第二节 政治发展与协商实践

正如马克思说，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”^[15]。社会主义市场经济的发展，不仅使我国在物质层面克服了当代中国发展与转型面临的严峻挑战，同时也在精神层面释放了人们对于能够维护公民权益、实现社会稳定、推动政治进步的民主形式的要求。

1.中国的政治发展离不开中国自身的历史文化传统背景，同时也受到了全球经济社会和政治变革的深刻影响

任何国家的民主政治都是一个且演且进的过程，中国的政治发展也不例外。中国是一个具有长期的封建专制历史、缺乏民主因素的国度，建设和发展民主必然面临更多的挑战。民主的实践本身也必然是一个逐步克服困难、消除障碍的过程。民主的发展是一个长期的演进和实践过程。20世纪中期，在中国共产党的领导下，我国建立起了人民民主制度，因此，民主的发展同时也是一个尊重既有制度现实，并善于有所创新和突破的过程。中国问题有相当大的特殊性。我国历史往往以发展的间断性来保持其整体的连续性，以激进改革的行为掩饰其基本停滞的发展状态。对于中国政治文化传统的特殊性，社会结构和政治结构的特殊性，我们必须特别关注。^[16]尊重连续性，尊重经验，尊重现行基本制度，在现行制度的框架内进行改革，能够有效地保持政治和社会的稳定性，并更广泛地维护广大人民群众的权益。

中国的政治发展无法摆脱全球历史进程中各种国际因素的影响。全球化是一个多维度的、整体性的过程。在经济全球化之外，政治关系也开始在时空上逐步扩展与延伸，政治权力和政治活动跨越了现代民族国家的界限，各种政治活动或政策制定中心可以通过快捷的信息传播途径连接成复杂的决策和政治互动网络。全球化的政治维度对一国政治发展的影响是深刻的、广泛的。而这种影响主要体现在政治价值和政治评价标准的影响、多元化政治主体与权威的行为影响、跨国决策活动与国际合作的影响、政治规制硬化约束力的影响，以及各种政治行为的影响等方面。^[17]随着中国逐渐融入国际社会和全球经济政治网络，中国的政治发展、民主政治建设不可避免地要与其他国家联系在一起。在吸收世界各国先进政治文明成果的同时，中国也必然要面对来自外界的挑战。

2.中国政治发展的动力源自中国自身推动的市场化改革与经济发展、意识形态的变革、社会组织的发展、制度化分权、基层民主

市场化改革与经济发展是推动政治发展最重要的动力机制。经济发展是现代化的核心内容。市场经济的发展瓦解了传统的农业社会，缔造了现代的工业社会；提高了大众的教育和文化水平，增强了公众的组织能力和行为能力；加速了社会动员，造就了新的政治生态，为政治系统的重新整合提供了基础、契机和动力。市场经济的发展使人们日益感受到作为社会价值的权威性分配者的政治国家的存在及其对人们生活的影响，权利意识的觉醒进一步促进了公民的有序政治参与。“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”^[18]

意识形态变革是推动政治发展的核心因素。从当代中国政治发展的历程来看，传统、革命精神、意识形态、外来思想的影响等因素的共同作用，对于推动中国政治发展起到不可估量的作用。中国的改革开放过程，就是一个新旧思想观念的碰撞过程，是一个新的思想观念战胜旧的思想观念从而推动社会进步的过程。就政治领域而言，人权、私有财产、自由、平等、法治、市民社会、和谐社会和政治文明等新的理论或观念，既是对传统政治意识形态的超越，也最直接而深刻地影响了改革开放后中国的社会政治生活，有力地推动了中国民主政治的进步。此外，在当前的学术研究领域中，治理、善治、善政、宪治、全球治理、合法性、政府创新、增量民主、透明政府、责任政府、服务政府、效益政府等重要思想观念或理念，已经或者不久将成为思想界的主流话语，深刻地影响政府的决策，最终推动中国政治的创新与进步。^[19]改革开放40年的事实充分证明，意识形态的变革，促进了社会政治的进步与发展。

