第二章 研究综述与评析
一 国内研究综述
从劳动力的流动性来看,一国的劳动力主要可以分为国内流动和跨国流动两种,即国内劳工和海外劳工。对于任何一个国家而言,国内劳工的数量和影响力都要远远超出海外劳工,国内劳工受到的关注程度也要远远高于海外劳工。显然,我国也概莫能外。一直以来,对于劳动者的社会保障权益保护问题,国内学术界关注的重点和焦点是国内劳动者尤其是农民工的社会保障权益保护问题,涌现了一大批卓有成效的研究成果,而对于从对外劳务合作、对外承包工程、跨国企业投资与并购以及劳动者的自然流动中衍生出来的海外劳工的社会保障权益保护问题或者社会保障国际合作问题,只有少数学者问津,相关研究成果寥若晨星。就研究资料而言,当前尚未有专门的全景式研究我国社会保障国际合作问题的著作面世,仅在期刊论文和硕博学位论文中零星出现若干有关跨国劳动者社会保障权益保护方面的研究,既不系统和全面,也缺乏可证性。就研究内容来说,对社会保障国际合作问题进行综合研究的学者甚少,多数学者集中于对这一问题的某个方面进行分门别类研究。从现有相关文献来看,学者们对于社会保障国际合作的研究主要集中在两个方面:一是社会保障国际合作问题研究;二是海外劳工权益保护问题研究。
(一)社会保障国际合作问题研究
长期以来,尽管社会保障国际合作关乎规模日益扩大的海外劳工及其家属的切身利益和跨国企业的国际竞争力,但是它在国内学术界是一个相对冷门的话题,大多数学者有意或者无意地忽视了这一问题,只有极少数研究者关注并探究了这一日益重要的领域。从目前可得的文献资料来看,最早对社会保障国际合作问题进行探讨的文献是郭士征发表在《国际经济合作》1994年第11期上的《社会保障的国际合作与立法基准》一文。在随后的二十多年里,陆续有少量学者对这一问题进行研究。概而言之,对于社会保障国际合作问题,学者们主要关注了社会保障国际合作的基本问题、中国的社会保障国际合作问题以及欧盟的社会保障国际合作问题三个方面。
1.社会保障国际合作的基本问题
对于一个新兴或者陌生的研究领域,学者们的探讨往往是从关注这一领域的基本问题开始。毋庸置疑,学者们对于社会保障国际合作问题的研究亦是如此。具体说来,学者们对于社会保障国际合作基本问题的研究主要包括四个方面。
一是社会保障国际合作的定义问题。早期的研究者们认为,社会保障国际合作主要是指世界各国在社会保障领域中的相互影响、相互借鉴和相互促进,以促进全球社会保障事业的共同发展[1]。不过,这一定义存在范围宏大、包罗万象和难以把握之缺陷,不利于后续研究的开展。于是,有学者开始对其进行反思,主张应当缩小范围和精确定义,并提出社会保障国际合作一般是指海外劳工的输入国和输出国在平等互利和友好谈判的基础上,缔结社会保障国际协定,以充分保护双方国家海外劳工的社会保障权益[2]。换言之,社会保障国际合作是解决海外劳工社会保障问题的重要途径。
二是社会保障国际合作的发展历程。大多数学者主张社会保障国际合作的发展历程可以划分为三个阶段,即萌芽期、发展期和成熟期[3]。不过,由于学者们对于社会保障国际合作的定义存在不同程度的差异,使得他们在社会保障国际合作发展历程的具体时间划分上存在较大的差异。遵循宏大定义的学者认为社会保障国际合作的萌芽期起始于19世纪,以英国政府于1832年颁布的《新济贫法》为标志[4],而遵循精确定义的研究者则认为社会保障国际合作应当发源于20世纪初,以1904年法国和意大利签署社会保障双边条约为标志[5],这就必然会导致他们在社会保障国际合作发展历程的划分上存在巨大的差异。不过,令人遗憾的是,学者们并没有明确给出把社会保障国际合作划分为三个阶段的理由或者依据,使得这一观点缺乏足够的说服力。
