一、对投标人资格的限制性法律规定

（一）投标人应当具备法定或约定资格条件

《招标投标法》第二十六条规定：“投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件。”这是关于投标人资格的基本规定。具体分析来看：

1. 投标人应当具备承担招标项目的能力。这里指的是，投标人在资金、技术、人员、装备、业绩、信誉等方面，要具备与完成招标项目的需要相适应的能力或者条件。例如，高速公路建设施工项目的投标人，应当具备承担高速公路施工的相应能力。

2. 国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件。

我国对从事工程施工、设计、监理等业务实行严格的资质管理制度。按照《建筑法》的规定，从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动，如一级建筑施工企业可以作为高度200米以下的工业、民用建筑工程，高度240米以下的构筑物工程施工项目的投标人，而三级建筑施工企业只能作为高度50米以下的工业、民用建筑工程，高度70米以下的构筑物工程施工项目的投标人。

2004年5月10日，原建设部颁发的《关于外国企业在中华人民共和国境内从事建设工程设计活动的管理暂行规定》（建市〔2004〕78号），要求外国企业承担中华人民共和国境内建设工程设计，必须选择至少一家持有建设行政主管部门颁发的建设工程设计资质的中方设计企业进行中外合作设计，且在所选择的中方设计企业资质许可的范围内承接设计业务。所以，国外设计企业参加我国工程设计投标，应与国内具备相应资质条件的设计企业组成联合体参加投标。合作设计项目的工程设计合同，应当由合作设计的中方设计企业或者中外双方设计企业共同与建设单位签订。

对于货物招标项目，我国对国民经济有重要影响且有成熟的成品检验手段和国家标准的产品，实行生产许可证管理。对涉及人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境等方面的产品，实行强制性产品认证制度。此外，商用密码产品必须拥有国家密码管理局颁发的《商用密码产品型号证书》；列入国家依法管理的计量器具目录（型式批准部分）的计量器具应取得制造计量器具许可证；实行进网许可制度的电信设备必须获得工业和信息化部颁发的进网许可证等，这些产品必须取得许可证或经过认证，方可出厂、销售、使用。

一些服务项目也需要供应商具备相应行业服务业类的行政许可，如保安公司的保安服务许可证，会计师事务所、律师事务所的执业许可证等。

不具备相应的资格条件的承包商、供应商、服务商，不能参加有关招标项目的投标；招标人也应当按照法律和国家有关规定及招标文件的要求，对投标人进行必要的资格审查。不具备规定的资格条件的，不能投标，更不能中标。

随着国家简政放权行政审批制度改革和“放管服”的推进，原来一些资质、行政许可事项逐渐被取消，如原来熟悉的招标代理机构资格、计算机信息系统集成资质、园林绿化工程专业施工资质、物业服务企业资质等都已被废止，不能再设置这些已经取消的资格条件。

3. 设置的投标人资格条件要注意合理性，要考虑招标项目实际和市场竞争状况。实践中，当投标人过多，为了择优选择中标人，一些招标项目特意拔高资质等级，如对于房屋建筑工程，需要房屋建筑工程三级企业资质即可，但考虑到竞争激烈，投标人过多，招标人规定投标人必须具有房屋建筑工程二级及以上企业资质方可投标，这具有合理性。而且，目前《招标投标法》及其配套规定也没有明确禁止这种做法。但是如果潜在投标人本来就不多，竞争不充分，如果招标人有意拔高资质等级，导致投标竞争不足，仅有极少数潜在投标人满足要求，或者投标人不足三家而采用非招标方式采购，此种情形下就存在以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者有意规避招标，这需要结合不同项目来认定。

根据《政府采购法》第二十二条，《政府采购法实施条例》第十七条、第十九条规定，政府采购项目的供应商资格条件是：（一）具有独立承担民事责任的能力；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录（重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚，其中“较大数额罚款”根据各地行政法规、部门规章认定。供应商在参加政府采购活动前3年内因违法经营被禁止在一定期限内参加政府采购活动，期限届满的，可以参加政府采购活动）；（六）法律、行政法规规定的其他条件。为证明供应商资格条件，供应商应当提供下列材料来证明：一是法人或者其他组织的营业执照等证明文件，自然人的身份证明；二是财务状况报告，依法缴纳税收和社会保障资金的相关材料；三是具备履行合同所必需的设备和专业技术能力的证明材料；四是参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明；五是具备法律、行政法规规定的其他条件的证明材料。采购项目有特殊要求的，供应商还应当提供其符合特殊要求的证明材料或者情况说明。