社会组织是推动政治发展的体制外力量。社会发展是民主政治发展的重要动力。社会主义市场经济催生了相对独立于政治国家的社会组织。改革开放后，一个相对独立的社会领域慢慢成长起来。近年来，社会组织的数量迅速增加，种类大大增多，独立性明显增强，理性、妥协、宽容精神日益为人们所接受。2005年，全国县级以上的社团组织即达到31万多个。^[20]除了登记在册的组织之外，还有许多活跃在不同领域和层次的未登记的各种组织。这方面没有权威数据，据学术界研究估计大约有300万个。这些组织正在对中国的政治发展产生广泛的影响。

制度化分权与政治行为者的良性政治互动是中国政治发展的关键。市场经济体制的建立需要国家向社会分权、上级政府向下级政府分权、中央政府向地方政府分权，从而调动各个方面的积极性和主动性。制度化分权为民主政治建设奠定了良好的基础。中国民主政治发展的逻辑就是市场-分权-自治三者之间的内在联系。因此，中国民主政治建设遵循的发展轨迹是：在加强市场制度建设的基础上推行制度化的分权改革，由行政分权与财政分权逐步发展到政治分权，进而建立更高层次的地方自治制度，为人类的自主治理能力的培育提供制度框架，为中国的民主政治建设奠定完备的制度基础和提供合理的发展路径。^[21]各种政治力量之间的良性互动是民主政治发展的重要动力。各种社会政治力量之间只有建立起良性的政治互动关系，才能避免政治失序，避免民主政治发展进程被打断，出现政治衰败现象。

基层民主的推行，既是中国政治发展的最广泛实践，也为更进一步的政治发展积累了丰富的经验。基层民主的核心是公民和社区单位能够自主决定私人的以及公共的属于自治权限范围内的事务，它是现代民主制度的具体体现。改革开放后，基层民主政治建设是中国政治发展的重点领域。从20世纪90年代末开始，四川、广东等省开始试行乡镇党政领导的公推公选，并且选举的范围正在日益扩大。而基层民主最引人注目的发展当数村民自治的广泛推行。近20年的实践表明，中国目前13亿多人口中有8亿多是农民，率先在农村实行村民自治，对于中国的民主政治建设具有特别重要的意义。

3.中国政治发展的基本路径，就是坚持在中国共产党主导下积极稳妥地推进政治体制改革

中国政治发展是历史与现实相统一、理论与实践相统一、学习借鉴与立足国情相统一的过程，同时也是一个既顺应历史潮流，又立足中国实际，不断探索中国特色政治发展道路的实践过程。中国的民主政治发展不可能局限于某种单一途径，而需要多种途径相互促进相互配合来完成。这是一种符合中国国情的政治发展道路，也是积极稳健而理性的政治民主化进路选择。具体地讲，就是：坚持中国共产党一党执政，完善党的领导，提高执政能力，推进党内民主；构建人大及政协、政府、司法之间的权力制衡架构；改革行政管理体制，使各级政府成为公共服务型政府，形成公开、透明和受人民制约的公共服务型财政税收体制；发展民间组织，促进市民社会的发展；通过改革，到2021年时把中国建设成为一个民主和法治的现代化国家。^[22]而从民主化的发展策略上看，中国民主政治发展的战略目标是加强政治制度建设、政治能力建设和政治文化建设，提高政治参与的制度化和有序化水平，强化政治国家和市民社会各自的能力并努力在二者之间建立合作伙伴关系，普及公民政治文化，促进政治文化的世俗化和理性化。从发展的次序来看，中国的实际决定了发展社会主义民主政治应该沿循这样几条路径：“党内—党外”、“基层—高层”、“社会—国家”、“局部—整体”和“试点—推广”。这也是历史的经验与教训带给我们的基本启示和结论。

