第二章 拆迁的法定程序
第一节 集体土地征收的法律程序
基于公共利益的需要，国家可以对农民集体所有的土地强制征收。不过，为了保障农民的权益以及长远生计，确保农业基础不被动摇，集体土地征收受法律的严格约束。根据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征收土地公告办法》《行政强制法》《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》和《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》等法律法规的相关规定，集体土地征收的法定程序大致可以分为以下10个步骤。
特别需要指出的是，根据党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》和第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革方案》，全国各地的国土资源行政管理部门都将重新组建为自然资源行政管理部门。2018年4月10日，中华人民共和国国土资源部已经重新组建为中华人民共和国自然资源部，一些省份，如陕西省的国土资源厅也已经重新组建为自然资源厅。可以预见，全国各地的国土资源行政管理部门都将陆续重新组建为自然资源行政管理部门。不过，由于法律的滞后性，许多冠以国土资源部门颁布的规章短期内仍将有效[1]。
步骤一：发布拟征地公告
拟征地公告由县级或市级自然资源部门实施，公告的内容包括：①拟征地范围；②面积；③补偿方式；④补偿标准；⑤安置途径；⑥拟征地用途。公告应当张贴在拟征收土地所在地的村范围之内。公告作出之后，村民不得抢栽、抢种农作物，也不得抢建建筑物。
步骤二：征询村民意见
征地公告发布之后，县级或市级自然资源部门应当与乡镇政府围绕公告的六项主要内容征询村集体经济组织（村委会）与村民的意见。如果村委会或者村民提出了不同意见，县级或市级自然资源部门应当记录在案，着手协调解决，同时还应当告知他们有权提出听证申请，并依法组织听证。等这些程序履行完毕后，县级或市级自然资源部门还应当将记录在案的不同意见、听证的相关材料作为报批的必备材料。
步骤三：实地调查与登记
土地征收过程中的实地勘察程序是至关重要的。在这个环节里面，县级或市级自然资源部门应当会同土地所有权人、使用权人，去征收范围内对被征土地的四至边界、土地用途、土地面积、地上附着物的种类与数量、规格进行实地调查，并将调查情况现场填制成表，一式三份，然后由县级或市级自然资源部门与土地所有权人、使用权人双方共同确认表格内容，确认无误之后由土地所有权人、使用权人签字。县级或市级自然资源部门也应当将土地所有权人、使用权人签好字的表格作为报批的必备材料。
步骤四：拟订一书四方案
县级或市级自然资源部门做完前三个步骤的工作之后，根据征询、听证、调查与登记的具体情况，拟订出正式的“一书四方案”：一书是指建设用地说明书；四方案包括农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供应土地方案。拟好后再组卷报省级人民政府或国务院批准。
步骤五：张贴征地公告
省级人民政府或者国务院作出征地批准文件并下发给征收土地的县级或市级人民政府之后，县级或市级人民政府自然资源部门应当在10个工作日内进行征地公告，公告内容应当包括以下四个方面：①征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；②被征土地的所有权人、位置、地类和面积；③征地补偿标准和农业人员安置途径；④办理征地补偿登记的期限和地点。另外，公告应当张贴在被征地所在村。
步骤六：张贴征地补偿安置方案公告
根据省级人民政府或者国务院批准的《征收土地方案》，县级或者市级自然资源部门应当在张贴征地公告之日起45日内，以村为单位，拟订征地补偿安置方案并予以公告，公告内容应当包括以下六个方面：①被征土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；②土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；③安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；④地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；⑤农业人员的具体安置途径；⑥其他有关征地补偿、安置的具体措施。
