三 半契约式改革：中国社会改革的一个解释框架

如前文所述，西方唱衰我囯的“中国崩溃论”并未实现，中国经济不断演绎着“中国奇迹”，但改革家们却担忧组织发展中“成功陷阱”这一“诅咒”的降临。所谓“成功陷阱”就是当一个组织始终处于优势地位时，他们将丧失创新的动力。如果说组织的成功是因为组织掌握了特定环境下的行为方式，那么成功本身则可能令组织更加倾向于控制环境的变化而不是适应环境（王绍光，2008）。对于创造出“中国奇迹”的中国政府而言，如何能够有效防止因路径依赖而丧失学习与创新的机会是必须面对的问题。

韩博天在解释为什么中国的党政体制能够摆脱意识形态的束缚，遏制既得利益集团的负面作用，不断推进制度与政策创新时指出，中国的“中央主导的政策实验”是一种“独特的政策过程”，由此获得了非同寻常的适应能力，得以破除一些长期困扰经济发展的障碍，并适应不断变化的内外政治经济形势，及时抓住转瞬即逝的机遇，为中国经济的崛起创造了制度条件（王绍光，2008）。如果说韩博天在阐述这种“政策实验”方法时还囿于经济层面，那么弗洛里妮等人（2013：5）的研究则将这种“政策实验”扩大到政治和社会领域的分析之中，他们指出，放权改革使中央和地方各级政府在诸多事务上的行为都发生了改变，中央政府默认给予地方政府更多的改革空间，例如在社会保障、医疗保健、教育、环境保护、城市规划等问题上，地方政府享有越来越多的决策权。尽管整体政策目标仍由中央政府做出，但事实上，中央政府已允许地方政府灵活探索具有可行性的实施方法和手段，从而保障中央既定目标的落实。“这种权力下放的实验主义策略允许中央设定总体目标，但同时允许通过地方试点来检验中央的思路，使中央获得地方经验。”（弗洛里妮等，2013：6）这种“分级制试点”（Heilmann，2008）最典型的实践就是国有企业改革经验的形成与推广。在中央讨论总结之后，国有企业改革试点经验通过下发通知、举办新闻发布会以及组织其他地区参观和交流等方式在地方进行推广（弗洛里妮等，2013：6）。在弗洛里妮等学者看来，这种“分级制试点”的方法不仅能够有效降低某些不良政策带来的风险，同时亦能够在“控制与自由之间达成一种微妙的平衡”。

韩博天与弗洛里妮等人的分析虽然各有侧重，但其内在逻辑却存在高度一致性，即政策的创新源自中央较为清晰的制度设计，然后交由（或命令或激励）地方政府进行试验，以检验政策的可行性与有效性。如果我们换用“摸着石头过河”的话语结构来进行表述的话，韩博天与弗洛里妮等人认为中央政府大致已经知道河里的石头在哪里了，但它并不清楚每一个石头到底有多大？是方的还是尖的？能否放得下一只脚？于是中央政府放权让地方政府到河里去摸石头，最终中央政府将各地方政府摸完石头所反馈的信息进行汇总并勾画出河中石头的分布图及其特征属性，以确定踩石头过河的路径。在这一过程中，中央政府扮演着“改革设计者”的角色。然而回到现实的改革实践中，我们发现许多改革往往缺乏“改革设计者”和“顶层设计”，而只是“在干中学，在学中干”。

自上而下推动的往往更多的是政策执行而非政策的创新。在中国，对自上而下的政策执行最为经典的描述是周黎安所提出的“行政分包制”，即中央政府把具体的经济、行政事务发包给省级政府，省级政府又将事务分包给市级政府，市级政府再分包给县和乡。在周黎安看来，行政和经济管理事务事实上是由中央逐级分包到县乡一级，每一次“转包”都是中央政令的向下传递，也是具体政府职责和事权的转移。中央以下每一级“发包方”都向上一级发包方负责，而上一级亦有监督下一级“承包方”的责任（周黎安，2008，2014；周黎安、王娟，2012）。这种自上而下推动的政策实践更多的是政策的执行，而非创新。以社会治理创新为例，中央政府只是提出了这一“事项”，鼓励地方政府积极探索社会治理创新的路径，至于怎样创新则完全由地方自主实践。这种中央赋权地方创新的模式与20世纪80年代所开启的农村改革试验区有很大的差异。

