一 宽容与国际人权法

第二次世界大战结束后，国际社会对“宽容”的理念和原则给予了持续不断的高度重视。“宽容”作为国际人权法上的一项基本价值观念和重要原则在一系列重要的国际人权法文献中得到了体现。

“宽容”一词在第二次世界大战后最早出现于《联合国宪章》中。该宪章申明，为达到尊重基本人权、维持和平和正义、社会进步的目的，各国要力行“宽容”，彼此以善邻之道，和睦相处。在《联合国宪章》中，“宽容”作为一项原则是被置于“和平”和“法治”等原则之前的。先陈述“宽容”原则，然后陈述“和平”原则，这种对基本价值观念的表达方式本身就体现出国际社会对“宽容”的高度重视。经过两次世界大战，不宽容所导致的战祸和灾难已经使国际社会认识到缺乏宽容意识的危害。当不宽容的意识形态控制国家权力时，无论是国内人民还是国际社会都会深受其害。因此，“宽容”原则成为国际社会各种力量的共同主张，并写进《联合国宪章》。

“宽容”一词在《世界人权宣言》中的出现是与教育目的相关的。《世界人权宣言》第26条第2款规定：“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族或各宗教团体间的理解、宽容和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。”“宽容”这一基本价值观念之所以在《世界人权宣言》中得以强调，因为它为个性发展和个人权利的尊重所必需。促进“宽容”本身是教育的目的之一。从表述方式上看，“宽容”具有通过肯定性表述和否定性表述两种方式展示其内容的特点。从肯定性方面看，宽容是要肯定个性发展和权利尊重。从否定性方面看，宽容是要否定歧视。肯定个性与否定歧视是对基本人权保护的两个方面或两种方式。这两方面都具有很大的包容性。肯定个性个权是与几乎所有宣布权利的条款都有关联性。否定歧视或不平等也是同几乎所有宣布权利的条款都有关联性。因此，“宽容”对于基本人权的宣传和保护来说是一项基本价值观念。

从“宽容”在《世界人权宣言》中出现的情况看，“宽容”主要是针对团体行为而言的。《世界人权宣言》第26条提及的团体行为有三类：国家间、种族间、宗教团体间的宽容。这里，实行宽容的主体主要是国家、种族、宗教团体。这里，宽容在性质上实际上又可分为政治性（国家间）的宽容、社会性（种族间）的宽容和宗教性（宗教团体间）的宽容。当然，这三类宽容最终都要表现在法律上，即统一于法律上的平等。

显然，《世界人权宣言》有关“宽容”的表述方式存有明显的局限性。“宽容”实际上并不能局限于上述三类团体性行为。宽容的主体和对象也不能只限于上述三类。宽容不仅仅是对异己群体的宽容，而且更重要的是对异己的个体的宽容。对异己群体的宽容也是为发展个性和尊重个权服务的。因此《世界人权宣言》关于“宽容”的表述方式有明显的不足。此种表述方式不利于全面理解宽容。《世界人权宣言》对“宽容”的表述方式应该更具有开放性。

关于“宽容”的表述方式，《经济、社会和文化权利国际公约》采取了同《世界人权宣言》相类似的表述方式。该公约也是在宣布受教育权利和教育目的时提及“宽容”的。该公约与《世界人权宣言》关于“宽容”的规定略有不同的是，将受教育权与教育目的的规定合为一款，并强调“应使所有的人能有效地参加自由社会”。在实施宽容的主体和对象方面，《经济、社会和文化权利国际公约》增加了“人种”。该公约第13条第1款规定：“本公约缔约各国承认，人人有受教育的权利。它们同意，教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展，加强对人权和基本自由的尊重，并应使所有的人能有效地参加自由社会，促进各民族之间和各种族、人种或宗教团体之间的了解、宽容和友谊，促进联合国维护和平的各项活动。”

“宽容”一词在《公民权利和政治权利国际公约》中没有出现。但该公约关于反对歧视、主张权利平等的许多条款的规定已体现出“宽容”的原则或精神。

1959年11月20日联合国大会宣布的《儿童权利宣言》包括10项原则。其中第10项原则规定，儿童应受到保护使其不致沾染可能养成种族、宗教和任何其他方面歧视态度的习惯。应以谅解、宽容、各国人民友好、和平以及四海之内皆兄弟的精神教育儿童，并应使他们充分意识到他们的精力和才能应该奉献于为人类服务。该宣言也是从教育方面提出“宽容”概念的。

1960年12月14日联合国教科文组织大会通过的《取缔教育歧视公约》第5条重申，教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重；教育应促进各国、各种族或宗教集团间的理解、宽容和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。该公约还对“歧视”一词作了界定。教育歧视是指基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生的任何区别、排斥、限制或待遇，其目的或效果为取消或损害教育上的待遇平等。