征地补偿安置方案公告后，村委会、村民或其他权利人如果对方案有不同意见，又或者要求举行听证会的，应当自公告张贴之日起10个工作日内，向县级或者市级自然资源部门提出，后者应当认真研究，在要求听证的情况下还应当举行听证会。倘若征地补偿安置方案确实存在需要修改的地方，县级或者市级自然资源部门应当依照有关法律、法规的规定和批准的《征收土地方案》进行修改。
步骤七：报批征地补偿安置方案
县级或者市级自然资源部门应当将公告后的征地补偿安置方案，连同村委会、村民或其他权利人的不同意见及采纳情况一起，报本级人民政府审批。
步骤八：批准征地补偿安置方案
县级或者市级人民政府对于报批的公告后的征地补偿安置方案与村委会、村民或其他权利人的不同意见及采纳情况进行审查并决定批准之后，应当报省自然资源厅备案，并交由县级或者市级自然资源部门开始组织实施征地与补偿安置工作。
步骤九：土地补偿登记
村委会、村民或其他权利人应当在征地公告规定的期限内持土地权属证书，亦即土地承包合同到指定地点办理土地补偿登记手续。如果超过期限未办理该手续的，对其的补偿按照县级或者市级自然资源部门的调查结果进行。
步骤十：实施征地补偿与土地交付
按规定落实土地补偿之后，被征地单位和个人应将土地交付给县级或者市级自然资源部门。
典型案例1 翟某等7人复议省政府撤销征地行为
【问题提示】
地方政府在征地申请呈报前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。如果，征地报批材料未尽到认真审查、严格审核，导致作出的征地批复认定事实不清、程序违法，应当依法予以撤销。
【案例索引】
申请人：翟某等七人
代理律师：北京京平律师事务所 拆迁律师王奇兵
北京京平律师事务所 拆迁律师王立江
北京京平律师事务所 拆迁律师蔡晓仪
被申请人：山东省人民政府
【案情简介】
申请人翟某等7人是山东省济南市历城区某片区的拆迁当事人，在本村拥有集体土地使用权和房屋所有权。现因涉及项目建设，他们的房屋虽然被划入了征收范围，但是对于补偿问题始终无法与拆迁方达成一致意见。其后，相关部门未经法定程序即对部分当事人作出了责令限期拆除的决定，将其房屋认定为违法建筑，后又作出了强制拆除决定，并将部分当事人的房屋强制拆除。
对于这类集体土地征收案件，京平律师可谓专业扎实、经验丰富。所以，与京平律师沟通后，当事人申请人分别于2016年6月、8月、9月委托了京平专业拆迁律师王奇兵、王立江和蔡晓仪。
【判决结果】
最终，山东省人民政府确认此次土地征收过程中，相关部门未履行清点核实地上附着物职责，市政府对征地报批材料未尽到认真审查责任，省国土厅未尽到严格审核职责，导致省政府征地批复认定事实不清，证据不足，程序违法。
复议决定：撤销征地批复中涉及申请人所在村集体建设用地的决定。
【法律要点与办案思路】
拆迁律师团介入案件后，秉持“快”“全”“准”的原则，启动了一系列调查取证程序，并很快获得了省政府征地批复。经过专业分析和判断，拆迁律师发现省政府作出这一批复的程序和实体都违法，严重侵害了当事人的合法权益。于是，律师协助当事人向省政府申请复议，请求撤销涉及当事人房屋所在地块的建设用地批复。
复议过程中，被申请人山东省人民政府的答复材料看似周密、完整，实则漏洞百出。以《地上附着物调查登记表》为例，原本应当作为拟定《征收补偿安置方案》依据的数据生成时间竟是2009—2014年不等，这些数据与征地程序启动时的实际情况相差甚远。这足以说明，在征地依法报批前，相关部门并未履行清点核实地上附着物的职责，没有保障被征收人的切身利益。此外，根据《山东省土地征收管理办法》的相关规定，相关部门应当将拟订的土地征收补偿安置方案，在农村集体土地组织所在地进行公布，相关人员提出对补偿标准和安置方式举行听证申请的，相关部门应当按照规定组织听证。而被申请人提供的证据并不能证明其对相关公告予以公示，更不能说明其已经充分保障了被征收人在土地征收中的知情权、参与权和听证权。故，上述征地批复的作出存在实体和程序违法，应当予以撤销。
【律师提示】
在本案中，相关部门在呈报用地申请前，应当切实做好相关农户的通知和确认工作，听取涉及农户的意见。但是，其提供的《地上附着物调查登记表》等材料并未充分履行清点核实职责。这样的程序明显不合法，作出的批复亦存在认定事实不清，严重侵害了申请人的合法权利。
此次复议成功，是申请人在拆迁维权道路上的一次重大胜利，为今后获得公平、合理的拆迁补偿奠定了牢固的基础。