第二节 舆论、舆论引导和大众媒介
一、舆论的内涵与特征
（一）舆论的定义
舆论被称为驾驭民心的艺术，自古以来为统治者所重视。[1]“得民心者得天下”，“众口铄金，积毁销骨”，说的就是舆论的强大力量。因而在古代社会，我国就有对舆论的认识与解释。“舆论”这个词在我国史籍中最早可追溯到《三国志》，《三国志·王郎传》记载了当时曹魏谏臣王朗给汉文帝的上书，其中就提到了“舆论”一词，泛指众人的看法[2]，其虽然初步预备了现代舆论的含义，但是仍然与现代的定义有一定差距。在中国两千多年的封建专制时期中，舆论并不似如今活跃，且多以民心向背的笼统形式来体现，统治者更留意的是民怨的出现，以及如何消除民怨，因而舆论的内涵并未出现系统化的发展。到了近代，随着与西方社会交流的增多，西方近代民主思想进入中国，我国“舆论”的概念也渐渐向西方“public opinion”的含义靠拢。
在西方“舆论”概念的早期发展历程中，有两位哲学家较为突出，一位是托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes），他在著作《利维坦》中第一次提出并详细论述了“公众意见”（opinion），认为公众意见就是通过辩论所形成的决议。另一个重要人物是卢梭（Jean-Jacques Rousseau），他在《社会契约论》中首次将 “公众”与“意见”两个词汇联系起来，用来表达人们对于社会性的或者公共事务方面的意见，即舆论（public opinion）。而卢梭又将舆论分为了“众意”和“公意”，众意是着眼于私人利益的个别意志的总和，而公意则是人们最初自由结为共同体时的协议、约定、公众意愿，它永远是公正的，以公众利益为依归的。[3]然而卢梭对“公意”和“众意”的区分暧昧不清，尤其对于公意的产生未能给出合理的解释。
近现代对舆论的讨论更为丰富，学者们对舆论的讨论来自各个领域，侧重点也各不相同，对于“舆论”，一直没有一个公认的定义，有的学者认为舆论是个人意见的汇聚，有的强调发出舆论的主体身份的相似性，有的甚至认为舆论必须是媒介或精英的意见；有的学者强调舆论是对某一具体事件的意见，有的则认为舆论在定义上不必拘泥于具体的事物。尽管学者们意见不能统一，不过我们能从前人对舆论的认识中归结出组成“舆论”概念的几个核心点：首先，舆论是一种公众集合的意见或态度；其次，舆论是对社会公共事务的关照；再次，舆论能够对社会产生影响。
中国人民大学教授陈力丹对舆论做出的定义较为有代表性，对舆论的核心要素、特点、影响都进行了概括，阐述较为全面：“舆论是公众关于显示社会以及社会中的各种显现、问题所表达的信念、态度、意见和情绪表现的综合，具有相对的异质性、强烈程度和持续性，对社会发展及有关事态的进程产生影响。其中混杂着理智和非理智的成分。”[4]
（二）舆论的要素
陈力丹曾对舆论的八要素进行了归纳，这八个要素不仅对舆论的主体、客体以及舆论自身进行了定义，而且指出了舆论的特点、功能等。但仅就构成舆论的要素而言，舆论的强烈程度、数量、质量等并不是组成舆论的必要条件，而是决定舆论强弱、规模大小等方面的影响因素以及舆论的特征。笔者认为舆论的要素如下：
1.舆论的主体——公众
舆论是一种相近意见的集合，因而作为舆论主体的公众，是一群具有自主意识，对于具体现象或问题有相近看法的群体。当我们谈论到公众的时候，往往将其与群众的概念相混淆。法国心理学家加布里埃尔·塔尔德（Jean Gabriel Tarde）曾经对群众和公众的概念进行区分，认为群众即“基本上靠实在的接触而产生的多种心理联系的集合”[5]，而公众是一种纯粹的“神合”，他们没有身体上的接触，只有一种精神上的交流。可以说，公众是群众的延伸，且公众是一种报纸的产物。在现代社会，公众之间精神上的交流往往通过媒体渠道来实现，大众媒介带给人们远距离的暗示。塔尔德还认为，相比于群众，公众的行动更为缓慢，更为温和，而且公众的一个主要特征就是助长了舆论的潮流。我们对古斯塔夫·勒庞（Gustave Le Bon）所提出的“乌合之众”（crowd）也颇为熟悉，但相比之下，那些以某种公共事务为共同话题，参与社会讨论过程的公众（public）才是舆论学关心的人群。
