第三节 促进社区服务多元化发展
北京社区居民丰富多彩的都市生活，多种多样的服务需求，加上北京市日益国际化、现代化的社区发展格局，为社区服务多元化发展注入了强大动力。在北京社区多元化服务体系中，社区公共服务体系和社区非公共服务体系都是不可或缺的重要组成部分，是回应社区居民公共服务需求和非公共服务需求的有效途径。只有社区公共服务和社区非公共服务持续、健康、协调发展，社区居民多样化的服务需求才能得到更好的满足。
社区服务多元化发展是城市社区建设的发展方向。长期以来，国家有关政策也在积极引导社区服务走社会化、专业化和多元化发展之路。[1]北京市在社区建设中，提出“建立与社会主义市场经济体制相适应、覆盖社区全体居民、服务主体多元、服务功能完善、服务质量优良和管理水平较高的社区服务体系，努力实现社区居民困有所助、难有所帮、需有所应”的发展目标，明确了社区服务多元化发展方向。为了促进社区服务多元化发展，北京市在分类构建社区公共服务体系的同时，也采取有力措施支持社区非公共服务体系发展，支持社会力量参与社区服务，形成各方面力量共同参与社区服务体系建设、充满生机和活力的社区发展格局。
一、构建“一刻钟社区服务圈”
从社区调研结果可以看出，北京社区居民对生活便利性、舒适性、灵活性有很高的期待。
为了方便居民生活，提高居民生活品质，北京市从社区规划着手，改造提升老旧居住区便民网点和商业服务设施，确保新建、改建居住区按规定比例设置便民利民服务网点，大力发展便民利民服务相关产业。在有条件的城区和社区，通过引入市场机制、鼓励居民参与、加强规范管理等方式，加快推进“一刻钟社区服务圈”建设[2]，建立起果蔬摊、副食店、修车摊、修鞋摊、文化活动室、健身园、废品回收站、理发店、卫生站和早餐店等与社区居民日常生活密切相关的各种服务配套设施。朝阳区朝外街道的“幸福圈”、东城区和平里街道的“‘1510’便利生活服务圈”、西城区牛街街道五位一体的“民生一条街”和广安街道的“槐柏商圈”等都是北京市社区“一刻钟社区服务圈”建设的先进典型。
据有关部门统计，到2011年底，全市共建成166个“一刻钟社区服务圈”，覆盖66个街道259个社区，315万名社区居民能够在步行15分钟内就近享受到社区就业、社区医疗等社区基本公共服务，以及购物、娱乐等方面的便利服务和特色服务，基本上实现了“大需求不远离社区，小需求不出社区”。北京市各区县、各部门从满足社区居民服务需求出发，积极拓宽服务领域，丰富服务内容，普遍建立了“一刻钟社区服务圈”“30分钟服务圈”等各具特色的社区服务模式，形成了小社区大服务的社区服务格局。到2011年底，社区卫生服务网络实现了城乡全覆盖，建立了2642个社区卫生服务团队，社区卫生服务机构门诊量明显增加。全市社区、学校、机关、企业和乡镇启动慢性病管理和初级保健工作。累计超过1000个老旧小区完成了整治任务。此外，2009年全市启动182个乡镇文化体育活动中心达标建设，至2012年，共配备专项球类场地设施30个，更新全民健身工程1200个，建成农家书屋1900多家，送书下乡服务点1718个。在企业集中的街道社区、开发区建成各类工会服务站314个，建成示范温馨家园300个，完成残疾人家庭无障碍设施改造工程累计达到2万户。
北京市社区“一刻钟社区服务圈”“30分钟服务圈”等社区服务模式具有综合性、便捷性、灵活性和多功能性等突出特点，既提供社区基本公共服务和社区非基本公共服务，也提供社区非公共服务，社区居民的社会角色、社区角色和个体角色所引起的社区基本公共服务需求、社区非基本公共服务需求和社区非公共服务需求在这里基本上可以得到满足。政府、社区、社会、市场、企业和个人在社区“一刻钟社区服务圈”“30分钟服务圈”建设中都可以发挥应有的作用。可以说，北京市社区“一刻钟社区服务圈”“30分钟服务圈”实现了政府公共服务、社区自治服务与市场个性化服务的有机结合，为社区服务多元化发展提供了一个很好的范例。
二、创新社区物业服务管理体制机制
物业服务与社区居民切身利益关系十分密切。近年来，随着越来越多北京社区居民拥有自己的住房，社区住户兼有业主身份的情况越来越普遍，由于物业服务缺失或物业服务不当所产生的物业纠纷也不少见。加强社区物业服务管理，维护社区居民合法权益，已经成为社区管理和服务的一项重要工作。