4.中国政治发展依然面临巨大挑战，协商民主是在竞争性民主发展的基础上产生并适应经济社会发展需要的民主形式

随着我国改革开放的进一步深入，中国政治发展面临的挑战也越来越严峻。作为社会主义建设事业领导核心的中国共产党，已经从领导人民利用武装斗争推翻旧政权，建立新政权的革命党，转变成领导人民发展经济、走向民主富强文明的执政党。如何进一步提高执政能力，进一步建构更广泛、更坚实的政治合法性基础？社会主义法治国家的建设要求，任何政党、政府机关、团体和个人都无权超越宪法和法律之上。如何防止权力滥用？如何在作为最高权力机关的立法机构、作为执行机关的行政机构和相对独立的司法机构之间形成相互制衡的关系？如何完善和发展廉洁、高效、公正的运作体制？从计划经济体制转向市场经济体制，是我国社会发展的重大转折，也是对我们智慧的巨大考验。如何调整和规范政府与市场的关系？如何合理界定政府职能，充分发挥市场作用？如何建设法治政府、透明政府、廉洁政府、责任政府和服务型政府？改革开放40年来，我国经济持续保持相对较高的增长率，这是世界经济史上的奇迹。但同时，我们也面对着腐败蔓延、贫富差距拉大、社会不公、生态危机、地区发展不平衡等严峻挑战。如何应对利益主体多样化、利益格局多元化、利益冲突剧烈化的现实？随着经济改革的逐步深入、社会结构逐步开放，一个充满活力的市民社会正在逐步形成，并在社会生活领域发挥着越来越广泛的作用。但是，民间组织“政治化”的趋势逐渐显露，公民有序参与政治生活的热情逐渐弱化。因此，如何规范市民社会的发展？如何鼓励并促进公民的有序政治参与？如何使社会组织在国家与市场力量之间发挥平衡作用，推动社会和谐发展？全球化带来的不仅是经济联系的日益紧密，发达国家对发展中国家，甚至是国与国之间的政治、文化、价值观的影响也越来越广泛。如何在融入国际社会、建构国际政治经济新秩序的过程中，积极应对全球化过程中的政治影响，包括僵硬的意识形态批判？如何在国际社会交往中充分展示中国政治发展的巨大成就？回答这些问题，一方面需要从现实中总结经验，发现思路，另一方面也需要从理论上加以解释。

5.学术研究和思考的不断深入，为协商民主的提出奠定了坚实的理论基础

在执政党积极推进协商民主理论思考和实践创新的同时，国内学界也对协商民主开展了学术探讨和知识传播。在某种程度上，也可以说“协商民主”的学术研究和知识传播，为政策推进和理论创新提供了明确的概念体系和理论框架。国内学术界开始了解协商民主理论，最早应是2002年。^[23]德国当代思想家哈贝马斯在华所作“协商民主的三种规范”演讲，让国内学术界开始知晓“协商政治”。真正首次见之于文的“协商民主”研究，则是2002年12月发表的《当代西方政治理论的热点问题》一文^[24]，文中明确提出了“远程民主与协商民主”。该文认为，政府与公民的协商是实现民主决策的必要环节，协商作为民主的实践是政治合法性的来源之一。2003年8月发表的《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》一文认为，协商政治概念“在一定程度上是作为竞争政治的替代来强调的”^[25]。从2004年开始，协商民主理论研究开始越来越多地进入国内学术视野。国内关于协商民主的研究，主要集中于以下几方面：一是翻译和介绍国外的协商民主理论；二是在协商民主与当代中国民主政治建设之间建立联系；三是具体探讨当代中国协商民主的实践，如立法听证、民主恳谈会等；四是深入探讨协商民主与选举民主、协商民主与政治协商、协商民主与传统文化、协商民主与人大制度等之间的关系；五是协商民主的拓展与传播。协商民主理论已经引起中国学术界的高度关注和多方参与，并且在党的理论创新、政治实践以及社会领域广泛传播并产生了积极影响。

协商民主不同于代议制民主或共和政体式的民主，它超越了选举参与以及公共与私人利益在决策上的制度整合。作为一种民主理论，协商民主是在强调选举政治的代议制民主基础上发展起来的，而代议制民主的特征是公民通过规则化的投票参与民主治理。由于决策机制往往有其局限性，公共政策通常缺乏广泛认同，因而通过公开决策过程，争取公民在他们关心的政策上的协商参与并深化民主实践，就变得很有必要。对于现代民主体制来说，协商民主是恰当的补充、修正、完善和超越。协商民主在一定程度上应该是克服自由民主缺陷的改革性步骤，或者本质上是批评性的和有改革能力的实践。如果说过去人们强调的是现代民主体制中的选举、政党竞争和权力制衡的话，那么，协商民主强调的就是这一体制中的理性思考、对话和参与等要素，但同时并不排斥竞争性的选举和权力制约。继续推进选举民主的实践，大力发展协商民主，是我国社会主义民主政治建设的明智的战略选择。