2.舆论的客体——公共性事务、现象和问题
“舆论作为公众意见是社会评价的一种，是社会心理的反映，它以公众利益为基础，以公共事务为指向。”[6]舆论的客体可以包含社会各个层面的事物和问题，如宏观层面的社会变革进步，中观层面的社会活动，微观层面的流行现象、新近发生的重大事件、社会热点问题等，都可以成为舆论的对象。这些事务、现象和问题本身具有不同程度的争议性，能够引发公众的讨论。
3.舆论的本体——信念、态度、意见和情绪的总和
其实学者们在对舆论进行定义时，就对舆论的本体是“意见”还是“态度”颇有争议。但笔者认为，舆论不仅同时包括了意见和态度，而且还包含了人们的信念和情绪，舆论是它们的集合体。信念指的是在具体事件和问题之外，人们已经持有的价值观、信条等，它在舆论本身的各种存在形式中处于核心位置；而态度则是人们基于自己的价值观、道德观对事物的评价和行为倾向；意见则比态度更进一步，是人们对事物已经形成的见解和主张，有时候人的意见和态度也往往通过情绪表达出来。
4.舆论的背景——特定的时空
塔德在对舆论的定义中指出：“舆论是一种暂时的、或多或少符合逻辑的一连串判断，这些判断是对现实问题作出的回应，是生活在同一时期、同一国家和同一社会里的人们作出的相同判断。”[7]舆论作为公共意识，首先必须是特定时空环境的产物。一方面，舆论本身是有存在时间的，公众也许不必要生活在相同的国家和社会，但如果不生活在相同的时间中，那么是不可能形成舆论的；另一方面，不同的社会环境，其民族特征、文化习惯、社会结构、生活方式均不相同，这也决定了某一事件是否能够成为公众关注的焦点进而产生舆论，也决定了舆论的方向。
（三）舆论的特征
1.多样性与一致性统一
舆论所关注的事物和问题是在不断变换的，因而舆论本身也是多种多样的。同时，人们的价值观、人生观、世界观不同，生活的环境、社会背景各异，所以看问题的角度和观点就各不相同，意见指向的涵盖范围广阔。作为舆论主体的公众，其聚合具有随机性，因而对于某一事物的舆论也会呈现出多层次、多元化的特点。但同时，由于舆论是人们相似意见的集合，所以对于某具体事物的舆论也具有一致性。从宏观的舆论环境上说，我们需要维持舆论一定程度的多样性和异质化，这样才是正常的舆论生态。
2.理智性与非理智性共存
有些学者在对舆论主体进行讨论时，认为公众必然是理性群体，因为“只有公众关注集体利益，放弃一己私利时，他们的一致意识才能成为‘舆论’”[8]。实际上，舆论也常常表现出非理智性的特征。文化水平的高低往往能对人的理性思维能力产生影响，因而社会精英阶层也对社会舆论有着很强的影响力，但社会的中下层公众也经常决定着舆论的发展方向。而且即便是社会精英阶层的舆论也同样会受到各种现实和历史制度、经济制度、文化环境、自身利益的影响，并非理智性的代表。且舆论多变，时而表现得非常理智，时而群情激奋，情绪性盖过了理性的思考。
3.舆论的表达具有倾向性
上文曾提到，舆论所关注的话题本身具有不同程度的争议性，能够引发公众的讨论。因而舆论作为一种意见和态度也通常具有倾向性。当舆论的客体是某一个人时，舆论往往会呈现出正面或者负面的态度。而当舆论涉及对立双方时，它经常倾向于其中某一方。但同时舆论也有呈两极分化的状态，形成相互对立的意见。
4.持续性
人们生活中存在许多话题，这些话题往往随意性很大，不能形成气候成为舆论。而舆论具有持续性，短则可能只存在几个小时，长则能达几个月，甚至几年。只要舆论的客体存在，那么舆论就不会消失。有时人们会将舆论的这一特性称为舆论的韧性。同时，舆论的持续性也可以称为舆论的惯性，有些旧的舆论会在新的历史条件下延续。
5.广泛性
罗马尼亚剧作家奥·巴琅格（Aurel Baranqa）在其话剧《公正舆论》中有一段描述舆论的经典台词，很好地指出了舆论广泛性的特点：
“他是个奇怪的人物。你可以同时在任何地点，在所有的地方遇到他。在城市，在乡村，在火车里，在大街上……他以各种不同的样貌出现：有时是工人，有时是农民、战士或大学生……他有各种不同的年龄：年岁不大，或上了年纪。他有时是妇女，有时是男人，但他无所不知，无所不察，什么事情也休想逃过他的眼睛，什么人也骗不了他。”[9]
