第二节 分类构建社区公共服务体系
社区居民多层次、多样化的服务需求对加快社区公共服务体系建设、实现服务供给多元化提出了现实要求。对社区公共服务体系进行系统化设计，分类指导、分类构建，以不同类型的社区公共服务来满足社区居民相应的服务需求，避免顾此失彼，既体现“北京模式”的系统性和包容性，也是提高社区公共服务建设科学化水平的需要。
一、社区公共服务体系基本架构
北京市从转变政府职能出发，一方面按照“居站分离”原则加快推进政府公共服务进社区，加强社区规范化建设，一方面对社区公共服务体系进行分类指导、分类构建，推动形成政府主导的社区服务多元化发展格局。这些政策安排是全面贯彻《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号）的具体体现[1]，是实现社区服务多元化、满足社区居民多样化服务需求的有力举措。
多元化社区服务体系是政府、社区、社会、市场等各方面力量共同参与社区建设的结果，也是转变政府职能、加快服务型政府建设的结果。《北京市加强社会建设实施纲要》对加强公共服务体系建设提出了四个方面的要求：第一，加快服务型政府建设。努力推进政府职能转变，强化社会管理和公共服务职能，进一步完善公共服务体系。第二，切实保障和改善民生。大力发展社会事业，完善社会保障政策，切实解决与人民群众生活密切相关的教育、医疗、就业、住房、交通、环境等问题，努力实现“五无”目标。[2]第三，不断完善社会服务网络。加强社区服务网络建设，把政务服务、公益服务和便民服务有机结合起来，实现公共服务进社区。第四，创新公共服务提供方式。加快政府职能转变，加快推进政府购买公共服务步伐。对可由社会组织或机构承接的事项，政府通过项目购买、项目补贴、项目奖励等多种形式，实行购买服务，逐步实现公共服务社会化、专业化、市场化。
按照上述四个方面要求，北京市各级政府在社区公共服务体系建设中努力推进政府职能转变，强化政府的社会管理和公共服务职能。同时，坚持政府、市场、社会的互联互动，实现社区公共服务资源有效整合，使各方面的积极性、主动性、创造性得到充分发挥，逐步理顺社区公共服务的供需对应关系，形成社区基本公共服务体系、社区非基本公共服务体系和社区非公共服务体系共同发展的多元化社区服务体系。其中，社区公共服务体系包括社区基本公共服务体系和社区非基本公共服务体系（图3—1中阴影部分），是社区多元化服务体系的重要组成部分，是以政府和社区组织为主体向社区居民提供公共服务的重要力量。
图3—1 供需对应关系下的多元化社区服务体系基本架构
在北京社区服务体系中，社区居民的服务需求与多元化社区服务体系之间构成了需求—供给对应关系。如果多元化社区服务体系的各个方面都能够发挥其服务功能，提供有效供给，那么，社区居民基本公共服务需求、非基本公共服务需求和非公共服务需求等多层次多样化的服务需求就可以得到有效回应。其中，以政府公共服务进社区推动形成的社区基本公共服务体系可以发挥政府的公共服务职能，对社区居民的基本公共服务需求做出回应；社区组织、社区志愿者组织、驻社区单位等形成的社区非基本公共服务体系可以发挥自助和互助功能，对社区居民的非基本公共服务需求做出回应。此外，市场力量在社区服务体系中也可以发挥重要作用，通过企业和个人经营性服务形成的社区非公共服务体系可以发挥市场交易功能，对社区居民的非公共服务需求做出回应。由此一来，政府、社区组织、社区社会组织、社区志愿者组织、驻社区单位、企业和个人都可以在社区服务中发挥应有的作用，形成了社区基本公共服务、社区非基本公共服务和社区非公共服务相互补充、相互促进、共同发展，多方面、多层次对社区居民的多样化需求进行有效回应的多元化社区服务发展格局。社区公共服务建设“北京模式”之所以能够形成社区建设合力，社区服务多元化是一个重要因素。
二、社区基本公共服务体系建设及其政策支持
北京社区基本公共服务体系是有效回应社区居民基本公共服务需求的一种制度化安排，是在推进政府公共服务进社区的政策安排下[3]，通过明确政府公共服务定位和责任、构建社区公共服务平台、加强社区规范化建设、落实社区基本公共服务项目等各种途径逐步构建起来的。其中，以规范化方式推进政府公共服务进社区是北京社区基本公共服务体系建设取得成功的关键。