遵照中央1987年5号文件关于《有计划地建立农村改革试验区》的精神，国务院农村发展研究中心经国务院批准后建立了农村改革试验区。其选点有安徽省阜阳地区，黑龙江省尚志县、苇河林业局、绥滨农场，河北省玉田县，陕西省礼泉县，四川省广汉县，贵州省的湄潭县，广东省南海县，江苏省的吴县、无锡县、常熟市，浙江省温州地区，广西玉林市等，共两个地区、十个县（市）、一个国营农场和一个林业局。试验内容涉及乡、村合作经济组织和土地承包制的完善化、制度化；土地规模经营和农业现代化建设；乡镇企业制度建设；创立各种农村经济联合体的试验和政策；农产品流通体制和供销社改革；农村金融体制改革；农产品基地建设和农业服务体系建设；国营林场和国营农场体制改革等（国务院办公厅，1987）。这些改革试验区都有各自的目标指向，其所推行的诚验方案“要与中央书记处农研室商定，由省委、省政府组织实施，并报国务院备案”。例如，温州试验区当时由于涉及面较广，“浙江省委根据中央领导同志的指示，先期拟出方案报告中央、国务院”，待审批通过之后方才实践。由此可见，改革试验区的改革乃是一种“自上而下”的改革，是由中央“分派”给地方的治理任务，属于“有计划的制度创新”。

对于这些改革试验区的政府而言，一旦被选定为“农村改革试验区”，所谓的“制度创新”便成为一项常规性的工作。这些政府的官员与其说是推动政策创新的“创新人才”，倒不如说是“流水线上的工人”，只是负责将上级设计出来的“图纸”制作出来一个“样品”供中央进行决策，同样亦将“制作工艺”过程中出现的问题和困难一并反馈给制度的设计者。从这个意义上讲，制度创新的动力来源于中央政府，而制度设计的蓝图亦是由中央政府勾画。这显然与当前包括社会治理机制创新在内的政策创新形成了明显的不同。

如果说以“农村改革试验区”为依托进行自上而下的政策创新是中央预先设计出一套政策方案，然后交由地方政府来实践探索，那么新近推动的社会治理机制创新则是中央仅负责“出题”，如何“解答”则完全交由地方政府来实践，因此在地方创新的过程中，地方政府的自由裁量权较之于前者要大得多。当各地创新出不同的模式后，中央或省级政府则将地方的经验进行吸纳，形成政策文件加以推广。在本研究中，我们将这种创新路径称为“半契约式创新”。

“半契约式创新”概念的提出是受到契约理论的启发。雇佣制对应着市场中企业的特征，雇佣制中的雇主用行政指令的方法要求雇员完成指定的任务，这样生产工具和物质资产由雇主拥有，代表一种直接控制的集权治理。发包制中发包方把任务发包给承包方，承包方按规定的要求交货。与雇佣制中的雇主相比，发包方不具体干预生产过程。也就是说，发包方不对生产过程下许多指令，承包方占用生产工具和设备，是一种间接控制的分权治理形式（周黎安，2014）。

就社会治理机制创新而言，作为发包方的中央政府和作为承包方的地方政府之间并没有完整的契约关系，即发包方将其所要求的“货物”标准和要求进行公告，承包方可以选择是否生产该“货物”；待该“货物”生产出来，发包方会对各承包方所提供的“货物”进行估价、购买。这种“半契约式创新”的模式同雇佣制和分包制的“契约创新”最大的区别是发包方和承包方之间没有明确的契约关系，即当中央发出“推动社会治理机制创新”的要求后，地方政府拥有一定的选择权，它可以选择跟进，探索社会治理机制创新的路径，也可以放弃跟进。对此，中央政府并不做出强制性的要求，并不强制建立“契约关系”。同样，二者之间也不是完全的市场关系。当地方政府创新出路径，中央政府则会对其进行“收购”。当然，这也有一个时间点，一旦中央正式出台了一个整体性的政策（或曰政策创新阶段结束），通常就不会再“收购”新的政策，除非整体性政策在执行过程中出现困境或危机，其又启动新一轮的改革创新或完善政策。