从这段话可以看出，舆论的广泛性不仅体现在所涉及的人数量多，层次丰富，角色各异，有时也体现在地域的广泛性上。
二、舆论的社会功能与影响
舆论作为公众的信念、态度、意见以及情绪的结合体，作用于人的行为，时刻对社会产生着影响。舆论对社会与人影响的效果，表现为舆论的社会功能。但舆论对社会的功能和影响不仅仅体现在积极方面，同时还会对社会造成负面影响。
（一）舆论的正功能
1.监督与制约功能
舆论监督是舆论最重要的社会功能之一。舆论的主体是公众，因而准确地说舆论监督的主体也是公众，社会公众通过意见表达对公共权力进行监督是一种公民权利的体现，也是公民政治参与的方式之一。在一个开放民主的时代，“舆论监督有助于消除社会丑恶，预防精神道德堕落和工作错误，是社会的防腐剂”[10]。同时舆论监督的有效运行也能够推动决策的科学化、民主化，促进公共权力行使的规范化。在现代，舆论监督主要通过媒体进行，媒体将公众的意见通过新闻报道等形式表达出来，并且通过媒介进行更广泛的传播，使社会舆论形成合力，进而达到监督的效果。需要指出的是，舆论监督并不是强制性力量，不具有法律效力，它仅能形成社会道德约束。因此媒介需要公共权力机关的配合来达到社会防腐的成效。
2.调节公共关系功能
舆论声张了公众的意愿，使社会管理者能够获知民意，进而调整自己的公共关系政策。在社会管理者对社会施加影响之后，不仅需要公众能够接受这种影响，而且需要公众进行反馈，以便社会管理者进行恰当的调整。舆论正是沟通双方的有效工具，因而能够促进公共关系的良性循环。
3.价值整合功能
舆论是由人的态度和意见所形成的，因而天然地受到人们固有的价值观念的影响，所以舆论本身也是一种价值观，也能够对人的价值观造成反作用力，这种作用过程与群体对个人的影响过程相似，但它是经过理性思考后被接受，而非在群体压力下被迫承认。通过公众的意见交流，舆论所形成的一致意见能够消除个体意见差异，引导公众的观念与社会主流所主张的价值观靠近，对原有的社会价值观念进行调整和修正，进而从更高层次上对整个社会文化和民族风貌进行塑造和影响。
4.褒扬示范功能
正向的舆论能够引导公民践行符合道德和职业规范的行为。我国正处于社会转型的重要阶段，经济的高速发展所带来的拜金主义等给传统道德体系带来了极大的冲击，不仅降低了社会的文明水平，也给人们生活的方方面面造成负面影响，会造成社会道德发展的滞后甚至倒退。社会舆论一方面能够对不良行为进行谴责和制约，另一方面更能够褒扬符合道德规范、民族优良传统的事物，对大众形成标榜和示范作用，帮助提升社会道德水平。
（二）舆论的负功能
1.压制和鼓动
在公共领域中，最理想的状态是公民能够自由平等地表达和交流意见，并在尊重差异化意见的基础上，力求达成共识。然而事实往往不是这样，正如“沉默的螺旋”理论指出，大多数个人会力图避免由于单独持有某些态度和信念而产生的孤立。因而舆论形成后会压制社会少数意见，即便这些少数意见是正确的。另一方面，由于舆论具有广泛性，因而能够造成一种“疯狂派对”的假象，鼓动人们做出一些不理智的行为。
2.误导
舆论误导大众的事例屡见不鲜，尤其是媒体作为舆论的载体不能对事实进行真实报道时，则会将公众舆论引向错误的方向，对舆论所牵涉的客体造成不良影响。例如2014年8月的一则名为《湖南一产妇死在手术台，主治医生护士全体失踪》的新闻引起了轩然大波，在媒体的误导下，舆论从指责医院变为指责家属，而实际上两方都没有责任，最后演变成一场媒体的闹剧。无论是媒体还是公众都需要培养自己的判断能力，对误导性的舆论和信息进行鉴别。
三、舆论的形成与传播规律
对于舆论的形成有不同的研究路径，有的学者从影响舆论的因素入手探究舆论的动因，有的学者则从舆论形成的各个阶段，纵向剖析舆论产生和发展的线性历程。因素分析不能厘清舆论究竟是如何在各因素影响下产生的，而阶段分析则忽略了舆论形成中千差万别的细节，而且有时候舆论形成、发展的各阶段之间的界限是比较模糊的。我们可以将影响因素和阶段分析结合起来，看看舆论是如何形成的。
（一）影响舆论形成的因素
1.环境因素
