第二节 公共政策伦理研究的现实依据
公共政策伦理思想是社会生产和社会生活实践发展的产物。工业化进程的加快和科技革命的深入，极大地提高了生产力的发展水平，人们的物质生活水平越来越高。然而，经济的发展和科技的进步，带来了一系列的社会问题和环境问题。这些问题的出现，是公共政策伦理思想得以形成和发展的现实依据。概括地说，公共政策伦理思想形成有三大方面的原因。
一 解决政府道德问题的需要
公共政策伦理理论的形成受现实中解决政府道德问题的推动。美国20世纪70年代的“水门事件”，是公共政策伦理研究最直接的推动力。“水门事件”被视为美国自内战以来政府体制所承受的最大考验，是考验在政治大舞台上扮演大大小小角色的许多政府官员伦理道德行为的很好的实验场。“水门事件”引发了政府、学者以及公众对政府管理的深刻的伦理思考，极大地推进了美国学界和政府对公共政策伦理的研究和反思。德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）从反思事实与价值的关系入手，用历史和政治哲学的观点分析“水门事件”。他在1974年发表的《公共道德反思》一文中指出，公共道德与私人道德之间不存在不可逾越的鸿沟，它们之间的关系是永恒的。1976年，美国公共行政学会（ASPA）成立了“职业标准与伦理委员会”，将制定伦理法规作为公共行政学会的主要任务。1978年，卡特政府向国会提交了《美国政府行政伦理法》并获通过。在联邦政府内部设立“政府伦理办公室”，其主要职能是负责制定官员财产申报的执行办法、与总检察长共同负责对违反伦理法规的公职人员进行调查，并颁布了《美国行政官员伦理指导准则》，使联邦伦理立法更为具体和具有可操作性。1989年，乔治·布什总统签署了《1989年政府伦理改革法案》，对公职人员违反伦理道德的行为予以明确。1991年，美国第一届“政府伦理研究大会”在犹他州帕克城召开，此次会议集中讨论了行政伦理学的研究状况，内容涵盖行政人员的伦理观念和职业文化、伦理与职业行为、行政伦理和政策伦理以及伦理法规等领域。这些研究和相关立法，为解决政府道德危机起到了积极的作用。
二 解决社会不公问题的推动
在公共政策制定和评价标准上，功利主义是强调效率至上的代表。功利主义假定人们可以对某项决策或某种行为所产生后果的利弊大小作出权衡，对决策的备选方案进行成本收益分析，然后选择能产生最大收益或效用的决策方案。功利主义强调评判公共政策的主要依据是增进利益的效果，但这一原则在维护大多数人利益的同时允许牺牲少数人的利益。功利主义对效益和收益的精确计算以及过分强调，势必导致利益或效率至上。高效率在创造财富的同时，不注重这些财富在社会成员之间的公平分配，造成资本主义社会的贫富差距拉大。20世纪70年代末和80年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革被看作一场“重塑政府”“再造公共部门”的运动。20世纪90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理运动”这一概念。“新公共管理运动”的倡导者们主张采用商业管理的理论、方法、模式和技术，将市场竞争机制引入公共管理领域，试图建立“企业家政府”模式，以企业管理的方式来管理和经营政府，追求“3E”（Economy，Efficiency，Effectiveness，即经济、效率和效益）标准。由此，政府决策更多地关注效率，从而导致“公共政策在目标取向上陷入了误区”，“把效率标准作为决策的主要甚至是惟一的依据”。[28]这在很大程度上弱化了公平的价值取向，导致社会再分配严重失衡。这场“新公共管理运动”过于强调效率，片面夸大了市场的作用，从而忽视了社会公平问题。政府的公共管理有别于企业的管理。企业管理主要通过自身所得与所耗的比较来争取自身利益的最大化，而政府管理追求是的社会公众利益的最大化，这一根本目标在某种程度上就表现为实现社会的公平与公正。当社会经济发展极度落后甚至陷于停滞状态时，以效率为目的分配政策可以在一定程度上起到激励作用。但是，当经济社会发展到了一定阶段，社会财富有了相当程度的积累后，就不能仅仅将效率作为评判公共政策的伦理依据，而要以公平为基本价值取向，对效率标准可能带来的分配不公进行矫正。