二、文献综述：从政府到参与式治理

公共管理文献中有诸多关于从传统的政府管理到治理（from government to governance）转变的研究。（注：E.Brunet-Jailly，John Martin，eds.，Local Government in a Global World，Toronto：University of Toronto Press，2010.）笔者和约翰·马丁认为，治理更多的是关注公共政策过程和参与，而不是政府的结构和机制。与传统的政府管理相比，治理是一个更具时代性的概念，反映出当代学者更加关注研究政策制定的动态机制。联合国发展计划署（UNDP）将治理定义为：“在各个层面上行使经济、政治和行政权力来管理国家事务。它包含使公民和团体表达他们的利益，行使自己的法律权利，履行义务和调解利益分歧的那些机制、程序和制度。”（UNDP，1997，第一章）。这个概念的转变，旨在关注公民和利益集团参与的政府过程，同时也反映了两个方面问题：一是在一个广泛变化的社会环境中地方和其他层级政府的运作；二是政府对于人权的关注。

治理是指政府和非政府组织（包括公民社团）共同进行公共事务管理和决策的过程。丹特斯和罗斯在2005年指出，在对地方政府具有约束力的广泛的公共政策背景下，地方政府往往具有更大的领导、治理作用，这似乎有些自相矛盾。斯托克（Stoker）曾在1999年指出，地方政府运用市场机制来提供服务，满足人民提出的政策应透明，政府决策应尽责、高效的期望。尽管中央政府试图通过合并一些委员会以减少民选议员的数目，从而缩小地方政府的规模，但许多地方政府依然保持强大的地方领导力，这也成为体现地方政府信用和衡量地方政府持续执政能力和对民负责的方式。通过一系列的机制，例如以公民、消费者或意见领袖（advocate）等身份参与城市治理是加拿大地方政府工作的重点。埃弗索和马丁（Eversole and Martin，2005）曾经提出，地方治理可以用三个关键指标予以评估：（1）城市设计和发展规划的审议过程是否嵌入（incorporated）地方政府的立法程序；（2）是否有证据表明，利益相关方可以通过与决策者关于政府行为将如何影响特定社区的问题展开对话；（3）代表这些社区的声音能否被听到以及能否影响到最终决策。

菲利普斯（Philips，2010）认为，在加拿大，地方政府一直对地方治理的需求做出回应。但她同时表示，公民与治理之间的联结（linkage）并不是在所有社区都得以体现，因为不是所有的市政当局对需求的洞察力和政策能力都处于同一水平，而且它们与上一级政府的关系也存在差异。（注：S.Philips，“‘You Say you want an Evolution？’：From Citizen to Community Engagement in Canadian Cities，”in Brunet-Jailly，Martin，eds.，Local Government in a Global World，Toronto：University of Toronto Press，2010.）事实上，笔者提出了三种公民和社区参与的模式：（1）社区政府，这是地方政府机构进一步民主化的过程；（2）地方治理，这是地方政府和非政府参与方发展合作关系；（3）社区治理，这是作为更加紧密的政策协调和合作的结果，社区具有更强的能力和自治性。本研究的目的也正是来自于此，即温哥华政府面对治理机制创新的机会，如何构建更加广泛的公民参与，尤其是如何保证城市贫民和城市原住民能够参与到社区治理中。

本章的资料来自笔者的参与式访谈、政策文献和报刊文章。有证据表明，在过去的十年中，虽然温哥华的城市贫民与地方治理机制中的政策制定的关系日益紧密，但他们的利益仍是由政府工作人员、各类合法（varied legitimacy）的慈善组织所代表。而其他群体，例如商人和中产阶级社团，已经成为参与式社区治理机制的一部分，推动着城市政策制定进程时快时慢地发展，正如在过去四次市长选举中所表现的那样。