环境对意见与态度的发展之影响是非常重要的，这些环境包括了制度环境、时代环境、物质环境，它们决定了人的思想观念，决定了舆论的活跃度以及是否能够形成健康自由的舆论。尤其是无所不在的社会关系网络——家庭、朋友、邻居、工作场所、学校等，对人的行为影响力巨大。人们往往会根据他们所属的社会群体中所流行的观念来调整自己的看法，使自己的观念与流行的观念相符合。美国学者有研究表明，如果一个人是自由主义者，他所住的社区或他的同事却都是保守派，那么这个人更可能会投票给保守派候选人。环境不仅决定了人的思想观念、信仰、价值观的形成，而在具体情况下，可能会临时改变人的意向。
2.大众媒体
媒体的影响力通常比社会环境的影响力弱，但仍然有其威力，尤其是在肯定已经形成的态度和观念的时候。新闻媒体将公众视线聚集到特定的人物或事件上，从而引导人们对之形成舆论。大众媒介也能够增强潜在的态度和意见并将它们激活，促使人们采取行动。大众媒介扮演的另外一个角色就是让个体了解其他人在关注什么以及他们的想法是怎样的，媒体使公共舆论得以覆盖大量的个体和广泛的地理区域。而在一些媒体欠发达的地区，口头的传播有时候也能承担媒体的作用。
3.利益群体
当涉及利益时，非政府组织、宗教团体、公会等利益团体就会成为舆论的孵化器和扩散者。利益群体关注的问题涉及政治、经济、环境、社会的各个层面，他们会通过口口相传或大众媒体多种方式传播自己的立场观点。有些比较大的利益群体还会利用广告和公共关系来推动舆论的形成。
4.舆论领袖
在发掘热点议题和影响大众观念的时候，舆论领袖常常成为焦点。尤其对于政治领袖来说，他们能在媒体的介入下将一个潜在、少有人关注的问题转变为一个全国性的议题。由于舆论领袖往往具有较高的社会地位，且多为某个特定领域的权威，因而能影响舆论的风向。舆论领袖并不局限于社会公共生活中的知名人士，舆论领袖可以是任何人，任何人都可以成为某个具体问题的“专家”和“权威”。
5.其他复杂因素
心理构成、个人境遇、外界影响等因素在每个人观念的形成中都扮演了重要角色，因而要预知哪个议题能成为舆论指向是很难的，同样难以预知的还有舆论的走向。有些舆论的生发能够被特定的事件和环境因素所解释，而有时这些起因则扑朔迷离。当自己的观念与主流环境不相符，不能作为行为指导时，人们就有可能改变他们的态度。而当某些天灾人祸或巨大转变发生时，一些潜在的问题就会引起人们的警觉，从而激发舆论的变化。即便对于学者而言，舆论中的某些变化也是难以解释的。
（二）舆论的形成与传播规律
舆论的形成发展大致可以划分为四个阶段：
首先，社会出现变动或重大事件，刺激了意见的出现。对于社会环境中发生的变化，人会根据自己的立场和利益本能地做出反应，在大脑中对变化和事件形成判断，并在一定情境下积极地发表自己的意见。这个阶段就是舆论的酝酿阶段。该阶段的意见和言论仅属于个人意见，其萌生既是一个心理过程，又是一个社会过程，两者交织促进态度和意见的产生。而社会变化则像一个导火索，刺激心理冲突的产生。但并非所有的事件都能导致舆论的产生，毕竟个人意见有着极大的随意性，且有些问题并非公众共同关心，因而有些言论只是过眼云烟。而有些话题则能够进入公共议程，形成舆论。
接着，意见交流碰撞，通过社会联系产生舆论场。“场”本来是物理学中的概念，后被学者介绍进入社会科学领域，指相互作用的物质的或观念上的空间和时间。而在舆论学中，“舆论场”的概念是由刘建明引进提出的，指“包括若干相互刺激因素，从而能使很多人形成共同意见的时空环境”[11]。刘建明认为构成舆论场需要三要素，即同一空间人们相邻密度与交往频率高，空间的开放度较大，空间的感染度或渲染气氛强。也就是说，人们的社会联系要比较频繁和活跃，社会大环境给予舆论较大的宽松度，且意见较为集中，人们积极参与。在舆论场的讨论中，不同的意见得到充分的交流和碰撞，人们也在不断修正自己的意见。
再接着，随着讨论的进行，话题会被简化和普及，舆论得到壮大。在意见的交锋和修正中，相似的意见汇流，言论形成“派别”，不同“派别”之间的意见可以是对立的，也可以是从其他角度出发的，舆论得到发展。而“沉默的螺旋”可能会发生作用，各类意见此消彼长。
最后，随着舆论上升到显性层面，权威机构或权威人士介入。他们在其中充当的往往是舆论领袖的角色，依照自己的利益、价值，通过大众媒介等手段表明自己的意志，来促成所希望的舆论。