相关案例3-1 供应商因其分公司有重大违法记录而无投标资格

2016年6月，某项目管理公司受托就某市客运站委托经营项目进行招标，经过评审，确定了中标供应商为某客运公司。后，某投标人就客运公司的投标资格进行投诉，市财政局调查后作出《政府采购投诉处理决定书》，以客运公司参加本次政府采购活动前三年内在经营活动中有重大违法记录为由，确定客运公司无投标资格，本次招标活动废标。客运公司不服市财政局的投诉处理决定，向法院提起行政诉讼。

经查，2014年9月9日，客运公司的分支机构某公路客运总站所属一大型客车行至某收费站附近时发生侧翻，造成1人死亡、21人受伤的交通事故。市运输管理处对客运总站作出《交通运输行政处罚决定书》，认为：“客运总站未检查出驾驶人员使用失效从业资格证驾驶营运车辆的违法行为。依据《道路旅客运输及客运站管理规定》第九十五条规定，对客运总站处以15000元罚款，并责令改正。”省运输管理局作出《9·9事故通报》，要求：“一是由市运输管理处依法吊销客运公司某客运班线经营许可，处以3000元的处罚；二是两年内暂停其新增客运班线经营许可……”2014年10月8日，客运公司又因擅自停运部分客运班次，被市运管处发文收回了该客运班线经营权。

法院认为，《政府采购法》第二十二条规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：……（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录……”《政府采购法实施条例》第十九条第一款规定：“政府采购法第二十二条第一款第五项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。”客运公司的下属机构未检查出客车司机驾驶员使用失效从业资格驾驶营运，被行政主管部门罚款15000元，属于较重的违法行为。客运公司是企业法人，企业法人应对内设机构（包括从事经营的分支企业）的生产安全承担责任。客运公司聘用无从业资格的驾驶员驾车营运，并发生多人伤亡的交通事故，被省运输管理局在全省通报，属于重大违法记录。客运公司擅自停运客运班次，被明文收回客运班线经营权，即属于被吊销许可证的行为，也属于有重大违法记录。故市财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。

综上，法院判决驳回客运公司的诉讼请求。

（二）避免利益冲突

《招标投标法实施条例》第三十四条规定：“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。”

本条是为了维护投标公正性而对投标人作出的限制性规定。防止招标人与投标人存在利益冲突以及投标人之间协同行动是维护投标公正性的必然要求，如果存在上述情形，就存在采取一致行动、串标围标的可能性，因此法律对此予以禁止。

1. 与招标人存在利害关系可能影响招标公正性

利害关系主要表现为有股权、债权、控制等关系，一方的行为足以干预、影响另一方的决策。实践中常见的是母公司招标时，一般认为参股子公司可以投标，但是其全资或者控股子公司可否参加投标，存在一些争议。这里，母公司是指拥有另一公司一定比例以上的股份或通过协议方式能够对另一公司实行实际控制的公司。控股子公司是指一定比例以上的股份被另一公司所拥有或通过协议方式受到另一公司实际控制的公司，母公司对子公司的一切重大事项拥有实际上的决定权。子公司具有独立的法人资格，因而可以直接参与投标，其“利害关系”必然存在。这种情况下，如果允许有利害关系的法人或其他组织投标，可能影响招标公正性，对其他投标人不公平，会影响其市场生存能力。但是如果一律禁止投标，对这些潜在投标人也不公平。因此，法条规定即使投标人与招标人存在某种“利害关系”，但如果招投标活动依法进行、程序规范，该“利害关系”并不影响其公正性的，就可以参加投标。也就是说，招标人对于其子公司和其他投标人一视同仁、公平对待，不存在偏袒的情形，子公司就可以投标。

2. 单位负责人为同一人的不同单位不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标

单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，可以在同一招标项目中参加资格预审，但招标人只能选择其中一家符合资格条件的单位参加投标。具体选择方法，招标人应当在资格预审文件中载明。单位负责人，是指单位法定代表人或者法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人。所谓法定代表人，是指由法律或者法人组织章程规定，代表法人对外行使民事权利、履行民事义务的负责人。例如，《公司法》规定，公司法定代表人依照公司章程的规定由董事长、执行董事或者经理担任；《全民所有制工业企业法》规定，厂长是企业的法定代表人；国家机关的最高行政官员是机关法人的法定代表人等。所谓法律、行政法规规定代表单位行使职权的主要负责人，是指除法人外，法律、行政法规规定的代表单位行使职权的主要负责人。例如，个人独资企业的负责人，依照《个人独资企业法》的规定，是指个人独资企业的投资人；代表合伙企业执行合伙企业事务的合伙人等[1]。

