第一章 绪论
一 研究缘起
自人类社会诞生伊始，迁移就成为人类应对风险与规避灾难的重要途径之一。随着人类社会生产力的日益提高和人类知识的与日俱增，人类迁移的广度与深度不断拓展，迁移的频率越来越高，迁移的范围愈来愈广。尤其是工业革命以来，科技的发展日新月异，交通和通信日益便捷，有效地“缩短”了世界各地之间的时空距离，大大地加速了人口的跨国迁移，这快速地改变着世界人口的分布格局，“迁移”已经成为当今世界最鲜明的图景之一。或许，在某种程度上，正如卡斯尔斯和米勒在《人口迁移时代：现代世界的人口流动》一书中所言——“我们生活在一个移民的时代”[1]。2015年全球移民总数已达2.32亿[2]，且这个数字还在持续增长，预计到2050年将增加到4.15亿[3]。事实上，在这2.32亿全球移民中，海外劳工所占的比例在50%以上，倘若再加上他们的家属，将占全球移民总数的90%左右[4]。换言之，海外劳工及其家属构成了全球移民的主体。
在经济全球化和区域经济一体化不断推进与深入发展的背景下，国际交流与合作日益频繁，愈来愈多的劳工跨出国门到异国他乡就业和谋生，成为海外劳工，劳工的跨国流动日渐常态化。劳工的跨国流动不仅可以缓解原籍国的就业难问题，而且可以给原籍国带来可观的外汇收入，在一定程度上改善海外劳工及其家属的经济状况，并拉动原籍国的投资和消费，促进原籍国的经济与社会发展，也为东道国提供了充足的劳动力，有效地缓解了其由于人口老龄化等原因带来的劳动力不足问题，促进了东道国国民经济的有效运行与可持续发展。然而，正如每一枚硬币皆有正反两面一样，任何一项社会政策或者行动皆有正面与负面效应，劳工的跨国流动也概莫能外。劳工的跨国流动在给原籍国、东道国以及海外劳工带来诸多益处的同时，也不可避免地带来了一系列的社会问题。其中，一个不容忽视的问题就是海外劳工的社会保障问题。
纵观当今世界各国社会保障制度的改革与发展历程可以发现，各国的社会保障制度是构建在公民权与贡献的双重基础之上的。一方面，当今世界各国的社会保障制度在本国领土范围内自成体系，各国政府以公民权为主要依据向本国国民提供基本的社会保障；另一方面，世界各国的社会保障制度也建立在贡献的基础之上，特别是对于缴费型社会保险制度而言，尤其如此。世界各国社会保障制度的这种双重构建基础给海外劳工的社会保障带来了诸多困境。虽然海外劳工在东道国就业期间，很可能向东道国的社会保障制度缴纳了法定费用，但是由于海外劳工不属于该国公民，东道国没有责任也没有义务为他们提供社会保障待遇，同时海外劳工在异国他乡就业与谋生期间往往割裂了与原籍国社会保障制度的联系，无法继续向原籍国的社会保障制度做出缴费贡献，也就难以获得原籍国基于贡献而享有的养老和医疗保险等福利待遇。故而，当海外劳工在异国他乡工作多年退休或者回归原籍国后，他们很有可能会陷入缺乏社会保障的困境。此外，对于许多外派劳工而言，则很可能会遭遇社会保障双重覆盖与双重缴费问题，必须基于同一份薪资待遇同时向原籍国和东道国缴纳社会保障税（费），这不仅会给外派劳工及其雇主造成巨大的缴费负担，而且会严重削弱跨国企业的国际竞争力，迫切需要引起关注与重视。
海外劳工的社会保障问题曾经长期困扰相关国家，不仅阻碍了劳动者的自由跨国流动，而且妨碍了区域经济一体化乃至经济全球化的发展进程。20世纪初以来，欧美发达国家在解决海外劳工社会保障问题上进行了积极的探索和有益的尝试，国家之间通过开展社会保障国际合作、签署社会保障国际协定、构建双方或者多方社会保障制度的衔接机制，有效地维护了大多数海外劳工的社会保障权益。到目前为止，经过一百多年的努力，世界各国通过协商与谈判等方式签署了3656项社会保障国际协定，其中90%以上是发达国家之间签署的[5]（见表1-1）。于是，欧盟通过社会保障协调法令以及与其他国家签署社会保障国际协定等措施，使得高达80%的欧盟海外劳工享有便携性的社会保障权益[6]，北美国家通过与其他国家签署社会保障双边协定等方式，使得多达68%的北美海外劳工的社会保障权益得到了有效保护[7]。然而，从全球范围来看，目前只有20%左右海外劳工的社会保障权益得到了有效保护[8]，换言之，绝大多数海外劳工的社会保障权益仍然遭受着不同程度的损害。
改革开放以来，伴随着我国加入世界贸易组织（WTO），尤其是“走出去”战略和“一带一路”倡议的不断推进与深入实施，
表1-1 一些发达国家已签署的社会保障双边协定数量