舆论产生的过程可能非常温和缓慢，也可能如疾风骤雨一般。舆论可能还会超越自身，发展成为具体的社会行动。
四、舆论与大众媒介
媒介与舆论的关系十分密切。媒介并不仅仅为公共舆论的形成构筑空间和反映公共舆论，而且还深刻影响着舆论的形成和发展。
（一）舆论、大众媒介与公共领域
在我们谈论舆论和媒体的时候，不能不提到德国社会学家哈贝马斯（Jürgen Habermas）提出的“公共领域”（public sphere）这个概念。
公共领域是社会生活中个体能够汇集在一起自由讨论和辨别社会问题的领域，期望通过讨论达成统一认识，进而影响政治行动并维护总体利益和公共福祉。公共领域可以被看成“现代社会中的一个剧院，政治参与在这里上演，并且通过对话进行”[12]。公共领域其实是介于国家和个人之间的公共空间，而这个空间是人的观念和意念得以形成的领域，也就是舆论得以形成和发展的空间。对于健康的舆论环境而言，公共领域的存在尤为重要。一个发达的公共领域能够生发出健全的公共舆论，成为维护个人自由的屏障。
哈贝马斯在《公共领域》这篇文章中对公共领域做出了明确界定，他认为公共领域首先是社会生活中的一个领域，向所有公民开放。公共领域的一部分由各种对话构成，在这些对话中，作为私人的人们来到一起，形成了公众。根据哈贝马斯的定义我们可以看出，“公共领域”这个概念包括三个要素，首先是自由集合和组合起来的公众，其次是公众自由表达和公开的意见，即公众舆论，最后是一个公共场所，在现代社会，这种场所往往是媒介。
当舆论达到一定强度之后，通常需要一定的传播和影响手段来进行播散和普及，因而今天的报纸、期刊、广播和电视常常被认为是一种公共领域的媒介。但实际上，大众媒介与公共领域的区别也很明显，公共领域是平等的交流，而大众媒介的单向传播却是一种支配力量；公共领域是自由的，而大众媒介却是垄断话语权的；公共领域是公众的任意组合，而大众媒介却是机构组织性质的，大众媒介并不等于公共领域。但是，大众媒介仍然是公共领域的构建机制，它能够有效地沟通国家机构与公众，平衡市民私人领域和政治权力领域的关系，促进社会民主的健全发展。
（二）作为舆论反映者的大众媒介
大众媒介通过汇集社会中的言论和观点来反映民间的意向，因而大众媒介能够快速地把握民生问题，传达民意；在权力部门获知民意后，就能够通过媒介向公民分析和解释其意图，并根据民意调整政策。因而大众媒介起到了上通下达的作用。
舆论和民意的内涵具有相似性，都是大众的意见和态度，但是二者的外延则不相同。舆论必须是公开的言论和意见，通常倚重媒体信息的传播，但民意则可能不会通过言论表现出来，且不一定反映在媒体信息上。舆论较容易被媒介捕捉，但民意往往需要通过民意测验、投票等方式才能获得其完整图景。但无论是舆论还是民意，都折射出社会意见和人们关注的问题，广义上的舆论也包含了民意。大众媒介反映社会舆论的同时，也透过舆论反映了民众物质层面和精神层面的需求。
当然，媒介反映的舆论不仅仅来自民间、社会下层和无组织群体，正如舆论来自四面八方，大众媒体也体现着权力部门、社会上层和其他非政府组织的意见和态度。大众媒介对舆论的充分反映对社会问题的解决有着积极的影响，能够促进社会的公平公正。
（三）作为舆论引导者的大众媒介
大众媒介与舆论的互动不仅限于反映舆论，而且大众媒介并非社会的一面镜子，它具有主观能动性，能够影响舆论的形成和发展过程。关于媒介影响舆论最著名的理论是20世纪70年代美国传播学者麦克姆斯和肖提出的议程设置理论。他们通过实证研究发现，在公众对社会公共事务中重要问题的认识和判断与大众媒介的报道之间存在着高度的对应性。媒介报道得越多，公众引起的重视程度就越高。伯纳德·科恩（I.Bernard Cohen）有一句名言：“在多数时间，报界在告诉人们该怎样想时可能并不成功，但它在告诉它的读者该想些什么时，却是惊人地成功。”这句话说的便是媒介议程设置的作用。所以大众媒介能够聚焦人们的视线，决定舆论的客体是何种事物。