另外，同一公司下属的两家及以上子公司，或者同一个股东或相同的多个股东共同出资设立的两家或两家以上子公司，只要其单位负责人不是同一人，则都可以参加同一标段的投标或者未划分标段的同一招标项目的投标，相关法律法规并未禁止此种情形。

3. 存在控股或者管理关系的不同单位不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标

所谓控股关系，根据《公司法》第二百一十六条规定，是指出资额占有限责任公司资本总额50%以上或者其持有的股份占股份有限公司股本总额50%以上；出资额或者持有股份的比例虽然不足50%，但依其出资额或者持有的股份所享有的表决权已足以对股东会、股东大会的决议产生重大影响。所谓管理关系，是指不具有出资持股关系的其他单位之间存在的管理与被管理关系。存在控股或者管理关系的两个单位，如母公司可以与其控股子公司，在同一标段或者同一招标项目中投标，容易发生事先沟通、私下串通等现象，影响竞争的公平公正性，因此有必要加以禁止[2]，但母公司的非控股的参股公司可以同时参加同一标段或者未划分标段的同一招标项目的投标。

相关案例3-2 投标人之间存在股东交叉情形并不影响投标[3]

某政府采购设备招标项目，中标人为B公司。A公司向财政部门来函反映称：投标人B公司与C公司的股东、发起人均为甲，存在实际的关联关系，且两家的投标文件由同一家公司制作，属于《政府采购法实施条例》第七十四条第（四）项规定的串通投标情形，B公司中标无效。

财政部门接到该举报，经查询全国企业信用信息公示系统，获悉：B公司的法定代表人为甲，注册资本为200万元，股东为甲、乙，分别出资101万元、99万元；C公司法定代表人、股东为乙，注册资本为300万元，乙100%出资。财政部门认为：《政府采购法实施条例》第十八条第一款规定：“单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。”本案中，虽然C公司的法定代表人与B公司的股东为同一人，但是B公司与C公司的负责人不属于同一人，也不存在直接控股、管理关系，故不属于前述规定的禁止参加同一合同项下的政府采购活动的情形。另外，虽然B公司与C公司之间存在股东交叉的关系，但不属于《政府采购法实施条例》第七十四条规定的串通投标的情形，也不能仅凭两个投标人之间存在股东交叉的关联关系就认定构成串通投标。而且，也未发现B公司与C公司的投标文件有雷同之处。

综上，财政部门认定A公司举报事项缺乏事实依据。

4. 限制投标人参与投标的其他情形

为防止利益冲突，限制投标人参与投标不限于《招标投标法实施条例》第三十四条规定的三种情形，还有其他情形。例如，《招标投标法实施条例》第十三条第二款规定，招标代理机构不得在所代理的招标项目中投标或者代理投标，也不得为所代理的招标项目的投标人提供咨询。第二十七条第二款规定，接受委托编制标底的中介机构不得参加受托编制标底项目的投标，也不得为该项目的投标人编制投标文件或者提供咨询。第三十七条第三款规定，联合体各方在同一招标项目中以自己名义单独投标或者参加其他联合体投标的，相关投标均无效。

《电子招标投标办法》第二十三条也规定，电子招标投标交易平台的运营机构，以及与该机构有控股或者管理关系可能影响招标公正性的任何单位和个人，不得在该交易平台进行的招标项目中投标和代理投标。

只要存在前述依法不得同时投标的两家企业同时投标的情形，不论于何时发现，相关投标均自始无效，不能只对其中一家作否决投标处理而选择留下另一家作为有效投标。具体来说，在评标时，评标委员会应当否决其投标；中标公示后，招标人应当取消其中标资格；合同签订后，相关合同无效，应当恢复原状，不能恢复原状的中标人应当赔偿因此造成的损失。

另，《政府采购法实施条例》第十八条规定，单位负责人为同一人或者存在直接控股、管理关系的不同供应商，不得参加同一合同项下的政府采购活动。除单一来源采购项目外，为采购项目提供整体设计、规范编制或者项目管理、监理、检测等服务的供应商，不得再参加该采购项目的其他采购活动。