半契约式创新过程主要由三个阶段组成。第一个过程我们称之为“赋权”，即中央赋权给地方，提出“地方要积极探索社会治理机制创新”，但这种“赋权”往往并不一定有真正的权力下放，因此与其说是“赋权”不如说是信息传递，即此一时期中央政府颇为关注社会治理问题。^[8]第二个过程是地方政府的创新过程。在接收到中央政府所传递的信号后，地方政府会选择是否跟进以及如何跟进。这个过程受到多方面因素的影响，例如地方政府官员的偏好、晋升机会以及当地历史文化与经济社会环境等。在“地方创新”的过程中，地方政府也可能通过学习其他地区来进行模仿或改良。第三个过程则是“吸纳”的过程，即地方创新所形成的经验为上级政府所吸纳，形成政策并进行推广。这三个政策勾连起一个政策创新的“创新环”，共同推动着地方创新实践。

就委托人与代理人的关系而言，在政策创新领域中所呈现的“半契约式”特征明显不同于政策执行领域的“契约式”特征，这种差异本质上是由创新/改革的自身特点所决定的。肯尼迪·阿罗（Arrow）在分析技术创新时指出，技术创新过程中存在着不确定性，技术创新过程中的各个环节都存在风险，这些风险既包括来自技术领域的风险，也包括来自市场和财务的风险。不仅如此，技术创新过程同样存在市场失灵的可能，而市场失灵的根源在于技术创新具有三个重要特点，即创新收益的非独立性、创新过程的不可分割性和不确定性。由于创新企业不能独占技术创新的全部收益，因此一旦创新企业实现了技术的创新，其他企业就会千方百计去获取有关技术创新的信息资料，并用于生产（陈勇鸣、陈辉，2012：12）。正是由于创新技术具有部分公共品属性，其收益容易产生溢出效应，诺思（D.C.North）才强调由于专利法让技术发明者的收益提高到了接近于新技术所带来的社会收益，促使人们对技术创新和技术改进做出持续的努力（陈勇鸣、陈辉，2012：12～13）。“创新”本身的宿命亦在社会改革中重现，即一个由地方政府推动的制度创新在其早期阶段不仅会消耗地区内的财力与治理精力，而且需要承担极大的风险，这种风险不仅包括区域内利益调整导致的各利益主体间的冲突，而且包括新制度/政策与宏观政策之间可能存在的张力，进而可能对地方官员的晋升产生消极的影响。在这一情况下，政策/制度创新可以看作一种“公共财”，各级地方政府都期望享受到改革后新政策所带来的收益，但不愿意承担政策/政府创新的代价。这正像宏观社会的稳定一样，各级地方政府都期望看到宏观稳定，但却又都不愿意承担宏观稳定的代价，因此，才有经济学家提出“邪恶假说”（perversity hypothesis）：地方政府倾向于增加而不是减少经济波动。如果中央政府放弃追求宏观稳定，地方政府又都想“搭便车”（free riding），宏观稳定就不可能实现（王绍光，1997：266）。正是由于地方政府缺乏政策创新的积极性，而且政策创新本身具有的风险性使这种“自上而下”推动的制度创新缺乏动力，中央与地方之间只能形成一种“半契约式”的关系，而非雇佣或分包式治理那样有明确治理任务的“契约关系”。