媒体的立场决定了它传递什么样的信息，也决定了它所传达的价值观和态度。对于他处发生的事件以及社会其他人的意见，人们总是通过媒体才能获知。在大众媒介时代，媒体无疑是一种以组织形式存在的舆论领袖，一些知名的记者也能作为媒介组织的代表成为舆论领袖。媒介反映什么样的舆论以及如何对舆论进行判断、评价，常常能够增强某种舆论或改变舆论的方向。社会舆论形态万千，有些情绪性的、消极的、扰乱社会秩序的舆论会对社会造成不良的影响，因而需要媒介对舆论进行冷静与理智的引导，扶正歪风邪气，抑制负面行为。
（四）作为舆论监督者的大众媒介
前文曾提到，现代社会的舆论监督主要通过媒介进行。实际上舆论监督的主体是公众，媒体在某种意义上是公众舆论的放大器，由于大众媒介的传播范围广泛，它的覆盖面决定了它的影响力是巨大的。在媒介实践中，媒体也常常代公众行使舆论监督的权利，形成狭义上的舆论监督。作为“社会的守望者”，指出国家和社会事务中的违法乱纪行为并进行批评也是媒体的社会责任之一。尤其对于新闻媒介来说，把公民对现实生活中所表达的意见报道出来，引起社会广泛关注，并且通过新闻评论等形式进行分析、判断和评价，是它发挥监督作用的主要形式。
五、舆论引导的内涵、原则与方法
政党、组织、群体或个人依据自身立场和一定的社会意识形态来构建“议题”，对人的认识、信念、思想文化、价值观念产生影响，这在任何国家和民族之中都存在。虽然国外并没有“舆论引导”这个学术概念，但是在政治学中很早就将如何引导舆论作为研究对象，而后才逐渐扩展到心理学、社会学、管理学等领域。对于我国来说，如何将舆论引向积极健康的方向，是事关社会稳定，贯彻社会主义核心价值观，增强民族凝聚力和推进社会主义文化大发展大繁荣的要事。
（一）舆论引导的内涵
我国与舆论引导相关的概念最早是“制造舆论”，这在马克思、恩格斯和毛泽东的著述中可以找到。在改革开放之后，“宣传”一词常常被党的领导人使用。其实宣传（propaganda）是一个舶来词，其本意是中立的，而且在西方曾常常被用于积极的语境，例如公共卫生建议，或是号召市民参与人口调查或选举的标识，或是鼓励人们举报犯罪行为的信息。但后来，随着“propaganda”一词在政治领域的使用，它逐渐成为有强烈负面内涵的词，和许多操纵性和极端性的事例联系在一起，例如纳粹宣传，因而国际上会避免使用这个词语。在中文里，“propaganda”与“宣传”一词意义相近，但并不完全相同，所以在翻译时使用“communication”更为贴切。目前，“宣传”通常用于广告和公关领域，而政府、组织、群体或个人通过设置议题和议题互动，引导公众言论以达成共识的实践则称为“舆论引导”，目的是纠正错误观念和认识，帮助公众树立正确的价值观，维护社会稳定。
我们可以从以下几个方面来进一步认识舆论引导：
舆论引导的主体。狭义上的舆论引导主体是政府，通常政府会对新闻传播机构的报道进行调节来达到舆论引导的目的。几乎所有的国家都会根据所持有的意识形态对新闻传播大众媒体施加影响，规范、调节新闻媒体的报道内容和表达方式，对偏离或违背国家利益的行为加以约束。舆论引导是政府对新闻传播业的宏观管理，不受约束和节制的舆论都会对社会造成一定危害，扰乱社会秩序，因而舆论需要由社会管理者施加影响。而从广义上说，舆论引导的主体不仅包括政府，还包括其他组织、群体或个人。舆论引导行为与舆论引导者自身的利益密切相关，因而在政府之外，其他的利益主体也可以是舆论引导活动的发出者，这其中也包括了媒体自身以及其他舆论领袖，但新闻传播媒介往往是舆论引导主体对舆论施加影响的工具。
舆论引导的客体。舆论引导的客体是舆论本身，它包括人们的观念、意见、情绪、态度、信仰、利益诉求等，是这些因素的总和。舆论的内容可以针对社会总体变化和宏观管理，也可以针对具体的社会问题。但人们通常首先关注到的是日常社会生活中发生的细微改变，或一些引人注目的重大事件。所以在舆论引导过程中如何定位舆论所系的问题，如何预期舆论将会带来的影响是非常重要的。
舆论引导的载体。由于舆论引导往往是通过新闻传播媒体进行的，所以舆论引导最主要的载体是媒介产品，即新闻报道、评论、电视节目、论坛帖子、微博、博客等。另外，舆论引导还可以通过社会活动实现，例如会议，每年召开的全国人民代表大会和党中央全会，就是具有全国影响力的会议，必然会对舆论造成影响。社会活动还包括文化活动、群众活动等，例如群众游行，文化下乡，都能够对舆论起到一定的调控和引导作用。