在住房商品化条件下，社区物业服务大多已经推向市场，按市场规则运行。在业主大会或业主委员会聘请物业服务企业之后，拥有房产权的社区居民与物业服务企业之间通过交易以契约形式形成服务合同关系。因此，社区物业服务一般不属于政府提供的社区基本公共服务范畴。调查发现，在北京社区中，新建居住区的物业服务普遍比老旧居住区更加配套，也更加规范。原因在于，老旧居住区的房产在没有实行住房商品化的计划经济时期已经建成和使用，存在产权不清等大量历史遗留问题，物业服务遇到的问题也比较复杂[3]，而新建居住区的房产产权清晰，完全按照市场规则办事，业主与物业服务企业之间的利益关系比较容易理顺，物业服务运行也要顺利得多。值得注意的是，社区物业服务领域发生的这些变化与北京市创新社区物业服务管理体制机制也有很大关系。
为了加强物业管理，维护业主合法权益，近年来，北京市采取了一系列有力措施，一方面，积极引导物业服务企业参与社区管理和服务，同时加强社区组织体系建设，规范物业管理关系；另一方面，通过物业行政管理部门加强协调和沟通，使物业服务企业与社区自治组织之间形成有效的协调机制。
1.建立社区联席会议制度
早在2005年，中共北京市委、北京市人民政府发布的《关于建设和谐社区和谐村镇的若干意见》就明确提出：“建立社区居委会与驻区单位共同参加的协商议事制度，采取联席会等多种形式，加强居委会与业主委员会、物业管理公司、驻社区单位的联系，定期研究社区共驻共建事项，实现资源共享，解决好群众普遍关心的物业纠纷。”社区联席会议制度是北京市社区管理的一项重要的制度创新。[4]后来，这项制度在北京市全面开展社会建设过程中得到进一步推广。
2.加强社区组织体系内部整合
《北京市社区管理办法（试行）》把社区业主委员会及其聘请的物业服务企业与社区党组织、社区自治组织、社区服务站、社区社会组织、社区志愿者组织、驻社区单位等一起纳入社区组织体系中来，作为社区管理和服务体系的一个组成部分，同时明确提出：“业主委员会是物业管理区域内代表全体业主按照‘民主、自治、自律、公益’的原则对物业实施管理的组织，是业主大会的执行机构。业主委员会按市场规则聘请物业服务企业对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护相关区域内的环境卫生和秩序。业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的社区居委会、社区服务站，并接受社区居委会的指导与监督，听取社区服务站的意见和建议。”在社区组织体系中，以社区党组织为核心，社区服务站作为政府在社区的公共服务平台主要承担社区基本公共服务，居委会作为社区自治组织主要承担社区非基本公共服务，物业服务企业作为业主委员会聘请的市场组织主要承担社区非公共服务，同时，社区社会组织、社区志愿者组织和驻社区单位也分别参与社区基本公共服务和社区非基本公共服务。按照这样的组织模式和制度安排，社区基本公共服务体系、非基本公共服务体系和社区非公共服务体系等社区服务体系都充分整合起来了。这种组织模式和制度安排为探索多元化社区服务体系相互协同、共同发展提供了一个现实样本。
3.规范物业管理关系
北京市于2010年先后发布《北京市物业管理办法》（北京市人民政府令第219号）、《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》（京建发〔2010〕739号），将物业管理服务纳入到社区建设中，对业主、业主大会、业主委员会、物业服务企业、社区居委会等组织之间的关系做出了明确规定，以理顺各组织之间的关系。
4.建立部门协调机制，加强行政部门与社区组织之间的沟通协调
社区物业服务企业属于市场组织，主要按照市场规则运行，在实际工作中可能存在参与社区公共事务动力不足问题，这就需要通过主管物业服务企业的相关行政部门出面协调。《北京市社区管理办法（试行）》从加强社区物业管理和服务的需要出发，规定：“市、区（县）物业行政管理部门与街道党工委、街道办事处、社区党组织、社区居委会和社区服务站建立沟通渠道，及时了解业主委员会、物业服务企业在社区内的工作情况，支持、配合社区党组织、社区居委会和社区服务站做好社区管理和服务工作。”
总体上看，北京市通过创新物业服务管理体制机制，加强社区物业服务管理，促进了社区服务体系内公共服务与非公共服务各系统之间的协同与配合，取得了很好的成效。当然，北京市的这些做法还处于探索阶段，还需要借鉴国内外城市社区物业服务管理的有益经验，不断加以完善。
三、支持社会力量开展社区服务
社区服务的社会参与是现代城市文明的重要体现。北京市把社区建设作为社会建设系统工程的基础环节，先后出台一系列相关配套政策，积极引导并大力支持社会组织、志愿者组织、驻社区单位、企业和个人等各方面力量开展社区服务，广泛吸引社会力量和社会资金兴办社区基础设施，形成政府投入与社会投入相结合、无偿服务与有偿服务相结合、社会化与产业化相结合的多元投入和发展格局。