从防止歧视和消除不宽容方面看，《联合国消除一切形式种族歧视宣言》（联合国大会1963年11月20日通过）从反对种族歧视方面重申了“宽容”原则。该宣言第8条规定，在讲授、教育和新闻各方面，应立即采取一切有效步骤，以消除种族歧视与偏见，增进国家间及种族团体间的理解、宽容和友谊。这样，“宽容”所涉及的方面由“教育”方面进而扩展到“新闻”方面。

《消除一切形式种族歧视国际公约》（1965年12月21日由联合国大会通过）在《联合国消除一切形式种族歧视宣言》的基础上，进一步重申了“宽容”原则，并对种族问题上的不宽容现象即“种族歧视”做出界定。该公约第7条要求缔约国承诺立即采取有效措施，尤其在讲授、教育、文化及新闻方面，以打击导致种族歧视之偏见，并增进国家间及种族或民族团体间之理解、宽容、与友谊。该公约第7条的规定比《联合国消除一切形式种族歧视宣言》第8条的规定增加了“文化”一项。由此“宽容”原则所涉及的方面已经从《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》所强调的教育方面进一步扩展到“新闻”和“文化”方面。

在“种族歧视”概念的理解方面，20世纪60年代《消除一切形式种族歧视国际公约》所作的规定为后来80年代国际社会对“不宽容”概念的认识奠定了基础。该公约将“种族歧视”界定为基于种族、肤色、世系或原属国或民族本源之任何区别、排斥、限制或优惠，这种种族歧视的目的或效果为取消或损害政治、经济、社会、文化或公共生活任何其他方面人权及基本自由在平等地位上之承认、享受或行使。

1968年5月13日国际人权会议通过的《德黑兰宣言》提出了“不宽容”概念。该宣言要求，所有基于种族优越及种族上不宽容的意识形态均须予谴责阻止。“不宽容”概念提出后，何为“不宽容”的问题就需要作进一步的界定。这个问题到20世纪80年代初得到了解决。

1981年11月25日联合国大会宣布的《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不宽容和歧视宣言》对“不宽容”的概念作了界定。该宣言将“不宽容”和“歧视”这两个概念合并在一起加以界定。该宣言中“基于宗教或信仰原因的不宽容和歧视”一语系指以宗教或信仰为理由的任何区别、排斥、限制或偏袒，其目的或结果为取消或损害在平等地位上对人权和基本自由的承认、享有和行使。根据该宣言的界定，“歧视”就是“不宽容”。该宣言的产生，使“宽容”和“不宽容”问题进一步从种族、民族和教育方面扩大到宗教和信仰方面。国际社会对“不宽容”问题的认识没有停留在种族、民族和教育领域。

从国际人权法有关“宽容”的规定看，宽容涉及防止歧视和保护少数两方面的内容。宽容原则首先要求防止歧视，即消除不宽容现象。由于不宽容或歧视通常是针对少数人群体的，所以如何保护少数就成为坚持宽容原则时必须考虑的问题。衡量一个国家的宽容程度，不仅要看在防止歧视或不宽容方面做得如何，而且更要看该国在保护少数方面做得如何。一个社会文明程度的高低，要看其对待少数人群体的态度如何。一个国家宽容程度的高低，要看其给予少数人群体的待遇如何。经验表明，对少数人群体的歧视性偏见是产生不宽容现象的根源之一。宽容的原则不仅要求防止对少数人群体的歧视，还要求为少数人群体提供其维持生存所必需的一些特殊待遇。因此，保护少数的问题就不仅仅是一个平等的问题。事实上对少数的保护要求提供比平等更多的东西。如果说消除不宽容是要取消不平等现象，那么保护少数则是要为少数人群体积极提供优惠条件。采取积极行动和特别措施的目的还是要保证少数人同等享受人权和基本自由。比如《消除一切形式种族歧视国际公约》第2条第2款规定，缔约国应于情况需要时在社会、经济、文化及其他方面采取特别具体措施，确保属于各该国之若干种族团体或个人获得充分发展与保护，以期保证此等团体与个人完全并同等享受人权及基本自由。此外，《消除对妇女一切形式歧视公约》（1980年3月1日联合国大会开放签字）第4条规定，缔约各国为加速实现妇女事实上的平等而采取的暂行特别措施，不得视为本公约所指的歧视，亦不得因此导致维持不平等或区别的标准。这些措施应在妇女机会和待遇平等的目的达到之后，停止采用。缔约各国为保护女性而采取的特别措施不得视为歧视。上述两公约规定的特别措施都是为保护少数而提供优惠条件。保护少数在事实上和法律上都要求为少数人群体提供比平等更多的东西。因此，宽容原则不仅要求不歧视少数，而且要求优惠少数。在少数人问题上的平等与优惠是两个相互联系而又有区别的方面。在某种意义上讲，优惠的程度决定了平等的程度。