舆论引导的目的。“引导人民向好的方向走，引导人民前进，引导人民团结，引导人民走向真理”[13]，强调的就是舆论引导要帮助公众树立正确的意识形态、社会信念、价值观，以达成社会共识。但舆论引导的目的比较复杂，对于政权来说，影响舆论只是实现目标的一个方式，通过影响舆论而引导人们的思想和观念，维护思想稳定，进而维护社会稳定，然后促进政权的稳定才是最终目的。而对于个人、组织、群体等其他主体来说，舆论引导包含了个体目标、群体目标以及社会目标，都是为了使与特定问题相关的群体达成共识，进而在行为上做出一致选择。
（二）舆论引导的基本原则
我们通常会从狭义上来理解舆论引导的主体，即政府。新闻媒体作为政府实施舆论引导的重要渠道，也是引导舆论的主要角色。无论是对政府还是新闻媒体来说，都需要遵循以下舆论引导的基本原则：
首先，舆论引导必须将国家利益摆在首位。国家利益内容丰富，涉及国家的政治、经济、安全、文化、外交等各方面的利益，任何国家的政治经济军事文化行为，都是本着维护国家的利益出发的。国家是保障公民生活健康幸福的先决条件，对外可以保护公民不受外敌侵犯，对内可以维护社会秩序，调节社会矛盾。因而维护国家的利益实际上就是维护公民个人的利益。政府和新闻媒体对于舆论的引导是事关国家思想稳定和社会稳定的大事，因而时刻都要将国家利益放在首位，对内维护社会稳定和民族团结，保护民族文化和思想的纯洁；对外要保护民族和国家独立，维护国家尊严。
其次，舆论引导必须遵循党性原则。无论是在资本主义社会还是社会主义社会，新闻媒体都会受到政治的影响。在各个国家都能够观察到媒体议题与政治议题的高度呼应，媒体报道都会带有一定的政治色彩，因而新闻报道是有党性的。人类所发表的任何言论都自然地带有人的价值观和思想意识形态，所以新闻报道也是有立场、有倾向的。新闻媒体作为制造舆论、放大舆论、影响舆论的重要工具，被各类社会形态的政权所使用，尽管资本主义社会不承认新闻媒体的喉舌作用。在我国，中国共产党是我国的执政党，新闻工作是伴随着党的发展而发展的，党、政府和人民群众的利益一致，新闻媒体既是党的喉舌，也是人民的喉舌，党性和人民性是统一的。媒体的新闻工作要坚持实事求是的思想路线，对党和人民负责，服从党的领导。
第三，舆论引导必须以民为本，关注民生。中国自古以来就重视人民的力量，关注民怨、民生。“君者、舟也；庶人者、水也。水则载舟、亦则覆舟。”古代君王早已认识到人民百姓的重要性，因而民本思想是我国古代封建统治阶级的一种统治理念。在今天，以民为本的思想在政府执政中仍然适用，在舆论引导中，政府和新闻机构都需要以民为本。社会转型改革发展的时期必然也是社会矛盾的高发期，民众生活中会暴露出各种各样的矛盾和问题，因而新闻机构需要通过舆论引导，告诉公众如何应对社会问题，积极寻求解决问题的途径，并在这个过程当中起到上通下达的沟通作用，促进社会问题的顺利解决。
第四，舆论引导必须遵循舆论传播规律。以新闻报道为例，通过新闻报道引导舆论时，只有遵循新闻传播规律和舆论传播规律，报道才是有价值的。中国社会科学院新闻研究所的何光先研究员指出，新闻传播规律包括：新闻是客观事实的传播，新闻必须完全真实，新闻反映社会最新的事态，新闻反映人们共同关心的问题，新闻是社会公正的舆论，新闻以最广泛的社会活动为反映对象，新闻具有自身的价值法则。这是新闻传播的普遍规律，而在新闻实践中，还有新闻采访规律、新闻写作规律、新闻摄影规律、新闻编排规律等更加具体的规律。而舆论传播也有其自身规律，古人有曰：“防民之口，甚于防川。”舆论只能疏导，不能堵，这便是舆论引导需遵循的舆论传播具体规律之一。
（三）舆论引导的基本方法
舆论引导有一套独特的运行机制。首先，要对舆情进行收集和分析，全面认识和了解引导对象以及引导对象的态度和意见。这就需要建立起灵敏、准确的舆论捕捉和采集系统，做到全面、准确、快捷。在舆情分析上要建立起指标体系，分析公众的基本意见和态度、舆论的分布，并在此基础上进一步分析舆论背后的原因和指导舆论的价值观。其次，要根据分析结果确定引导的方向和相应议题，进行传播策划。当舆论偏离社会主流价值观时，就需要对舆论进行规范，确定将舆论引导向何种方向和政策议题，以及舆论引导的方式方法。再次，就要通过分配新闻资源和各部门的组织协调，使新闻传播形成合力，进行舆论引导的实践。最后，还要对舆情进行预警，及时反馈舆论引导后发生的反应，以便及早采取措施消除负面影响。