1.加大社区资源整合力度
《北京市加强社会建设实施纲要》提出：“在各级政府不断向社区注入资源的同时，要充分发挥首都社会资源丰富的优势，建立健全社区资源共享机制。按照共建共享、互惠互利的原则，积极引导社会单位向社区居民开放内部生活服务设施和文化设施。充分发挥社区党组织的政治优势，加强社区居委会的自治功能和社区服务站的公共服务职能，加强社区组织与社会单位的横向联系，联合做思想政治工作，联合建公益设施，联合上服务项目，联合办文化活动，联合保社会稳定，共商社区事务，共享社区资源，共建社区家园，增强社区工作的整体合力。”2008年以来，北京市社区建设的各项工作都是按照《北京市加强社会建设实施纲要》的要求开展起来的。在市、区（县）有关部门的支持下，社会力量参与社区建设的积极性、主动性不断提高。
2.培育发展社区社会组织
北京市从社区建设需要出发，大力培育社区志愿服务类、慈善公益类、生活服务类、社区事务类、文体活动类社会组织。对具有公益性质、服务居民的政务类、服务类社会组织，市、区（县）政府部门简化登记手续，并以政府购买服务等形式予以扶持，引导社区社会组织发挥其服务群众、服务基层、服务社区的功能。以群众需求为导向，有序发展社区服务领域的民办非企业单位，形成民办社会事业和公办社会事业相互促进、互为补充的格局。引导、支持基金会加强自身建设，增强项目运作能力，促进其在社区开展安老扶弱、助残养孤、扶危济困、救急赈灾等活动，在改善民生、弘扬优秀传统文化和民族艺术等方面进一步发挥积极作用。对不具备法人条件的社区社会组织，北京市规定可以实行备案制。支持社区社会组织在法律允许范围内，按照各自章程，自主开展活动，充分发挥其扩大参与、提供服务、反映诉求和规范行为等方面的作用。
3.规范和鼓励社区志愿服务
北京市根据民政部《关于进一步做好新形势下社区志愿服务工作的意见》《关于在全国城市推行社区志愿者注册制度的通知》的总体部署，先后制定了《北京市志愿服务促进条例》、《中共北京市委北京市人民政府印发〈关于进一步加强和改进志愿者工作的意见〉的通知》（京发〔2009〕7号）、《北京市社区志愿服务促进办法（试行）》和《北京市志愿者管理办法（试行）》等地方性法规和政策文件，对社区志愿服务组织体系、招募与注册、服务内容、激励和保障机制等分别做出规定。明确社区志愿者组织是指依法登记或备案专门从事社区志愿服务的非营利性社会服务组织，社区志愿服务是社会组织和个人自愿用自身的时间、技能等资源，在社区为居民和社区慈善事业、公益事业提供帮助或服务的行为。社区志愿服务的重点服务对象是老年人、未成年人、外来务工人员、下岗失业人员、残疾人和低收入家庭等，重点服务领域包括社会救助、慈善公益、优抚助残、敬老扶幼、治安巡逻、医疗卫生、文化教育、环境保护、社区矫正、科普咨询、法律援助及其他社区公益性服务。要充分发挥社区志愿者在提高社区管理服务水平、创造和谐融洽社区环境、带动社区居民广泛参与等方面的积极作用。
4.鼓励驻社区单位参与社区服务
北京市是全国首善之区，为数众多的政府部门、企事业单位、国际组织和社会组织大多与社区相邻或坐落在社区之内，驻社区单位与社区之间存在千丝万缕的联系，单位工作人员与社区居民共享生活空间和服务资源的情况非常普遍。单位与社区之间既存在一定的利益关联，又互相有所需求，这就为驻社区单位参与社区服务创造了有利条件。国家有关政策也支持驻社区单位开展社区服务。[5]为了进一步壮大社区服务力量，北京市制定相关政策，鼓励驻社区单位积极参与到社区建设和社区服务中来。《北京市社区管理办法（试行）》把驻社区单位作为社区组织体系的一个组成部分，纳入到社区建设中来，要求“驻社区单位充分利用自身条件，发挥各自优势，主动配合、支持所在社区党组织、社区居委会和社区服务站开展工作，教育、引导本单位职工积极参与社区建设，共商社区事务，共享社区资源，共建社区家园”。在社区规范化建设中，把发动驻社区单位参与社区服务作为社区党组织和社区居委会工作职责的一部分。社区党组织要组织、协调驻社区单位党组织开展区域性党建工作，广泛发动驻社区单位党组织参与社区建设的积极性，充分挖掘社区资源，促进资源共享；社区居委会要组织动员驻社区单位参与社区建设，同时为驻社区单位创造良好的社区环境，促进驻社区单位事业的发展。同时，社区居委会要在广泛征求社区居民意见的基础上，经居民会议决定，与驻社区单位签订有关协议，积极引导社区内或周边机关、团体、企事业单位将内部设施向社区居民开放，开展共驻共建。