（一）明确政府公共服务定位和责任
在社区基本公共服务体系建设中，北京市明确市、区（县）政府职能部门是社区基本公共服务的提供者、规划者和管理者。[4]
《北京市加强社会建设实施纲要》明确了政府职能转变的重点是要通过“强化社会管理和公共服务职能”，切实解决与人民群众生活密切相关的教育、医疗、就业、住房、交通、环境等问题，而政府公共服务进社区是落实政府公共服务职能的具体途径。这就把政府主导的社区基本公共服务体系建设与政府职能转变、加强以改善民生为重点的社会建设联系起来。《北京市社区管理办法（试行）》对进一步落实政府在社区公共服务体系建设中的责任做出具体规定：“推进公共服务进社区。强化政府公共服务职能，促进政府职能部门、街道办事处工作与社区工作的有效衔接，大力推进社区就业服务、社会保障服务、救助服务、公共卫生和计划生育服务、文化教育体育服务、公益法律服务、流动人口管理服务、治安服务以及环境绿化美化服务等公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖社区。”
在明确政府公共服务定位和责任的基础上，从2008年下半年起，北京市按照整体规划、分步实施、突出重点、稳步推进的原则，把政府主导的公共服务体系建设作为加强社会建设和社区建设的核心内容，全面推进政府公共服务进社区工作，在城乡社区建立了服务功能比较完善的基本公共服务体系。
（二）构建社区公共服务平台
北京市按照“居站分离”原则，实行社区居委会和社区服务站功能分开，明确社区服务站承接政府公共服务的功能定位，作为政府主导的社区基本公共服务体系的服务平台。
《北京市加强社会建设实施纲要》指出：“社区服务站是政府在社区层面设立的公共服务平台，在街道办事处的领导和政府职能部门的业务指导下开展工作，接受社区党组织的领导和社区居委会的监督。主要职能是代理代办政府在社区的公共服务，协助社区居委会办理社区公共事务和公益事业，开展便民利民服务。社区服务站与社区居委会既要职责明确，又要相互配合。社区服务站要朝着专业化、社会化方向，逐步与社区居委会职能分开，逐步配备专职工作人员，逐步提高工作水平，按照‘依法、公开、高效、便民’的工作原则，为居民提供优质服务。”《北京市社区管理办法（试行）》对社区服务站的工作职责做出了更加具体明确的规定，同时要求“社区服务站要确保一定面积的工作用房。社区服务站原则上按每500户居民配备1名专职工作人员标准执行”。
（三）加强社区规范化建设
为了落实政府在社区公共服务建设中的各项职责，夯实社区这个“社会建设基础”，从2009年起，北京市先后出台《关于推进社区规范化建设试点工作的实施方案》《关于进一步推进社区规范化建设试点工作的实施方案》《关于进一步规范社区工作者待遇的通知》等加强社区规范化建设的政策，对社区服务站建设、社区工作职能、社区运行机制、社区志愿服务、社区工作者管理、社区基础设施配置、社区经费投入等7个方面27项工作进行全面规范。
社区服务站建设的规范化是北京社区基本公共服务体系建设的重点内容。对此，北京市《关于进一步推进社区规范化建设试点工作的实施方案》做出如下具体规定：（1）政府在社区层面设立的综合性服务平台，统一命名为“社区服务站”。除法律、法规明确规定需在社区独立设置的工作平台外，将社区其他各类工作站、活动站、服务站等尽快纳入社区服务站，统筹承担相关工作任务，实行综合管理、一站多能服务，并逐步达到统一形象标识、统一项目设置、统一运行流程、统一服务规范、统一资源调配的标准化要求。（2）规范社区服务站的工作关系，按照《北京市社区管理办法（试行）》的新要求，社区服务站在街道办事处的领导和政府职能部门的业务指导下开展工作，同时接受社区党组织的领导、社区居委会的监督和居民群众的评议。