在保护少数方面还存在一个如何理解“少数人”概念的问题。对于“少数人”概念，不能仅从数量上去理解。“少数人”主要是指不占有统治地位或主导地位的弱者。比如妇女问题就不是一个数量上的少数人问题，而是一个地位上的弱势问题。《公民权利和政治权利国际公约》第27条规定，在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。该条所涉及的少数人主要是从数量上界定的。其实在宗教信仰方面的“少数人”除了数量方面的少数外，还有势位方面的少数问题。

在保护少数方面，不仅要重视可见性少数人群体，如基于肤色、服饰等外在特征的种族或少数民族，还要重视不易见性少数人群体，特别基于政治思想信仰出现的少数人群体。对待不同政见者的宽容是当今社会防止歧视和保护少数的首要问题。根据《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不宽容和歧视宣言》的有关规定，对政治信仰方面的少数人群体的保护要着重强调以下自由权利：有政治信仰集会、结社之自由以及为此目的设立和保持一些场所之自由；有设立和保护适当机构的自由，有适当制造、取得和使用有关信仰的仪式或习惯所需用品的自由；有编写、发行和散发有关信仰的刊物的自由；有在适当场所传播其信仰的自由；有征求和接受个人和机构的自愿捐款和其他捐献的自由；有按照其信仰之要求和标准，培养、委任和选举适当领导人或指定领导接班人的自由；有按照自己的信仰举行仪式的自由；有在国内或国际范围内与个人和团体建立和保持其信仰方面的联系的自由等（第6条）。这些自由权利应列入国家立法中，务使实际上人人都能享有这些自由权利。这些自由权利的实现程度反映出一国对政治信仰或其他信仰方面少数人群体的宽容程度。换言之，对这些自由权利的保护程度是衡量一国对政治信仰方面少数人群体的态度的基本标准。所有国家应当采取有效措施制止和消除基于政治信仰和其他信仰原因的歧视行为和不宽容现象，以确保这些自由权利的实现。

经过将近半个世纪的努力，国际社会对“宽容”理念和原则的理解和认识逐渐加深。1995年11月16日联合国教科文组织大会通过了《宽容原则宣言》。该宣言重申宽容为全人类和平事业以及经济和社会的进步所必不可少。该宣言对宽容原则的界定和阐释可以从以下几方面理解。

首先，宽容是什么。宽容是对两个多样性的尊重、接受和赞赏。一是全世界文化的多样性；二是人之为人的方式或表现形式的多样性。宽容就是宽容这种文化的多样性和为人方式的多样性。宽容就是要承认和尊重这种多样性。宽容就是区别间的和谐，亦即中国儒家讲的“和而不同”。有不同的文化和人之为人的方式，才需要有宽容。宽容是使和平成为可能的美德，是使不同特征的人们和睦相处的唯一途径。宽容不仅是一种道德义务，而且是一种政治和法律上的要求。它要求各国政府和不同群体要尊重异己的意见、信仰、文化和为人方式。因此，宽容是由知识、公开性、沟通、思想良心和信念自由培育起来的对多样性、多元化的尊重、接受和赞赏。

其次，宽容不是什么。宽容不是让步、屈从或纵容。宽容是由承认普遍人权和他人的基本自由而促成的积极态度，而不是消极态度。它决不能用来允许对普遍人权和基本自由的侵害。宽容不是唯唯诺诺，人云亦云。宽容也不是对有害于自由人权的现象坐视不问，袖手旁观。宽容是自由人权的卫士，而不是自由人权的对立物。

最后，宽容要肯定什么和否定什么。宽容要肯定的是自由人权、多元主义、民主和法治这些基本价值。宽容是维护这些基本价值的义务和责任。宽容要否定的是教条主义和绝对主义。宽容要拒绝的是社会不公正、独裁专制和思想文化的一元主义。

总之，宽容是为了尊重人权。实行宽容并不意味着要容忍社会不公正，也不意味着要放弃或弱化自我的信念。宽容意味着你可以坚持你的信念，并接受他人坚持他人的信念。宽容意味着要接受一个基本事实，这就是在外表、处境、言论、行为和价值观方面自然不同的人们有权和平生活和成其所是。宽容就是要强调任何人、任何党派、任何政府不能将自己的观点强加于他人。

根据《宽容原则宣言》，宽容对国家有特定的政治和法律要求。宽容要求国家要有公正的正义的立法、执法、司法和行政程序。宽容还要求社会和经济机会对每人一样，没有歧视。宽容反对国家和政府对少数人群体实行排外和边缘化的政策。为了实现宽容的社会，各国应批准现行国际人权公约，起草新的立法以便确保社会中所有个人和组织在对待和机会上的平等性。尊重和接受人类大家庭的多元化特性是实现国际和谐的关键。没有宽容也就没有和平。没有和平也就没有民主发展和社会进步。

实行宽容就是要消除不宽容现象。不宽容包括对弱者群体采取暴力或歧视，或者采取使弱者群体边缘化的政策，将其排除在社会和政治参与之外。宽容就是要承认任何人或群体都有权有所不同。