“半契约关系”的另一个特征就是制度创新者的有效成果有较为稳定的购买者，且这个购买者通常是上级政府或中央政府；而在完全市场中，即便是卓有成效的产品也可能面临没有消费者购买的风险。正如前文所述，政策创新本身就是一种“公共财”，其所需要的成本理应由中央政府承担，当地方政府创新出新政策或新制度后，中央政府必须为其“买单”。同时，由于政策的创新与制度的调整涉及既有利益结构的调整，很有可能会受到既得利益集团的阻挠，在此过程中，亦必须由中央政府出面进行干预。波兰尼（K.Polanyi）研究英国市场制度形成过程后得出结论，“正是在中央集权式的干涉主义不断膨胀的情况下，通向自主市场的道路才得以开拓并未曾关闭”，而国家的强力之所以必要是因为在市场经济形成之前往往存在某种“伦理经济”（moral economy），当市场经济的原则同伦理经济的原则发生冲突时，可能引发社会的骚动与不安，且很可能造成大规模的政治冲突（转引自王绍光，1997：262）。王绍光将波兰尼的分析引入中国的改革实践分析之中，指出国家社会主义制度在一定程度上也是“伦理经济”，确立市场经济可能危及这种伦理经济并造成普遍的不安，因此在中国改革的过程中，国家的强力是必不可少的，需要国家“不断将市场的逻辑强行灌入到亿万个仍然被非市场伦理主导的大脑中去”（王绍光，1997：262）。由于中央政府拥有制度内合法暴力的使用权，它有能力协调国家政策/制度创新所带来的利益冲突，并保证所创新的政策与制度能够被推广与应用。

通过上述分析，我们可以看到社会治理的制度创新事实上处于完全无契约合同与完全契约合同两个极端点之间。与完全无契约合同的治理相比，制度创新者有较为稳定的预期，即只要地方政府创新出合适的制度与政策，中央政府一定会买单；而与完全契约合同的治理相比，地方政府又拥有一定的选择权和退出权。其中选择权是指选择什么样的路径、方法和策略来实现制度创新和政策创新；而退出权则是地方政府可以选择不跟进中央的“号召”。而在完全契约合同的两种形式中，虽然分包制的治理方式较之于雇佣式的治理方式拥有自主选择权，但并没有“半契约式治理”的退出权，即在行政分包制的治理过程中，上级政府所分包的治理任务下一级政府必须要落实（虽然下一级政府亦是将这些任务进一步分包给其下一级的政府，但它本身不仅有监督责任，同时也必须对下级所完成的任务负责任，若下一级政府完不成任务则会被上级视作工作不力，正是因为如此，各级政府在进行行政分包时倾向于对任务层层加码）。

在半契约治理中，由于地方政府有退出权，中央政府如何对地方政府进行有效激励便是这一模式中尤为关键的制度设置。对地方政府而言，之所以响应上级政府的号召，进行制度创新，主要有两种动因，其一是地方社会的内生性收益，即通过制度创新或改革优化了地区内的经济社会结构，获得了内生性的收益。在这种情况下，只要内生性收益足够多，而外部约束又软化，无论中央政府有无号令，地方政府都有创新的内生动力。最为典型的就是农村的家庭联产承包责任制在小岗村的制度实践。包干到户能够有效激励农户的生产积极性，虽然这种制度实践具有很强的政治与政策风险，但地方改革的内生动力是强劲的。对地方政府而言，虽然面临上述风险，但大包干制度的实践可以有效解决其粮食供给的困境，进而获得内生性的收益，凤阳县政府和安徽省政府都有动力来推进。^[9]当时安徽小岗生产队的政策创新与宏观组织结构具有密切关系。1979年秋收小岗生产队粮食产量剧增后，“虽然他们用实际行动证明了‘包产到户’对农业生产力的显著促进作用，但在公开场合，还是无人叫好，生怕被戴上复辟、倒退的帽子”（丁建中，2012：31）。地方政府希望中央表态、定调子，1980年5月邓小平在《关于农村政策问题》的讲话中公开肯定小岗生产队“大包干”的做法，这无疑化解了政治风险。地方政府选择响应上级号召进行制度创新的第二个动力来源于晋升激励。这种动力更多的是作用在风险性不高的政策创新领域，地方官员通过政策创新吸引上级领导的注意力，进而为自己的晋升提供机会。周雪光对官僚组织的研究指出，由于官僚组织体系中存在的信息不对称，下级官僚总是倾向于通过非常规的方式（如政绩工程）向上级传达自己具有强能力的信号，一旦这种信号被上级所接收、认可，那么自己晋升的概率会大大增加（周雪光，2005）。