（3）社区服务站与街道各科室、职能站所、“一站式”办公大厅和社区服务中心实现工作的有机衔接，明确社区服务站各个岗位与街道相关部门的对应关系和各自职责，将96156社区公共服务平台、社区服务信息网络系统及街道其他相关信息化办公系统延伸到社区服务站，发挥街道社区服务中心网站的优势，整合社区信息化资源，建立和完善服务、诉求、信息发布等信息衔接机制，将与居民群众切身利益密切相关的各类公共服务落实到社区。（4）结合社区实际，以满足社区居民需求为导向，整合社区各类服务资源，利用96156社区公共服务平台，健全社区服务网络，通过购买服务等形式，创新社区服务方式。拓展社区服务领域，不断开发社区服务项目，特别是那些社区居民需要，市场主体又不愿或无条件、不能承担的公益服务项目。不断完善社区公共服务、公益服务、便利服务体系，实现社区服务站服务规范化、人性化、便利化。（5）建立健全社区服务站一口受理制度、事项公开制度、首问责任制度、分办落实制度、项目管理制度、组织协调制度、投诉处理制度等规范的业务管理制度，制定规范的服务流程示意图和工作台账，对受理事项、办理过程、办理时间、办复结果进行动态跟踪，全程监控，保证受理事项及时办理和反馈。
北京市社区规范化建设取得了明显成效，到2012年底全市2773个社区基本上达到规范化要求，大多数社区办公和服务用房达到350平方米标准，平均每个社区有11名社区工作者参与服务，基本形成了社区党建、社区自治、社区服务“三位一体”的工作格局，在社区层面初步解决了“有人办事、有钱办事、有地方办事”的问题，为加强社区公共服务体系建设打下了坚实基础。
（四）落实社区基本公共服务项目
北京市按照“搭载服务”的思路，在加强社区规范化建设，解决社区服务设施、人员配置、经费投入等“硬件”问题基础上，进一步解决社区服务内容、服务数量、服务质量和水平等“软件”问题。
2010年8月30日，北京市社会办发布了《北京市社区基本公共服务指导目录（试行）》，作为社区居民群众享受政府基本公共服务的“基本菜单”。这份社区基本公共服务指导目录包括10大类60项基本公共服务项目，涵盖了北京市、区（县）职能部门延伸到社区的社会管理和公共服务的主要内容，是政府实现社区基本公共服务全覆盖的“行动计划”。表3—4列出了北京社区基本公共服务指导目录的服务类型和项目名称。[5]
表3—4 北京社区基本公共服务指导目录
《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》把社区基本公共服务指导目录作为推进社区公共服务建设、提高基本公共服务水平的重要举措，希望通过落实社区基本公共服务项目，进一步完善城乡一体化的基本公共服务制度，进一步健全覆盖各类人群的基本公共服务体系，切实提高政府公共服务保障能力，切实解决城乡居民劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房保障等重大民生问题。同时，优化资源配置，重点投向基础薄弱地区，缩小城乡和区域间差距，推进老旧小区、新建小区、城乡结合部和郊区农村公共服务体系建设，努力实现基本公共服务均等化。
三、社区非基本公共服务体系建设及其政策支持
社区非基本公共服务体系与政府主导的社区基本公共服务体系一样，都是社区公共服务体系的重要组成部分，是社区居委会等社区组织发挥社区自治功能，通过社区居民自助和互助服务、社区志愿服务、驻社区单位参与提供服务等多种形式形成的，是满足社区居民非基本公共服务需求不可或缺的重要渠道。
（一）明确社区非基本公共服务提供主体
向社区居民提供社区非基本公共服务，构建社区非基本公共服务体系是社区居委会等社区组织应该承担的重要职责。
