006“一事不再理”原则在环境污染纠纷中的适用

——广东莲花山生态茶园诉广东潮惠高速公路有限公司环境污染责任纠纷案[23]

内容摘要:本案因高速公路的建设牵涉多宗诉讼,如何看待各诉讼之间的关联、如何识别重复诉讼,本案例均作出了诠释。

关键词:一事不再理 行政复议 民事诉讼

【裁判规则】

高速公路建设涉及项目建设、征地补偿等多种法律关系,民事、行政交叉,对于项目建设造成的损害,以维护管辖秩序、司法效率为目的,按照“一事不再理”的原则进行审查。

【典型案例】

〔案件索引〕

广东省汕尾市中级人民法院(2017)粤15民初5号民事判决书

广东省高级人民法院(2017)粤民终2657号民事判决书

〔基本案情〕

原告广东莲花山生态茶园(以下简称“生态茶园”)向一审法院提出诉讼请求:1.判令被告广东潮惠高速公路(以下简称“潮惠高速公路”)赔偿原告因生态茶园种植环境被破坏而遭受的经济损失合计117598484元,其中赔偿受污染的茶树青苗损失103693492元,赔偿茶园基础设施建设损失的请求由14613956元变更为13904992元;2.判令本案诉讼费由被告承担。事实和理由:一、涉案茶园始建于2006年,依托莲花山天然的生态环境,原告十年来一直以有机茶园进行投资建设,主要种植台湾金萱茶等优质茶种,产品于2014年通过国家有机转换认证,拓展了“有机莲花山茶”品牌,畅销海内外市场。二、被告在潮惠高速公路项目施工中,为节省建设隧道成本,改变规划,并从茶园中间穿过但未采取任何保护措施,对茶园的生态环境造成毁灭性的恶劣影响,因此受到广东省环保厅的行政处罚。被告修改路线后导致整个茶园被汽车废气所覆盖,又因海丰地区属亚热带海洋季风性气候,常年吹东南风和东北风,茶园地势南低北高,高速公路上产生的汽车废气与粉尘从东南面吹向北面茶园,加重了茶园的被污染程度。三、因生产环境发生重大变化,原告在2015年9月15日再次向有机认证机构提出再认证申请时,认证机构以茶园周围环境受污染为由决定不再颁发认证证书,即今后原告不能再在该基地生产有机茶。2016年11月2日,广东省农业科学院茶叶研究所专家组前往茶园实地考察后认为:“该茶园不能再进行有机茶园建设和相关认证,同时该基地也不能再进行任何有机产品认证;汽车尾气的排放使该基地茶产品存在重金属超标的风险,从而达不到无公害食品的标准,不能投放市场销售。鉴于以上风险,建议搬迁。”认证机构和有关专家的意见证明了高速公路对茶园造成土壤和空气污染的事实,也证明了茶园今后已无法继续种植有机茶甚至无公害茶,也不可以转型生产其他有机作物。被告侵权行为与原告的损害结果有直接的因果关系。因此,依照《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条及相关司法解释的规定,原告的经济损失应全部由被告赔偿。四、原告曾希望海丰县人民政府(下称海丰县政府)在行政复议调解中一并解决侵权赔偿问题以减轻诉累,但海丰县国土资源局于2017年1月26日发出的《征地补偿通知书》,仅对原告实际被征用的16.25亩进行补偿,并未涉及剩余230.35亩被污染茶树的经济赔偿。据此,一方面原告提起民事诉讼,请求参照海丰县政府委托汕尾市价格认证中心出具的《价格评估结论书》中评估价,并比照《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》第五条第六项中“属多年生作物,根据其种植期和生长期长短给予合理补偿,最高额不超过土地年产值的5倍”的补偿标准判令被告赔偿;另一方面原告不服征地补偿纠纷已循行政程序进行权利救济。故被告将高速公路穿过茶园的行为发生了民事侵权的法律关系和征地补偿的行政法律关系,二者属完全不同的法律关系,本案应继续审理。

