二 国外研究综述

自从20世纪初法国和意大利签署保护海外劳工社会保障权益的双边协定以来，尤其是1919年国际劳工组织成立以来，社会保障国际合作问题逐步得到了国际社会的广泛关注，国外学术界也对社会保障国际合作问题进行了系统全面的研究与探讨，并涌现了一批卓有成效的研究成果。从现有文献来看，学者们主要是从海外劳工社会保障权益保护的困境、海外劳工社会保障权益保护困境的成因、社会保障国际合作的路径以及社会保障国际合作的经验介绍等方面对社会保障国际合作问题进行了研究。

（一）海外劳工社会保障权益保护的困境

根据《保护所有移民劳工及其家庭成员权利国际公约》，“海外劳工”是指“并非该国国民，却将要或者已经在该国从事有报酬活动的人员，其中包括边境工人、季节性劳动者、船员、岸外装置上工作的劳工、流动工人、特定项目雇佣移民以及自谋职业工人”^[43]。由于海外劳工逾越了民族国家的界限，甚至是在不同大洲的多个国家之间来回流动，其社会保障权益保护面临着诸多困境。一是社会保障的双重覆盖问题^[44]，导致社会保险费用的双重缴纳，当海外劳工跨国就业时，他不仅要基于同一份薪酬待遇在原籍国缴纳法定社会保险费用，而且按照东道国的社会保险法规定，他还要在东道国缴纳相应的社会保险费用，这不仅给海外劳工及其雇主造成了巨大的经济负担，而且会削弱跨国企业的国际竞争力。二是社会保障的双重缺失问题^[45]，由于各国的社会保障参保资格存在一定的甚至是较大的差距，海外劳工在异国他乡就业和谋生时，可能既不能被东道国的社会保障制度所覆盖，也不能为原籍国的社会保障制度所保护，处于社会保障“真空”状态。三是社会保障的便携性损失问题^[46]，即使海外劳工在一个国家就业和缴费多年，获得了该国社会保障待遇的最低领取资格，但是当海外劳工决定返回原籍国时，根据东道国社会保障法律的有关规定，他往往会失去或者只能获得部分社会保障权益，或者海外劳工的缴费年限尚未达到东道国社会保障制度的法定最低缴费年限，而此时他由于某些原因必须返回原籍国，那么他之前的社会保障缴费将有去无回，这就必然会给海外劳工及其原籍国带来了巨大的损失。

（二）海外劳工社会保障权益保护困境的成因

学者们研究发现，海外劳工社会保障权益保护困境的成因主要有以下几点。一是社会保障的属地原则^[47]，即一个国家或者地区的社会保障往往只提供给在本国或者地区国土上居住的居民，其他国家居民无权享有，即使是在本国就业的外籍劳工也无权享有。二是社会保障的国籍原则^[48]，即一个国家社会保障制度的享有以国籍为主要依据，社会保障制度只覆盖本国国民，其他国家的国民无权享有，即使是在本国境内居住和就业的外籍劳动者也无权享有，譬如波斯湾国家的社会保障只提供给本国国民，外籍人士无权享有。三是各国社会保障待遇的领取资格存在差异，一般说来，目前各国社会保障待遇的领取条件主要有缴费年限、工作年限以及居住年限三种^[49]，对于海外劳工而言，他们往往无法达到东道国规定的社会保障待遇领取条件的最低缴费年限或者最低工作年限抑或是最低居住年限，从而使得其社会保障权益保护遭遇了诸多困境。