带动了越来越多的劳动者走出国门去异国他乡就业和谋生，海外劳工的数量与日俱增。商务部发布的对外劳务合作数据显示，2015年我国对外劳务合作共派出各类劳务人员53万人，其中承包工程项下派出25.3万人，劳务合作项下派出27.7万人，年末在外各类劳务人员102.7万人[9]。截至2015年12月底，我国对外劳务合作业务累计派出各类人员802 万人[10]。同时，我国已经成为全球第四大移民输出国，截至2013年12月底，我国的海外移民存量已接近1000万（934.3万）人，在23年间剧增了128.6%[11]。我国海外劳工数量的日渐增多，尽管可以带来缓解国内就业压力和增加外汇收入等诸多益处，但是与其他国家的海外劳工一样，由于跨越了民族国家的疆域，他们的社会保障也会面临诸多难题。而且，伴随着我国海外劳工规模的日趋扩大，其面临的社会保障问题日益凸显。
其实，对于海外劳工的社会保障问题，中国政府在很早之前就有所关注。1951年，我国社会保障领域的第一部行政法规《中华人民共和国劳动保险条例》第4条就明确规定：“凡在实行劳动保险各企业内工作的工人与职员（包括学徒）不分民族、年龄、性别和国籍，均适用本条例，但被剥夺政治权利者除外。”[12]1999年，国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》进一步明确了基本养老保险的参保范围不以国籍为限。不过，在很长一段时间内，由于我国的海外劳工数量不多，加之来华就业的外籍劳工数量较少，海外劳工社会保障问题一直没有引起中国政府的重视。世纪之交，尤其是中国加入世界贸易组织（WTO）之后，中国的海外劳工数量和来华就业的外籍劳工数量皆有显著增长，海外劳工社会保障问题开始引起中国政府的关注与重视。于是，自20世纪90年代末以来，中国政府开始寻求与一些经贸往来密切的国家开展社会保障双边谈判，2001年7月12日和2003年2月28日，中国政府分别与德国政府和韩国政府签署了《中华人民共和国与德意志联邦共和国社会保险协定》和《中华人民共和国与大韩民国互免养老保险缴费临时措施协议》，正式拉开了中国社会保障国际合作的序幕，具有里程碑式的重要意义，标志着中国社会保障国际合作开始步入制度化、规范化和法制化阶段。2012年10月29日，中韩两国政府正式签署《中华人民共和国政府和大韩民国政府社会保险协定》和《中华人民共和国政府和大韩民国政府社会保险协定议定书》，随后中国分别与丹麦、芬兰、加拿大、瑞士、荷兰、法国、西班牙以及卢森堡等国签署了社会保障双边协定。
显然，自从世纪之交尤其是2012年以来，中国政府对海外劳工社会保障权益保护问题逐步重视，社会保障国际合作的发展步伐明显加快。然而，无论是与欧美发达国家相比，还是与一些同为海外劳工输出大国的发展中国家（如印度和土耳其）相比，抑或是与数以百万计海外劳工日益增长的社会保障权益保护需求相比，中国在社会保障国际合作领域的发展都明显滞后。当前，我国的海外劳工遍布全球180多个国家（地区），但是我国只与德国、韩国、丹麦、芬兰、瑞士、加拿大、荷兰、法国、西班牙和卢森堡10国签署了社会保障双边协定，而且这些国家并非我国对外劳务合作业务分布的主要国家（地区）[13]，再加上还存在现有社会保障双边协定的执行效果不佳等问题[14]，导致我国数以百万计的海外劳工能够从社会保障双边协定中受益的人数非常有限。与此相反，欧美发达国家通过建立社会保障国际合作机制等措施，使得大多数海外劳工的社会保障权益得到了有效保护。同时，截至2016年3月，印度已经与德国、韩国和魁北克等19个国家（地区）签署了社会保障双边协定[15]，有效地保护了相当一部分海外劳工的社会保障权益。此外，土耳其通过与其他国家签署社会保障双边协定等措施，使得多达68%的海外劳工获得了便携性的社会保障权益[16]。
从上述分析可知，国家之间开展社会保障国际合作，通过谈判签署社会保障国际协定可以有效地解决海外劳工的社会保障问题，欧美发达国家在社会保障国际合作领域积累了许多成功经验，一些发展中国家在社会保障国际合作领域的表现也可圈可点。同时，尽管中国在社会保障国际合作领域取得了一定的进展，值得肯定与赞许，但是仍然存在诸多不足。那么，社会保障国际合作是什么？欧美发达国家和一些发展中国家在社会保障国际合作领域积累了哪些有益经验？中国社会保障国际合作存在哪些主要问题？中国社会保障国际合作问题产生的主要原因有哪些？如何在学习与借鉴典型国家有益经验的基础上完善中国社会保障国际合作？本书将主要围绕这些问题进行探讨，以期在丰富学术界现有研究的基础上，为推动我国社会保障国际合作的发展与完善提供参考。