5.构建社区商业体系，推进社区服务产业化
北京市出台相关政策，鼓励各类组织、企业和个人开办商业性社区服务项目，在构建“一刻钟社区服务圈”“30分钟服务圈”基础上，推进社区商业服务规模化、集约化、产业化。鼓励企业连锁经营，创建社区商业服务品牌。同时，建立社区商业准入、监督、评价、考核和退出等一系列机制，规范企业经营行为，实现服务模式创新，推动社区商业体系建设。
注释
[1]民政部、国家计委等部门于1993年8月27日发布的《关于加快发展社区服务业的意见》提出：“社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成，是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业。”《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号）指出：“社区服务主要是开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。社区服务是社区建设重点发展的项目，具有广阔的前景，要坚持社会化、产业化的发展方向。”《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号）在要求大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区，支持社区居委会组织自助和互助服务的同时，也提出“鼓励并指导社区居委会组织居民参与文化、教育、科技、体育、卫生、法律、安全等进社区活动；支持社会各方面力量利用闲置设施、房屋等资源兴办购物、餐饮、就业、医疗、废旧物资回收等与居民生活密切相关的服务网点，并维护其合法权益；引导和管理各类组织和个人依法有序开展社区服务；正确处理好社区居委会与社区物业管理企业的关系，支持和指导物业管理企业依法经营”。《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（民发〔2009〕165号）要求发挥行政机制、互助机制、志愿机制、市场机制的作用，进一步完善覆盖城乡社区居民的社区服务体系，满足居民群众多样化、多层次、多方面的服务需求。在推进政府公共服务覆盖到社区的同时，要大力发展社区居家养老服务、社区互助服务、社区志愿服务和社区商业服务。鼓励各类组织、企业和个人兴办与居民生活密切相关的城乡社区服务业，推进社区商业服务规模化、集约化、产业化，鼓励企业以连锁经营、品牌加盟等服务业态进社区。
[2]北京市“一刻钟社区服务圈”有多种叫法，如“一刻钟生活服务圈”“社区居民便利生活服务圈”“社区便民服务圈”“社区便民商业圈”等。在一些区（县），服务范围比较大的社区也按相似的模式，探索建立“30分钟服务圈”。
[3]北京大学课题组2012年1月在房山区调研时发现，当地个别老旧居住区一些业主拖欠物业费现象比较严重，物业公司不愿提供物业服务，造成居住区内垃圾无人清扫，管道无人维修，治安无人维持。社区居民三天两头去找社区居委会请求帮助。结果，社区居委会要花费大量时间和精力为这些老旧居住区居民解决物业服务问题。可见，物业服务这类社区非公共服务一旦搞不好，将给社区居委会造成巨大压力，也会影响社区公共服务体系的正常运行。
[4]2006年出台的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》提出要“正确处理好社区居委会与社区物业管理企业的关系，支持和指导物业管理企业依法经营”。2009年出台的《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》提出“积极探索业主自治与居民自治的有效衔接，认真研究物业管理机构参与社区管理与服务的方式和途径，切实维护社区居民和业主的合法权益”。相比之下，北京市于2005年开始建立的社区联席会议制度更具有可操作性，是真正实现“业主自治与居民自治的有效衔接”的方式和机制。
[5]《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号）明确提出：“鼓励和支持有关单位服务设施向社区居民开放。按照互惠互利、资源共享原则，积极引导社区内或周边单位内部食堂、浴池、文体和科教设施等向社区居民开放。充分利用社区内的学校、培训机构、幼儿园、文物古迹等开展社区教育活动。有关单位开展社区服务，既可以单独经营，也可以与社区组织联营共建。”