法法》明确规定了重大决策实行听证制度，最广泛地听取利益相关方的意见。2005年和2006年，我党分别通过了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》；各级地方党委还分别印发了政治协商规程；浙江温岭的《参与式预算实施办法》《关于“民主恳谈”的若干规定》等是基层治理的重要规范。作为我国协商民主的重要渠道，人民政协是我国特有的专事协商的政治组织和民主形式，是中国特色社会主义政治制度体系中极具特色的部分，具备不可替代的优势。人民政协作为最早制度化的协商民主形式，或者说最稳妥的协商民主制度，其政治协商已被提升为国家政治制度层面的行为。人民政协理应在健全社会主义协商民主制度中发挥更大的作用，真正成为社会主义协商民主的重要渠道，成为社会主义协商民主制度中的基干制度和重要载体。[35]我国的协商民主在不同层面都逐步完善了一系列保证民众意见表达、达成广泛共识和作出合法决策的制度规范。
协商民主主体的广泛性，是协商民主最坚实的基础。没有广大人民的参与和支持，民主就缺乏根基，决策就缺乏合法性基础。我国的协商民主，涵盖国家与社会、政府与群众、人民团体与群众、群众与群众、执政党与参政党、中央与地方等各个方面，参与协商的主体囊括了来自各社会阶层、各类政治主体的力量，因而具有广泛的代表性，能够最大限度地包容和吸纳各种利益诉求。协商民主能够利用制度化的渠道，广泛吸收决策信息，听取利益相关者的意见表达，从而在形成共识的基础上作出科学合理的决策。我国“五四宪法”的制定过程就是最广泛的协商民主实践。宪法草案公布后不到三个月的时间里，宪法修改委员共收到100多万条意见；在近一年的时间里，宪法起草委员会召开了九次会议进行集中讨论。党的十八大报告形成的过程，也是充分发扬协商民主的过程。中共中央组织了46家单位就15个重点课题进行调研，形成57份调研报告；报告起草组组成7个调研组，分赴12个省区市进行专题调研；中共中央还专门听取了各民主党派中央、全国工商联领导和无党派人士的意见；报告稿还广泛征求了各方面意见，征求意见人数共4511人。协商民主在中国的实践，真正表明了民主的真实性，有效地促进了党和国家决策的科学化、民主化。
归纳起来看，协商民主成为我国社会主义民主政治建设的重要组成部分、我国政治体制改革的重要内容，最为主要的影响因素有这样几个方面。一是社会主义市场经济的发展所带来的经济社会多元格局的现实，迫切需要更为系统、完善的民主形式，以调整关系、维护权利、化解冲突。二是执政党不断推进理论创新，加强执政能力建设，推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，以及地方各级党政机构适应形势需要而不断推进民主的创新实践。三是国外反思既有民主制度不足而探索的协商民主理论，在被引介到中国并加以吸收后，学术界、理论界基于对自身国情和现实的把握而创造性地观察分析中国的协商民主所形成的观念和知识的广泛影响。这些因素综合到一起，共同促进了协商民主在中国的兴起与发展。
（陈家刚 中央党史和文献研究院）
[1] 习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。
[2] 胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话》，《人民日报》2011年7月2日。
[3] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2012，第24页。
[4] 政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编《人民政协重要文献选编》（中），中央文献出版社、中央文史出版社，2009，第506页。
[5] 政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编《人民政协重要文献选编》（中），中央文献出版社、中央文史出版社，2009，第509～510页。
[6] 卞晋平：《对“两种民主形式”之我见》，《中国政协理论研究》2011年第2期。
[7] 《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1987，第52～53页。
[8] 《邓小平文选》（第3卷），人民出版社，1993，第296页。
[9] 《中共中央关于加强人民政协工作的意见（摘要）》（2006年2月8日），载政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编《人民政协重要文献选编》（下），中央文献出版社、中央文史出版社，2009，第793页。
[10] 国务院新闻办公室：《中国的政党制度》（白皮书），载《中国政党制度年鉴（2007）》，中央编译出版社，2007，第179页。
[11] 胡锦涛：《在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2009年9月21日。
[12] 胡锦涛：《在庆祝中国人民政治协商会议成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2009年9月21日。
[13] 刘维涛、潘跃：《协商民主的中国合奏》；孙立极：《协商民主是重要方向——访全国政协常委李君如》；刘维涛：《政治协商制度设计更细化》；潘跃：《多党合作：民主实现方式的“中国创新”》（均载《人民日报》2012年10月12日）。
[14] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013，第29页。
[15] 《马克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社，1995，第187页。
[16] 王振耀：《中国政治发展战略选择论纲：在稳定状态下推进政治体制改革》，《科学社会主义》2007年第4期。
[17] 何增科：《全球化对国家权力的冲击与回应》，《马克思主义与现实》2003年第6期。
[18] 《邓小平文选》（第3卷），人民出版社，1993，第176页。
[19] 俞可平：《思想解放与政治进步》，社会科学文献出版社，2008，第2～24页。
[20] 相关数据，参见民政部网站，http：//www.mca.gov.cn。
[21] 唐皇凤：《市场、分权与自治：中国现代民主政治的成长轨迹》，《中共浙江省委党校学报》2007年第2期。
[22] “中国政治体制改革研究”课题组：《建设一个民主和法治的现代化国家：中国政治体制改革研究报告总论》，《经济研究参考》2007年第31期。
[23] 关于协商民主理论的研究，有学者指出：“中国社科界八十年代晚期，其实已经开始了从学术意义上介绍西方协商民主思想”（黄国华：《社会主义协商民主若干基本问题辨析》，《中国政协理论研究》2014年第1期）。上述观点的依据是：“1990年由中国人民大学出版社出版的，黄文扬主编的《国内外民主理论要览》一书，用了全书5.4%的篇幅介绍美国学界有关协商民主的理论与实践，不应是偶然的。”实际上，该书介绍的是阿伦·利普哈特的《民主：21国的多数政府与共识政府模式》，黄文扬主编的书将后者中的consensus democracy翻译成了“协商民主”，实则是“共识民主”。
[24] 俞可平：《当代西方政治理论的热点问题》，《学习时报》2002年12月23日。
[25] 林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，《学术月刊》2003年第4期。
[26] 郑万通：《关于社会主义协商民主的几个问题》，《中国政协理论研究》2013年第4期。
[27] 庄聪生：《协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式》，《中国发展》2006年第3期。
[28] 李金河：《如何正确认识社会主义协商民主》，《理论参考》2014年第4期。
[29] 俞可平：《协商民主：西方民主理论和实践的最新发展》，《学习时报》2006年11月6日。
[30] 谈火生：《协商民主：西方学界的争论及其对中国的影响》，《中国党政干部论坛》2013年第7期。
[31] 黄卫平、陈文：《协商民主与多党合作和政治协商制度》，《中国政协理论研究》2010年第1期。
[32] 刘佳义：《大力发展社会主义协商民主》，《中国政协理论研究》2012年第4期。
[33] 陈朋：《社会主义协商民主的基本内涵与运行机制》，2013年全国社会主义学院系统理论研讨会暨中国政党制度研究中心第11届年会征文。
[34] 陈惠丰：《“健全社会主义协商民主制度”的意义和主要任务》，《中国政协理论研究》2013年第1期。
[35] 郑万通：《关于社会主义协商民主的几个问题》，《中国政协理论研究》2013年第4期。