《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号）要求在社区服务中坚持社会化发展方向，“发挥政府、社区居委会、民间组织、驻社区单位、企业及个人在社区服务中的作用，政府提供公共服务，鼓励、支持社区居民和社会力量参与社区服务”。很显然，社区服务包含着社区公共服务，也包含着不能纳入社区公共服务中的社区非公共服务；在社区公共服务中，政府提供的公共服务是最基本的社区公共服务部分，属于社区基本公共服务范畴，除此之外，还有政府提供不了、市场不愿意提供（因为不能从中营利）而社区居民又十分需要的社区公共服务部分，这个部分就属于社区非基本公共服务范畴。这是社区自治范围内应该由社区居委会等社区组织提供的公共服务。《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》在要求“大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区”的同时，也明确要求“充分发挥社区居委会在社区服务中的作用”，各地要“支持社区居委会组织社区成员开展自助和互助服务。鼓励并支持社区居委会组织动员驻社区单位和社区居民开展邻里互助等群众性自我服务活动，为居家的孤老、体弱多病和身边无子女老人提供各种应急服务，为优抚对象、残疾人及特困群体缓解生活困难提供服务；倡导社区居民和驻社区单位开展社会捐赠、互帮互助，对社区困难群体实行辅助性生活救助；管理、利用好社区公益性服务设施，方便社区成员生活。有条件的地方，社区居委会可以根据居民需要，建立热线电话救助网络、社区智能服务网络、社区服务站、社区公共服务社区等服务载体，开展非营利服务”。
从上述政策看，社区居委会在社区服务中要承担组织动员社区居民开展各种自助服务、互助服务、应急服务、辅助性生活救助服务以及非营利服务等非基本公共服务职能，这就明确了社区居委会作为社区非基本公共服务提供主体的地位。
（二）在社区自治中推进非基本公共服务建设
推进社区自治，增强社区自治功能，是北京市加强以社区建设为基础的社会建设的一项重要政策安排。
《北京市加强社会建设实施纲要》明确提出：“以维护居民合法权益和社区共同利益为核心，进一步增强社区自治功能，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。不断健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障居民群众的知情权、参与权、选择权、监督权，不断提高社区居民依法直接行使民主权利、管理社区公共事务和公益事业的能力，不断提高社区居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力。”《北京市社区管理办法（试行）》就落实社区自治做出了具体规定，一方面明确“增强社区民主自治功能”是加强社区管理一项重要工作，另一方面规定了社区居委会开展社区自治的主要职责。
北京市在社区公共服务体系建设中没有明确提出“社区非基本公共服务”概念，而是通过社区居委会发挥自治功能来承担社区自治范围内的公共服务。通过推进社区自治，发挥社区居委会在基层社会中的自治功能，提高社区居民进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力，是北京社区建设的一个特点，也是完善社区治理模式，构建现代社区治理结构的客观要求。社区自治不是一句空话，而是组织动员社区居民开展各种自助服务、互助服务、应急服务、辅助性生活救助服务以及非营利服务等公共服务的一种社区治理方式。为了发挥社区居委会的公共服务职能，《北京市社区管理办法（试行）》规定，社区居委会与社区服务站共享公共服务平台，社区居委会“依托社区服务站办理本社区居民的公共事务和公益事业，开展多种形式的社区便民利民服务活动。参与协调处理涉及社区成员利益的重大事项，开展共驻共建，整合社区资源，管理和维护本社区居委会财产，经社区居民会议讨论同意，筹集本社区公益事业资金，定期公开收支账目”。
显然，“依托社区服务站办理本社区居民的公共事务和公益事业”这一政策安排，实际上形成了社区居委会与社区服务站共享社区公共服务平台的局面。在社区发展不平衡，社区公共服务平台建设相对滞后，同时又需要加快推进政府公共服务进社区的情况下，这是比较符合当前社区实际的一种政策选择。但是，需要注意的是，在社区居委会与社区服务站共享社区公共服务平台的同时，需要对社区非基本公共服务和社区基本公共服务这两种不同服务类型加以适当区分。如果不对社区非基本公共服务和社区基本公共服务进行适当区分，在实际工作中就容易模糊非基本公共服务与基本公共服务之间的界限，容易把社区承担的非基本公共服务职能与政府承担的社区基本公共服务职能混合起来，甚至会出现偏重实施政府公共服务项目而忽略社区非基本公共服务的现象[6]，造成政府包揽过多、社区自治弱化、居民参与不足等问题，使社区居民的非基本公共服务需求难以满足，社区自治功能也会受到不同程度的抑制。