被告潮惠高速公司辩称:一、潮惠高速公路立项、征地整体合法合规,原告在2014年申请有机茶认证时故意隐瞒上述情形以取得《有机转换认证证书》。2016年12月,杭州万泰认证有限公司因此撤销上述证书。二、涉案茶园《荒山租赁协议》的承租人、《林权证》的权属人均为黄某勇。而个人独资企业和投资人是两个不同的主体,故生态茶园不具备原告资格。三、被告未对原告造成任何损失,实际上原告也没有产生损失。原告主要以其有机转换认证因潮惠项目施工和通车后的污染风险而不再被认证为由主张损害赔偿。原告所称的损失以有机转换认证为前提,但该前提根本没有存在和成立的合法基础,所以原告基于此所提出的损失赔偿均没有事实和法律依据。四、潮惠高速公路规划由茶园中间穿过变更南边穿过,并经各级环保部门同意下施工。直至目前,被告并未因为施工过程中排放任何污染环境物而遭受警告、处罚或其他责任,原告没有证据证明被告在施工过程中排放了何种污染物。同样,在高速公路试通车后,被告也没有排放任何污染物。原告提供的证据中虽提及存在几项污染风险,但并没有证据证明该等风险已经实际存在或者发生,因此原告应当承担举证不能后果。相反,被告提供的证据可证明原告没有任何损害。五、原告索赔无事实和法律依据。本案系因原告、海丰县仁荣实业发展有限公司仁荣茶业(下称仁荣茶业)对征地补偿不满所引起。仁荣茶业已接受征地补偿,但原告以不实际的理由提起诉讼浪费司法资源。目前,原告的《有机转换认证书》已被撤销,海丰县政府按照一般茶树标准给予其补偿。因此,原告以普通茶树的标准种植,其提起赔偿标准缺乏依据。另原告关于茶园基础设施建设费用赔偿的诉请也缺乏事实和法律依据。六、原告在行政案件中诉求与本案的诉求重复,本案判决可能导致与行政纠纷的认定标准不一致。最高人民法院于1991年7月24日给河北省高级人民法院的《关于行政机关对土地争议的处理决定生效后一方不履行另一方不应以民事侵权向法院起诉的批复》指出:“行政机关对土地争议的处理决定生效后,一方当事人不履行的,对方当事人不应以民事侵权案向法院起诉,可向行政机关提出申请执行,该行政机关依照行政诉讼法第六十六条的规定,可以申请人民法院强制执行,或依法强制执行。”汕尾市人民政府已对茶园征地补偿争议作出处理决定,不支持原告所谓“补偿范围是整个茶园”的诉求,故原告不应就《行政复议调解书》所涉及的事项另行提起民事诉讼。同时,海丰县国土资源局《征地补偿通知书》具有公定力,未以法定撤销前应推定为合法,本案环境侵权的审理会涉及红线外的土地每亩单价的问题,将导致同一性质的土地出现两种不同的认定标准。据此,请求驳回起诉或驳回诉讼请求。

法院经审理查明:原告系个人独资企业,于2009年4月21日注册成立,投资人黄某勇于2006年4月3日向海丰县海城镇蔡坑村承包土地种植茶树,后于2010年11月1日向海丰县政府申办了海林证字(2010)第000954号《林权证》,种植面积23.1公顷,林地使用期至2036年4月29日,共26年。之后,黄某勇将上述茶树投入个人独资企业生产经营。

2010年12月起,潮惠高速公路经立项、规划、环评鉴定、施工许可等系列审批手续后由被告负责建造。2012年8月14日,被告与海丰县政府签订《征地拆迁协议书(海丰段)》,约定前者负责缴纳征地税费、征地拆迁补偿费、征地工作经费等工作,后者负责征地拆迁安置等工作。在潮惠项目(海丰段)施工过程中先后因征用、补偿等问题发生过系列行政纠纷。其中:一是王某群与海丰县政府行政诉讼案,本院于2014年12月18日作出(2014)汕尾中法行初字第16号行政判决,驳回王某群的诉讼请求;广东省高级人民法院于2015年7月21日作出(2015)粤高法行终字第154号行政判决,驳回上诉,维持原判。二是仁荣茶业与海丰县国土资源局、海丰县政府行政诉讼案,上述当事人达成了由政府委托评估机构对高速公路穿过茶场的影响进行评估,再按规定确定征用补偿标准和补偿金额的和解。本院作出(2015)汕尾中法行初字第5号行政裁定书,准许仁荣茶业撤回起诉。三是2015年2月6日,海丰县国土资源局作出《征地补偿通知书》,补偿原告449737元。原告不服海丰县政府《征地补偿安置方案》,向汕尾市人民政府申请行政复议。其理由为茶园系种植有机茶而应与交通干线距离1000米以上以保证茶园不受污染等。经调解双方自愿达成如下协议:一、由双方认可的机构,对生态茶园受征地影响范围进行确定;二、根据确定的范围,双方进一步协商补偿事宜。汕尾市人民政府于同年9月9日作出汕尾府行复(2015)《行政复议调解书》,确认上述协议符合法律规定而具有法律效力。