忽视了社会公平与公正，公共政策就偏离了其根本的价值目标。在多元化的社会中，公共政策只有充分体现公平与公正，才能够真正地调动起广大公众的积极性。伦理目标是任何一项公共政策都不能回避的。公共政策的制定和实施过程就是对社会利益和社会资源进行公平分配的过程，这个过程实质上是公共政策的多元目标之间相互协调、相互融合以及相互平衡的过程。通过公共政策对社会资源和社会价值的调整和分配重建公平的社会秩序，是解决实践中不公平现象的最有效的途径和方法。公共政策一旦偏离了公平的伦理目标，必然会产生社会的不公，进而引发大多数人的不公平感和不满足感，对公共政策的实施产生抵触情绪，使得公共政策难以达到预期的政策目标。各国政府解决社会不公问题的实践，促进了公共政策伦理的研究。因此，我们可以推论，实现公共政策的伦理目标，是公共政策的本质特征及逻辑必然。
三 走出生态伦理困境的要求
在现代社会，传统意义上的伦理内涵已经发生了很大的变化。现代意义上的伦理所体现的不仅仅是人与人之间的关系，更多的还体现人与社会、人与自然之间的关系，体现着当代社会与未来社会之间的一种应然关系。传统发展观单纯追求经济增长，这种发展观是工业革命的产物，是在工业文明发展模式的基础上形成的。工业革命以来，建立了以机器为核心的生产力体系，工业文明迅速遍及全世界。科学技术以及其所蕴涵的工具理性成为现代工业文明和现代化发展的重要推动力。随着生产力的发展和科学技术的不断进步，“逐渐出现了生产力单一化、科学技术万能化的技术理性趋势”。[29]传统发展观的主要特点就是片面夸大技术理性的作用。在技术理性观看来，技术的发展必然会带来社会的发展，发展中国家经济落后的主要原因就是工业化程度不够。提高工业化程度，加快发展中国家的工业化进程，必然会带来较高程度的经济增长和社会进步。在传统发展观中，公共政策的制定与实施都是围绕着经济发展这一中心任务展开，以期通过高速度、超常规、非均衡的跨越式发展，实现国家的现代化发展目标。这就致使公共政策在目标取向上陷入误区，将效率作为公共政策的唯一价值目标，忽视了人的价值和自然的价值。由于缺乏对生态文明、环境伦理、环境道德的认识，在缺乏伦理道德的规约的片面、畸形发展中，有些公共政策超出资源与环境的承载能力、盲目追求当代人的眼前利益，背离了代际公平的原则，损害了经济、资源与环境可持续发展的要求，从而导致人类对自然环境的肆意破坏，使全球面临日趋严重的生态环境危机，人类生存面临巨大的困境。早在19世纪，恩格斯在《自然辩证法》一文中就对此作了精辟的论述：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。每一次胜利，起初确实取得了我们预期的结果，但是往后和再往后却发生完全不同的、出乎预料的影响，常常把最初的结果又消除了。”[30]公共政策伦理就是为了解决人类的生存困境，将人与自然的关系、人与社会的关系、人与人之间的关系、经济发展与社会发展的关系作为公共政策调节的对象，促进人与自然、人与社会的和谐共生，促进经济与社会的共同发展。
实现人与自然的和谐发展是现代社会对生态伦理的价值追求，只有实现了人与自然的和谐共处，保持自然环境和生态系统的良性循环，人类才可能获得可持续发展的空间。“没有稳固的发展伦理就没有环境智慧。发展伦理必须参与环境政策的制订；而环境伦理必须参与发展政策的制订。”[31]在公共政策的制定和实施中，正确处理生态环境与人类生存发展的关系，通过科学制定人口政策、资源环境政策、经济发展政策等，实现人与自然的和谐共处、经济与社会的持续发展，这一理念已被越来越多的人认同。为了解决日益突出的环境问题，各国政府纷纷出台环境保护政策和相关法律法规，旨在解决生态环境问题，实现社会的可持续发展。1994年9月德国颁布《循环经济与废物管理法》，这是发达国家首次就发展循环经济立法。2008年全球金融危机以来，一些发达国家纷纷倡导以绿色、低碳、循环为主导的经济发展模式。2009年7月，英国政府公布了《低碳转型发展规划》白皮书，成为全球首个确定“碳预算”指标，并将“碳预算”指标分解到社会发展各个领域的国家。