总体来看，北京市通过社区自治推进社区非基本公共服务建设的政策导向是明智而正确的，但在社区自治职能的履行和社区非基本公共服务事项的具体落实方面还有可以改进的空间。
（三）在社区规范化建设中完善社区非基本公共服务体系
社区规范化建设是北京社区公共服务建设的一个特色。在社区规范化建设中，不仅社区基本公共服务体系建设得到了加强，社区组织提供非基本公共服务的能力也有所提高。
在社区规范化建设中，规范社区工作职能、规范社区运行机制和规范社区志愿服务等方面的内容都与社区非基本公共服务体系建设直接相关，这些方面的规范化建设有助于进一步完善社区非基本公共服务体系。
第一，通过规范社区工作职能，明确社区居委会的“基层群众性自治组织”定位，进一步增强社区自治功能。北京市社会办先后出台的《关于推进社区规范化建设试点工作的实施方案》和《关于进一步推进社区规范化建设试点工作的实施方案》对社区居委会所承担的6个方面共33项主要职责做出了明确规定，其中包括社区非基本公共服务建设的相关职责内容，如教育引导居民遵守《居民自治章程》和《居民公约》，执行社区居民会议的有关决定；建立完善社区事务听证会、议事协商会等会议制度，召集社区各方代表参与研究社区内共同关注的问题，协调处理涉及社区成员利益的重大事项；了解掌握和关心困难群体和弱势群体，及时为居民群众排忧解难；负责协调民间纠纷，及时化解社会矛盾；制定社区突发公共事件应急反应工作制度，协调社区各方力量，加强社区综合应急队伍建设；及时向政府或其派出机构反映居民的意见、要求和提出建议；组织动员驻社区单位参与社区建设，同时为驻社区单位创造良好的社区环境，促进驻社区单位事业的发展；组织动员社区居民开展救灾、救济、募捐等公益性活动和社区志愿活动，及时向社区居民公开有关款物管理情况和去向，培育发展社区志愿者队伍；在广泛征求社区居民意见的基础上，经居民会议决定，与驻社区单位签订有关协议，积极引导社区内或周边机关、团体、企事业单位将内部设施向社区居民开放，开展共驻共建；协助做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；协助办理本社区居民的公共事务和公益事业，为社区居民提供便利的服务；协助政府或其派出机构维护社会治安，协助做好社区帮教工作，发动社区居民参与社区群防群治；培育扶持具有自治性质的社区社会组织，引导其发挥扩大参与、提供服务、反映诉求和规范行为等方面的积极作用。
第二，通过规范社区运行机制，明确和理顺社区党组织、社区居委会和社区服务站之间的关系，形成社区党组织—社区居委会—社区服务站“三位一体”的工作格局，使社区居委会有条件更加专注于履行社区自治职能。北京市《关于进一步推进社区规范化建设试点工作的实施方案》规定：社区居委会在社区党组织领导下，依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》履行职能；建立在社区党组织领导下，社区居委会和社区服务站紧密对接、协调联动的工作机制，完善社区党组织牵头、社区居委会和社区服务站参加的联席会或例会制度，社区党组织定期组织并主持召开联席会或例会，研究讨论社区建设、管理、服务中的重要问题和重大事项，协调沟通有关工作；充分发挥社区居民会议的作用，涉及社区居民利益的重大事项、社区建设发展规划、经费筹集、财务收支、公益事业专项补助资金的使用、重大活动方案等都需经过社区居民会议讨论决定；规范完善社区党组织工作制度、社区居委会工作制度、社区服务站工作制度、社区社会组织培育和参与制度、社区事务听证会制度、楼门院管理制度、业主委员会工作制度等各项规章制度，实现社区管理规范化、制度化、科学化。