仁荣茶业撤回行政诉讼、原告申请的行政复议终结后,海丰县政府召开相关拆迁协调会,成立协调组对两个茶场有机认证、影响范围、补偿标准等进行调查、认定、评估、鉴定作业。2016年9月,海丰县政府以两个茶场为特殊个案补偿为由向被告发出《关于要求拨给潮惠高速公路海丰段两个茶场补偿资金的函》(海府函〔2016〕35号),函告同意汕尾市价格认证中心关于两个茶场评估价值意见,要求被告拨给两个茶场补偿资金59122338元,其中:仁荣茶场红线内8664810元(平均年产值3倍),红线外30724129元,共计39388939元;生态茶园红线内802425元(平均年产值3倍),红线外18930974元,共计19733399元。庭审中,原告称《行政复议调解书》中“茶园”是指整个茶园,“受影响”的情形是指有机茶产地环境条件受到污染及专家认为茶园已不符合国家规定行业标准;并认为海丰县政府并未按上述行政调解的约定与其协商解决,而是单方组织评估鉴定、认定。被告不同意将两个茶场作为特殊个案予以补偿。双方均表示曾参加相关协商会,但对协商内容各执己见。

另查明,2016年12月6日,杭州万泰认证有限公司以隐瞒“基地已划入征收范围”情况为由,撤销原告2014年度《有机转换认证证书》。2017年1月26日,海丰县国土资源局向原告发出《征地补偿通知书》,对征地红线范围内有机转换茶8.23亩补偿123450元、红线外30米范围有机茶8.02亩补偿120300元、茶场内基础设施补偿47550元,共计补偿291300元。2017年1月,原告以整个茶园受污染为由向海丰县人民法院提起民事诉讼,请求被告潮惠高速公司、第三人海丰县政府连带赔偿征地补偿范围外的财物损益。同月20日,海丰县人民法院以讼争属不平等主体的行政纠纷为由,作出(2017)粤1521民初112号民事裁定对生态茶园的起诉不予受理。原告不服裁定向本院提起上诉后又申请撤回上诉,本院作出(2017)粤15民终57号民事裁定准许其撤回上诉。2017年2月22日,原告以潮惠高速公司为被告向本院提起环境污染责任纠纷一案,本院于2017年3月9日立案受理。在本案审理期间,原告又因不服海丰县国土资源局《征地补偿通知书》,于同年3月10日向海丰县政府申请复议撤销《征地补偿通知书》。海丰县政府于同年6月14日作出海府行复〔2017〕第3号《行政复议决定书》,维持上述《征地补偿通知书》。原告遂于同年7月6日提起行政诉讼。

又查明,原告因不服杭州万泰认证有限公司撤销行为向中国国家认证认可监督管理委员会提出申诉,杭州万泰认证有限公司于2017年5月22日作出《关于调整万泰函〔2016〕24号文部分内容的通知》(〔2017〕7号),确认如下:对被海丰县政府2014年5月20日颁发征地公告划入征地红线范围内的这部分茶园撤销有机转换认证,未划入征地红线范围内的那部分茶园《有机转换认证证书》合规有效。

〔裁判结果〕

一审法院裁判认为:根据诉辩双方的意见,本案应先审理的焦点是原告与案外人就征地拆迁补偿外的财产损益已在行政复议调解程序达成救济的解决方法后,能否又就上述财产损益另行提起民事诉讼的问题。

本案系潮惠高速公路建设项目所衍生的系列纠纷之一,本案中,原告以高速公路通车致环境污染为由对茶园征地补偿范围之外的财物主张民事权益,然其在2015年亦以有机茶园受污染等为由申请行政复议并主张整个茶园应获补偿。经查,二者的事由、诉争标的物、土地面积、请求均存在高度盖然性竞合,本案的诉讼请求明显被前述行政复议的请求所涵盖。因此,本案与在先行政复议的救济程序、责任主体、承担方式等虽有差异,但实质上原告是针对同一财物主张同一损益权利。另就本案诉因而言,海丰县国土资源局早在2015年2月6日就向原告发出《征地补偿通知书》,原告在申请行政复议中与海丰县政府就整个茶园财产损益救济途径达成了和解,故在茶园有机证不再获认证和茶叶专家意见后,原告明知损害结果但未再循法律途径主张权利。这表明汕尾市人民政府《行政复议调解书》所确认的和解协议得到当事人的认同。嗣后,因海丰县政府函请被告拨付整个茶园补偿资金19733399元未果,而海丰县国土资源局在2017年1月26日又向原告发出《征地补偿通知书》,之后才引发本案诉讼和再次行政复议。显然,协议未能最终履约是之后系列纠纷的原因所在。鉴于整个茶园财产损益的救济解决途径已被《行政复议调解书》所确认,在它未经法定撤销、变更等前对当事人仍具有法律约束力,即若一方违约也并不能否定其既定效力。因此,现原告又就同一标的物另行民事诉讼主张财产损益违反上述《行政复议调解书》所确认的救济程序。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件……(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”的规定,本案虽已受理,但依法应当驳回原告的起诉,其可另循法律途径进行权利救济。