三是社会保障国际合作的主要途径问题。在这一问题上,学者们的观点存在较大的分歧,有一些学者提出社会保障国际合作具有多样化的途径,具体说来,主要包括国际立法、跨国问题的协调解决和国际援助三种[6]。然而,更多学者主张的是社会保障国际合作的主要途径相对单一,即国家之间签署社会保障国际协定——社会保障双边协定或者社会保障多边协定[7]。
四是国际劳工组织的地位问题。在这一问题上,绝大多数学者都承认国际劳工组织在社会保障国际合作领域中发挥着重要作用,国际劳工组织通过制定国际劳工公约和建议书等方式进行国际劳工立法以及向发展中国家提供技术援助等措施,不仅有效地消除了国家之间签署社会保障国际协定的许多法律或者制度性障碍与壁垒,而且为社会保障国际合作提供了绝佳的活动舞台[8]。
2.中国的社会保障国际合作问题
随着我国海外劳工数量的不断增多,海外劳工社会保障权益损害事件也日渐增多,不仅严重损害了海外劳工的社会保障权益,而且会显著削弱我国跨国企业的国际竞争力,还会损害我国的经济与社会利益,于是一些具有敏锐视角和社会责任感的学者开始呼吁政府和社会各界关注我国的社会保障国际合作问题,维护海外劳工的社会保障权益,增强跨国企业的国际竞争力,并明确指出社会保障国际合作具有广阔的发展空间与发展前景[9]。具体说来,学者们对中国社会保障国际合作问题的研究主要有以下三个方面:一是中国社会保障国际合作的现状。当前,政府的重视程度有限和海外劳工的社会保障权利意识不强等种种原因,导致我国在社会保障国际合作领域发展滞后,处于起步阶段,到目前为止只与德国和韩国等少数几个国家签署了社会保障双边协定,与发达国家存在巨大的差距[10]。二是中国社会保障国际合作存在的问题。有一些学者研究发现,我国在社会保障国际合作领域中面临诸多困境,主要体现在政府的认识不清晰、社会保障法制规范不健全以及已有的社会保障双边协定存在大量具体问题等几个方面[11],不仅无法有效地保护我国海外劳工的社会保障权益,而且阻碍了我国社会保障国际合作的发展进程。三是加强中国社会保障国际合作的一些对策建议。针对我国社会保障国际合作面临的诸多问题,一些学者建议,可以从提高政府的社会保障国际合作意识、完善社会保障制度的法律法规体系以及完善社会保障双边协定的配套措施等方面加以妥善解决[12],以有效地推动我国社会保障国际合作的发展进程,维护我国海外劳工的社会保障权益。
3.欧盟的社会保障国际合作问题
在社会保障国际合作问题研究中,欧盟的社会保障国际合作问题是学者们关注的重点。具体说来,学者们主要从欧盟开展社会保障国际合作的动因、欧盟社会保障国际合作的主要方式、欧盟社会保障国际合作的主要法律以及欧盟社会保障国际合作的经验启示四个方面进行了探讨。
一是欧盟开展社会保障国际合作的动因。对于这一问题,大多数研究者指出欧盟是为了消除海外劳工在欧盟成员国境内自由流动的羁绊与障碍,实现海外劳工在欧盟境内的自由流动,建立统一的劳动力市场,以形成统一的欧盟大市场,并最终实现欧洲经济的一体化[13]。由于在一个统一的大市场中,劳动力自由流动的重要条件是劳动者跨国或者跨地区流动后,其原有的社会保障权益能够在新的就业所在地得以承认和接续,或者其得到的社会保障权益不会少于流动之前,即其社会保障权益不会受到损害[14]。因此,自从《欧洲煤钢共同体条约》(亦称《巴黎条约》)建立欧洲煤钢共同体之后,欧盟(欧共体)就非常注重保护煤炭和钢铁行业工人的自由流动权利和社会保障权益[15],并随后由《建立欧洲经济共同体条约》、《单一欧洲法令》和《欧洲联盟条约》等基础条约进行扩面和强化。