第三，通过规范社区志愿服务，增强社区组织提供非基本公共服务的能力。北京市《关于进一步推进社区规范化建设试点工作的实施方案》规定：按照“社区所需、志愿者所能”的原则，以社区老年人、未成年人、来京务工人员、下岗失业人员、优抚对象、残疾人和低收入家庭为重点服务对象，开发就业援助、慈善公益、优抚助残、敬老扶幼、治安巡逻、环境保护、民间调解、社区教育等项目。整合社区志愿服务资源。鼓励和动员社区党员、身体健康的离退休人员、有一技之长的居民，积极参加社区志愿服务活动；根据在职党员、国家公务员的职业特点和个人专长，适宜、适时、适度地组织他们参加社区志愿活动；协调社区内各种组织和志愿者有序开展活动，并力所能及地给予支持和帮助；为社会上的各种组织和人士到社区从事志愿服务搭建平台。完善社区志愿者招募管理制度。志愿者人数较少的，可依托社区服务站组织管理；人数较多的，指导成立社区志愿者组织，推广社区志愿者登记注册制度，推进社区志愿服务信息化。健全培训制度，对已招募的社区志愿者，要进行服务态度、权利义务、服务技能等方面的培训，推动社区志愿者不断改进服务态度，增强服务技能，提高服务质量，促进社区志愿服务队伍向专业化方向发展。
注释
[1]《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》在社区建设中首次提出“大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区”的要求，同时指出，在社区公共服务体系建设中要坚持以人为本、社会化、分类指导三项基本原则。
[2]“五无”是北京市民生工程的重要内容，具体指无零就业家庭、无城镇危房户、无重大重复上访户、无社会救助盲点和无拖欠工资问题。
[3]《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》（国发〔2006〕14号）明确提出，在社区服务方面，“政府提供公共服务”。这份文件在要求“大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区”的同时，对政府公共服务覆盖到社区的具体项目和内容做出了安排，主要项目包括：社区就业服务，社区社会保障服务，社区救助服务，社区卫生和计划生育服务，社区文化、教育、体育服务，社区流动人口管理和服务，社区安全服务等七个方面。此外，国务院在文件中要求“政府有关部门不得将应由自身承担的行政性工件摊派给社区组织。对有些社区组织做起来有优势的行政性工作，可依法采取‘权随责走、费随事转’的原则，委托社区组织承担”。根据这样的政策安排，政府在社区提供公共服务除了委托社区组织之外，也需要有一个政府主导的公共服务体系。《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》（民发〔2009〕165号）对社区公共服务体系建设提出了具体要求：“依托社区服务中心和社区服务站，积极推进以就业、社会保险、社会救助、社会治安、医疗卫生、计划生育、文化、教育、体育为主要内容的政府公共服务覆盖到社区，促进实现城乡基本公共服务均等化。”
[4]《关于实施〈北京市社区基本公共服务指导目录（试行）〉的意见》指出：“市、区县政府主责部门是社区基本公共服务的提供者、规划者和管理者，要根据各自职能，强化在基本公共服务中的主体地位和主导作用，制定推进计划，完善政策措施，保障资金投入，加强行业监管，促进社区服务各项工作的落实。”
[5]从目前公布的《北京市社区基本公共服务指导目录（试行）》看，有一些被纳入社区基本公共服务指导目录中的服务内容虽然在实际工作中可能属于政府履行社会管理和公共服务职责范围之内的公共事务，但似乎超出了社区基本公共服务的范畴。
[6]北京市有关领导曾经坦率地说：“目前北京市提供的公共服务很大一部分是各部门为了履行各自职能需要而向公众提供的项目，对公众实际需要的关注度和针对性还不高。”（中共北京市委社会工作委员会、北京市社会建设工作办公室编：《北京社会建设年鉴2010》，81页，北京，北京出版社，2010。）