〔裁判理由〕

法院生效裁判认为:由于莲花山茶园先后向海丰县人民法院与本案一审法院提起民事诉讼,前诉与后诉的原告与被告均是莲花山茶园和潮惠高速公司,诉因均是建设的高速公路通车后产生环境污染致茶园经营受损,诉讼请求均是要求潮惠高速公司赔偿茶园因受污染的经济损失,即便后诉与前诉在诉请赔偿具体数额上有差别,但并未根本改变前诉的主体、法律关系、诉因和诉讼请求,故足以认定前诉与后诉属于同一民事诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条关于“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时符合下列条件的,构成重复起诉:(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。当事人重复起诉的,裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉,但法律、司法解释另有规定的除外”的规定,原审法院驳回其起诉,于法有据,并无不当。海丰县人民法院作出的不予受理裁定因莲花山茶园撤回上诉而发生法律效力,莲花山茶园若是不服,应循再审申请途径寻求救济,而不是重复提起本案诉讼。至于原审法院以“整个茶园财产损益已被《行政复议调解书》所确认,莲花山茶园又就同一标的物另行民事诉讼主张财产损益违反《行政复议调解书》所确认的救济程序”为由驳回莲花山茶园的起诉,因《行政复议调解书》仅是汕尾市人民政府针对2015年1月26日的海丰县国土资源局的《征地补偿通知书》作出的行政复议结果,与本案原告提出的环境侵权民事诉讼不是同一诉讼,诉讼请求亦不相同或包括,故原审法院驳回起诉的理由不当,予以纠正。

【法官评析】

本案系源于政府征地拆迁建造高速公路而引发的环境污染责任纠纷,在本案诉讼前及期间,原告已因征地补偿款多次提起行政复议、行政诉讼、民事诉讼,因得不到其期待结果才提起本案诉讼。司法实践中,高速公路的建设往往牵涉许多民行交叉的法律问题,且本案属新类型案件,程序方面和实体方面的法律适用均缺乏明确规定,法律适用难度大。本案在审理过程中因法律适用难也存在不少争议点,经合议庭探讨后出现三种不同意见,现将三种意见予以梳理,以供司法实务中对类似本案纷争的处理参考研究,共同推进司法公正与效率目标的实现。

第一种意见即本案一审裁定理由。原告在本案诉讼前以有机茶园受污染等为由申请行政复议并主张整个茶园应获补偿,在该过程中与海丰县政府就整个茶园财产损益救济途径达成了和解,而在先行政复议与本案诉讼的事由、诉争标的物、土地面积、请求均存在高度盖然性竞合,且本案的诉讼请求明显被前述行政复议的请求所涵盖,故本案中原告实质上是针对同一财物主张同一损益权利,而原告的诉讼请求实际上已在前述行政复议中调解且生效了,故本案不宜进行实体审理而对抗前述行政复议调解书的既定效力。

第二种意见即本案二审裁定理由。原告在本案受理之前,以其整个茶园278.7亩受污染为由向海丰县人民法院提起诉讼,本案的诉讼标的则扣除了被征地的16.25亩茶园,其余均被前诉的诉讼请求所覆盖。前诉与后诉的当事人相同、诉因相同、法律关系及诉讼请求基本一致,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条关于“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时符合下列条件的,构成重复起诉:(一)后诉与前诉的当事人相同;(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。当事人重复起诉的,裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉,但法律、司法解释另有规定的除外”的规定,本案应属重复起诉。

第三种意见即根据《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条的规定,因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。本案中,原告以高速公路修建通车后致使茶树受到严重污染为由,主张被告作为侵权人而应承担侵权赔偿责任。但被告是依照广东省重点项目规划设计而合法建造高速公路,拆迁补偿不属其职责范围。原告诉称茶场被汽车废气所覆盖亦是过往车辆所产生,故被告并非直接侵权人。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件……(二)有明确的被告”的规定,本案应驳回原告的起诉。

笔者认为,第一种意见及第二种意见虽表述理由不同,但其实都是对“一事不再理”原则的适用。根据本案的具体情况,笔者倾向于第一种意见,理由如下:

“一事不再理”原则,严格说来并非民事诉讼专有的制度或者概念,而是法律适用的一项原则。“一事不再理”起源于“一个人不应当由于同一行为得到两次或以上的评价或处理”这一古老的法谚,其适用的范围也不仅仅限于民事诉讼范围之内。按当下通说,法律责任的类型包括民事责任、行政责任和刑事责任。一个具体的行为,由于其行为的严重程度以及性质的不同,可能由不同的法律部门来调整。[24]而“一事不再理”原则的本质含义指当事人应该主动接受既判力的约束,不得就同一法律关系再行主张救济。该原则在我国民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼均有所体现,但在《行政复议法》中却没有具体规定,那么其可否适用于行政复议程序中呢?行政复议是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政复议机关提出审查该具体行政行为的申请,行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查,并作出行政复议决定的一种法律制度。可以看出,行政复议是行政相对人通过行政程序寻求救济的一种法律制度,其作为一种裁判行政纠纷的法律救济制度,应具有准司法的性质,是具备适用“一事不再理”原则的条件的。本案中,原告因不满征地补偿款向汕尾市人民政府申请行政复议,在该过程中与海丰县政府就整个茶园财产损益救济途径达成了和解,而原告并未再提出异议,直至和解协议未能履约才引发本案诉讼。这证明原告已认同和解协议的内容,确认《行政复议调解书》上的救济程序。而该调解书系汕尾市人民政府出具的,具有法律效力,对各方当事人均有约束力,若拒绝“一事不再理”原则在行政复议程序的适用,意味着已经发生法律效力的复议决定或调解随时都可以被推翻,已经有了结论的纠纷可以再次被提起审查,这将造成纠纷长期不能得到解决,不利于权利的保护、司法秩序的稳定。故笔者认为,只有行政复议程序与诉讼程序一样适用“一事不再理”原则,才可维系结论的既定效力、保护人权和维护管辖秩序、诉讼效率和司法效益。

理论界认为“一事不再理”原则适用的标准主要在于两方面,即主观上的当事人同一性及客观上的诉讼对象的同一性。当事人同一性并不限于前后诉讼的主体必须处于同一地位,而诉讼对象的同一性是该原则的核心问题,它要求前后诉讼必须为同一事件、同一法律关系。具体到本案中,原告提起的行政复议程序表面上不是针对被告的,但实际上原告的要求及最后的调解书的内容与被告有密不可分的联系,调解书能否履行也与被告息息相关,故笔者认为之前的行政复议程序与本案的民事诉讼的主体一致;另原告在行政复议程序及本案均是针对同一财物主张同一损益,原告的最终目的并没有发生变化,故应属“一事”。

“一事不再理”原则所依存的既定效力主要包括两方面的内容:一是针对生效决定作出者的拘束力,不得随意变更和撤销;二是针对纠纷当事人的确定力,形式上的不得再行主张和实体权利义务上的确定性。因此,《行政复议调解书》未经法定撤销、变更等前对各方当事人仍具有法律约束力,本案若进行实体审理,即是违反“一事不再理”原则,故一审以此为由驳回原告起诉。另,如本案继续审理并作出实体判决,可能诱使原已定论的关联行政异议、复议和诉讼的案件当事人,抑或高速公路沿途中受拆迁影响的相关组织、单位或个人比照本案提起民事诉讼,这对省重点建设项目正常建设、行政机关的征地补偿标准和范围的适用或将产生重大社会影响,也或会增加人民法院审理民事案件的工作压力。因此,相对而言,本案裁定驳回起诉更有事实依据和法律依据,如当事人不服裁定仍可提起上诉,避免先行司法鉴定增加当事人诉累和经济负担。

诚然,本案无论采纳上述何种意见,都无法彻底平息纠纷、解决问题。因此,为有效解决类似案件纷争,减少群体性上访事件,笔者建议,应完善行政和民事立法、司法解释对此类纷争的界定,以平息矛盾、维护当事人的合法权益。

【相关法条】

《中华人民共和国民事诉讼法》

第一百一十九条 起诉必须符合下列条件:

(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;

(二)有明确的被告;

(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;

(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》

第二百四十七条 当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉,同时符合下列条件的,构成重复起诉:

(一)后诉与前诉的当事人相同;

(二)后诉与前诉的诉讼标的相同;

(三)后诉与前诉的诉讼请求相同,或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。

当事人重复起诉的,裁定不予受理;已经受理的,裁定驳回起诉,但法律、司法解释另有规定的除外。

编写人:广东省汕尾市中级人民法院 施伟强、詹维敏