二是欧盟社会保障国际合作的主要方式。对于欧盟开展社会保障国际合作的主要方式问题,学者们基本上达成了共识,那就是欧盟采取了协调而非趋同的方式[16],因为包括社会保障在内的社会政策领域是欧盟一直缺乏权能的领域[17],它无法像在经济政策领域那样出台统一的规定,各成员国将社会政策视为国家主权的重要组成部分,社会政策的内容和改革只能由各国政府来决定和实行,欧盟基本上无权干涉,而且各成员国之间尤其是新老成员国之间的社会保障制度和经济社会发展水平存在一定的甚至是较大差异,还有一些成员国的社会政策一直处于改革状态之中,也给欧盟社会保障政策的一体化造成了障碍与羁绊[18]。因此,欧盟在社会保障国际合作方式上只能采取协调的方式,主要是根据各成员国的国情制定共同遵守的一般原则和规定,以避免或者减小各国社会保障制度的差异给海外劳工自由流动和社会保障权益带来消极影响[19]。
三是欧盟社会保障国际合作的主要法律。关于欧盟社会保障国际合作的主要法律问题,大多数学者认为主要是欧盟社会保障法令[20],主要包括1971年通过的《欧共体1408/71号条例》和1972年出台的《欧共体574/72号实施条例》以及2004年颁布的《欧盟883/2004号条例》和2009年制定的《欧盟987/2009号实施条例》,其中最为重要的是《欧共体1408/71号条例》和《欧共体574/72号实施条例》,因为它们规定了欧盟社会保障国际合作的主要原则和覆盖范围(包括人员与社会保障给付类型)等核心概念与关键问题[21],自1971年一直到2010年被《欧盟883/2004号条例》和《欧盟987/2009号实施条例》取代的30余年里,它们都是欧盟社会保障国际合作的主要法律,而且其主要内容与基本原则也被后者所继承和沿袭[22]。此外,也有一些学者关注了欧盟社会保障国际合作立法的特点[23],认为欧盟社会保障国际合作立法呈现确立流动人员的待遇原则、制定解决法律冲突的规则、通过软法促使各成员国社会保障立法趋同以及发挥专门管理和顾问机构在立法中的作用等显著特点,为欧盟社会保障国际合作的顺利开展提供了强有力的法律保障。
四是欧盟社会保障国际合作的经验启示。关于欧盟社会保障国际合作的经验启示问题,很多学者认为我国流动人口尤其是农民工社会保障问题与欧盟海外劳工社会保障问题存在诸多相似之处,在农民工社会保障权益保护问题上我国可以借鉴欧盟的有益经验。具体说来,一是可以学习与借鉴欧盟解决海外劳工养老保险权益转移接续的国际经验[24],例如参保时间累计计算和按比例支付等做法,为我国政府解决数以亿计农民工的养老保险转移接续问题提供参考与借鉴;二是欧盟有效解决海外劳工医疗保险权益转移接续的国际经验[25],譬如开放协调机制、分段记录以及累计计算等,可以为我国政府解决数以亿计农民工的医疗保险转移接续问题提供参考与借鉴,进而构建适合我国基本国情的跨地区流动人口社会保障制度体系。
此外,也有少量学者关注了其他国家的社会保障国际合作问题。譬如,有学者介绍了印度在社会保障国际合作领域的一些实践经验与成功做法,认为我国应当学习与借鉴印度的成功经验[26];也有学者研究了东盟的社会保障国际合作问题,发现由于各成员国的社会保障制度存在较大差异和东盟组织涣散等原因,导致东盟至今在社会保障国际合作问题上无所作为[27];还有学者关注了中国与东盟的社会保障国际合作问题,认为我国应当重视和加强与东盟的社会保障协作[28]。
(二)海外劳工权益保护问题研究
伴随着改革开放的不断深入,尤其是“走出去”战略和“一带一路”倡议全面实施以来,我国的对外投资、承包工程以及对外劳务合作稳步增长,由此带动的海外劳工数量逐年攀升,其遭遇的纠纷与风险不断增多,使得海外劳工权益保护问题也随之凸显。在海外劳工权益保护问题研究中,中国的海外劳工权益保护问题是学者们关注的焦点和重点。具体说来,学者们主要关注了中国海外劳工权益受损的现状、中国海外劳工权益受损的原因以及完善中国海外劳工权益保护的建议三个方面。