（三）社会保障国际合作的路径

大多数学者提出，社会保障国际合作的路径主要有以下三种。一是东道国的单边措施^[50]，即由东道国根据在本国就业的海外劳工情况和本国的实际情况，制定和出台保护海外劳工社会保障权益方面的法律法规，将海外劳工纳入本国社会保障制度的覆盖范围，以有效地维护其社会保障权益，譬如加拿大、澳大利亚和新西兰等西方发达国家就出台了针对季节性农业工人的特殊社会保障计划^[51]。二是由东道国与原籍国签署社会保障国际协定^[52]，包括社会保障双边协定和社会保障多边协定两种，由东道国和原籍国相对公平合理地负担和享有海外劳工社会保障的责任与利益，这是全球各国和国际组织公认的最有效且最合理的社会保障国际合作路径，当前世界各国已经签署了3500多份社会保障国际协定，有效地保护了相当一部分海外劳工的社会保障权益。三是原籍国的单边措施^[53]，即由原籍国根据本国海外劳工的就业与国外参保情况，采取具有针对性的措施保护海外劳工的社会保障权益。譬如，菲律宾政府通过设立社会保险自愿性条款和海外劳工福利基金等措施，为跨国劳动者及其家属提供死亡、残疾和遗属等社会保障待遇^[54]，此外，墨西哥和斯里兰卡为跨国劳动者建立了社会保障计划^[55]，还有孟加拉和巴基斯坦也采取了类似的措施^[56]，有效地维护了部分跨国劳动者及其家属的社会保障权益。

（四）各国社会保障国际合作的主要经验

在各国社会保障国际合作的主要经验介绍方面，学者们重点介绍了欧盟的经验，也有少数学者探讨了美国、印度以及菲律宾的经验。毫无疑问，欧盟在社会保障国际合作方面取得了巨大的成功，多达80%的欧盟海外劳工的社会保障权益得到了有效保护^[57]，成为世界各国学习的榜样。具体说来，欧盟主要是通过多元加协调的方式来保护海外劳工的社会保障权益，即在尊重各国国情和各国对本国社会保障制度享有主权的情况下，出台社会保障协调法令（《欧共体1408/71号条例》和《欧共体574/72实施条例》）^[58]，确立了各成员国应当共同遵守的一般原则与规范，以使得各成员国的社会保障制度不会损害海外劳工自由流动时的社会保障权益，取得了良好的效果。随后，欧盟还建立了“欧洲公民资格”^[59]和采取了“开放是协调”办法^[60]，以更好地保护海外劳工的社会保障权益。通过这一系列措施，欧盟建立了世界上最完善且最先进的社会保障国际合作网络^[61]，有效地维护了大多数海外劳工的社会保障权益。

同时，也有一些研究者剖析了美国的社会保障国际合作经验^[62]，20世纪70年代美国通过《社会保障法修正案》后，开始与本国经济贸易联系密切的欧洲国家进行社会保障双边谈判，并在随后的几十年里与许多欧洲国家签署了社会保障双边协定，截至2015年，美国与全球25个国家签署了社会保障双边协定^[63]，有力地维护了其大多数海外劳工的社会保障权益。还有一些学者关注了印度的社会保障国际合作经验^[64]，学者们发现印度在2008年之前只与一个国家签署了社会保障双边协定，但是自从2008年印度对社会保障制度进行改革，要求外籍劳动者无条件缴纳社会保险费用，再加上印度在社会保障双边谈判中善于利用本国巨大的商品消费市场和投资市场作为利益杠杆，使得印度近年来快速地与19个发达国家和地区签署了社会保障双边协定，不仅在社会保障国际合作领域取得了较大进展，而且有效地保护了众多海外劳工的社会保障权益。此外，也有一些学者介绍了菲律宾的社会保障国际合作经验^[65]，菲律宾通过建立完善的海外就业法律体系——《菲律宾劳工法》和《海外劳工与海外菲人法》，在国内社会保险项目中引入覆盖海外劳工的自愿性条款，设立专门的海外就业管理机构——菲律宾海外就业管理局、菲律宾海外劳工福利管理局、菲律宾海外劳工法律协助办公室以及菲律宾海外事务管理机构，并建立海外劳工福利基金，有效地维护了众多海外劳工的社会保障权益。