在舆论引导的运行机制中，最核心的两步就是进行引导策划和实施舆论引导。那么这两步是利用什么方法进行的呢？西方学者早期对宣传理论进行研究时，就提出了用怎样的宣传方法去影响人的态度和意见，例如拉斯韦尔在《世界大战中的宣传技巧》这本小册子中就提出了光辉泛化法、转移法、证词法、平民法、洗牌作弊法、辱骂法、乐队花车法，国内也有学者对舆论引导提出了普遍的策略。但无论用什么方法或措施，其实都是使用了“说服”这一基本方法，通过说服这一带有意图性的行为改变人的态度。学者曾提出多种说服模式，例如条件反射理论（Conditioning Theory），引导他人自主做出特定的行为，而不是直接给出指示；认知失调理论（Cognitive Dissonance Theory），当人们感知到认知的矛盾时会感到一种不适的紧张感，因而会努力将这种不和谐的感觉降到最低直至认知协调；还有详尽可能性模型（Elaboration Likelihood Model）、预防接种理论（Inoculation Theory）等，都解释了说服的机制。
影响说服效果的因素是复杂的。霍夫兰和贾尼斯（Irving Janis）提出了“劝说情境”的模式，将说服划分为四个阶段，每个阶段指出了与说服紧密相关的变量。[14]第一个是信息源的传播条件，包括不同媒介各自的特点，媒介、作者与受众之间的关系，说服信息的特点，还有客观的传播环境，都会对说服的效果产生影响。第二个变量是说服对象本身的条件，对说服信息的接受水平如何。包括对媒介信誉的响应，对讯息逻辑的反应能力和对感情刺激的反应能力。第三个因素是说服对象的内部调整过程，他们对讯息的注意度、理解力和接受程度如何。第四个是说服的结果，可能导致态度的变化，由浅入深分别是认知变化、态度变化、情感变化。也有可能没有达到说服效果，导致对象对信息的贬损、曲解和掩盖拒绝。[15]
舆论引导就是要把握说服过程中的各个变量，根据不同的情境、条件采取不同的策略，以达到劝服引导对象的目的。
注释
[1]参见胡钰：《新闻与舆论》，北京，中国广播电视出版社，2001。
[2]参见毕一鸣、骆正林：《社会舆论与媒介传播》，北京，中国广播电视出版社，2012。
[3]参见毕一鸣、骆正林：《社会舆论与媒介传播》，北京，中国广播电视出版社，2012。
[4]陈力丹：《舆论学——舆论导向研究》，11页，北京，中国广播电视出版社，1999。
[5][法]加布里埃尔·塔尔德：《传播与社会影响》，37页，北京，中国人民大学出版社，2005。
[6]李良荣：《新闻学概论》，47页，上海，复旦大学出版社，2001。
[7]转引自[法]塞奇·莫斯科维奇：《群氓的时代》，255页，南京，江苏人民出版社，2003。
[8]毕一鸣、洛正林：《社会舆论与媒介传播》，48页，北京，中国广播电视出版社，2012。
[9]转引自陈力丹：《舆论学——舆论导向研究》，7~8页，北京，中国广播电视出版社，1999。
[10]刘建明编著：《舆论传播》，276页，北京，清华大学出版社，2001。
[11]转引自喻国明：《中国民意研究》，283页，北京，中国人民大学出版社，1993。
[12]Nancy Fraser，Rethinking the Public Sphere: A Contribution to the Critique of Actually Existing Democracy，Social Text （Duke University Press），1990，No.25/26，pp.56-80.
[13]《刘少奇选集》，上，396页，北京，人民出版社，1981。
[14]参见章志光：《社会心理学》，北京，人民教育出版社，2008。
[15]参见陈力丹：《舆论学——舆论导向研究》，北京，中国广播电视出版社，1999。