1.中国海外劳工权益受损的现状
当前大多数学者对于我国海外劳工权益受损问题已经有所共识,只是学者们探讨的视角存在差异。不过,无论学者们对于这一问题的研究是基于劳务派遣视角[29],还是出于法律保护的视角[30],或者借助“一带一路”视角[31],抑或是鉴于海外劳工维权和劳动争议处理的视角[32],都殊途同归地指出我国海外劳工的权益保护现状不容乐观,许多海外劳工的合法权益受到了不同程度的损害,甚至有学者坦言我国海外劳工的权益受损现状令人担忧。从受损的表现形式来看,我国海外劳工权益受损主要体现在以下四个方面[33]:一是海外就业的真实情况被刻意隐瞒,或者说海外劳工签订合同的知情权被侵害,无法得知雇主所安排的工作的真实情况;二是海外劳工在所签订的劳动合同中约定的各项权益无法得到有效保障,或者说海外劳工的最低工资待遇、休息休假以及劳动环境保护等权益受到侵害;三是海外劳工的人身权利受到许多限制,包括人身自由和人格尊严等权利受到损害;四是海外劳工的社会权利受到损害,海外劳工在东道国地位低下,国民待遇缺失,无法享有社会保障和福利等公共服务。概而言之,我国许多海外劳工的合同约定权益和非合同约定权益都受到了不同程度的损害[34],迫切需要引起高度关注与重视。
2.中国海外劳工权益受损的原因
在简要介绍我国海外劳工权益受损的现状之后,学者们纷纷对我国海外劳工权益受损的主要原因进行了探讨,提出了许多真知灼见,这也是学者们研究的重点问题之一。在我国海外劳工权益受损的主要原因这一问题上,尽管学者们的研究观点存在一定程度的差异,但是基本上都承认在这一问题的背后存在着盘根错节的因果链条,不仅有政府方面的因素[35]——海外劳工权益保护的法律法规不健全、政府追求劳务输出的经济效益而轻视劳工权益保护规制以及对外劳务合作的监督管理机制不完善;而且有对外劳务合作企业方面的因素[36]——经营理念存在偏差、对外劳务合作中的各项合同签订不规范以及不重视对海外劳工进行岗前教育与培训;还有海外劳工自身方面的因素[37]——海外劳工的文化程度偏低、海外劳工的自我保护意识和自我保护能力偏弱。此外,还有学者指出我国海外劳工权益受损的原因除国内层面的因素外,还有国际层面的因素[38],譬如海外劳工保护的国际性法律法规不健全、领事保护存在诸多缺陷以及海外劳工权益保护的国际合作不够,等等。
3.完善中国海外劳工权益保护的建议
在重点探讨我国海外劳工权益受损的主要原因之后,许多学者对如何完善我国海外劳工权益保护问题进行了研究,提出应当构建全方位、多主体参与的海外劳工权益保护机制。具体说来,可以从以下三个方面着手:一是从政府方面来看[39],许多学者认为政府应当加强对海外劳工权益保护的重视程度,完善海外劳工权益保护方面的法律法规,还需要设置合理的对外劳务合作监督管理体制,充分发挥政府在海外劳工权益保护中的主导作用;二是从对外劳务合作企业方面来说[40],学者们认为对外劳务合作企业应当改变经营理念,遵守国家对外劳务合作方面的法律法规,加强对海外劳工的岗前教育与培训;三是从海外劳工方面而言[41],学者们指出海外劳工应当遵守我国和东道国的相关法律法规,并努力增强权益保护意识和权益受损时的求助意识,提高自我保护能力。此外,还有学者指出应当积极借鉴海外劳工权益保护的国际经验,加强海外劳工权益保护的国际合作,譬如加强与国际劳工组织的合作、利用区域性合作组织开展劳工保护合作以及学习与借鉴菲律宾等国的海外劳工权益保护经验,等等[42]。总而言之,政府应当利用一切合法手段,团结一切可以团结的力量来维护我国海外劳工的合法权益。