二、社会政策与广义社会建设
社会政策是国家和社会为解决社会问题以实现公正、福利等特定的社会目标而制定的，是各种法律、条例、措施和办法的总称。社会政策是英语“social policy”的直译，最先出现于德国。1873年，德国“新历史学派”的经济学教授们组织了“德国社会政策学会”，“社会政策”一词即发端于此。[1]社会政策最初出现时，基于当时劳资关系紧张并对资本主义制度构成严重威胁，当时的学者特别关注劳资冲突的解决与缓和，强调劳动政策的重要性。
第二次世界大战以后，社会政策不再仅仅针对劳工阶级，也不再局限于劳动领域。[2]马歇尔认为，社会政策是指政府通过提供服务或资金直接影响公民福利的一系列行动，其核心包括社会保险、公共援助、卫生福利服务和住房政策。[3]希尔认为，社会政策简言之就是国家对公民所承担的一种责任，体现在社会福利上是政府作为行动者如何使社会失灵得到有效矫正。[4]
20世纪70年代西方“石油危机”以来，福利国家普遍开始改革，提出了一系列新的政策理念，如“不承担责任就没有权利”，提倡“劳动福利”、“工作福利”、“社会投资政策”等，逐步实现了从“国家福利”向“社会福利”、从“消极救助”向“积极投资”的转变。[5]社会政策的研究领域也逐步开始扩展到性别平等、社会排斥和环境问题等。汤姆·伯登认为，社会政策与国家干预的形式有关，而国家干预影响着人们生活的社会机会和条件。社会政策研究通常集中于诸如教育、社会保障、福利和健康服务、住房提供等干预领域。[6]今天，社会政策正伴随全球化而向世界各国扩展。不论如何改革，向社会成员提供全面的社会保障和社会福利依然是欧洲各国政府的基本职能，这也成为欧洲各国社会稳定和谐的重要保障。[7]
综上所述，可以看出：第一，社会政策以社会公平正义、社会成员共享发展成果为基本理念，以提升社会成员福祉和社会和谐为最终目标。第二，社会政策是为应对发展中的社会问题而产生的，致力于改善民生，提供公共服务，合理调节贫富差距，减低社会风险。第三，社会政策的实施主体是国家和社会团体。国家通过国民收入再分配，社会团体通过提供各种社会服务，向社会成员提供普遍的社会保障和福利。第四，社会政策涉及内容广泛，并随着时代的发展而发展。总之，社会政策是实现社会公正、公平与和谐的重要手段，对于改善基本民生、缓解贫富差距、化解社会矛盾、协调利益关系、促进社会良性运行和协调发展都有着积极的意义。
社会建设，如前所述，从广义上讲，主要指社会主义和谐社会建设，涵盖了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设（狭义）。构建社会主义和谐社会作为现阶段我国人民的神圣职责和奋斗目标，面临着各种难以想象的困难和异常艰巨的任务。其中民生问题和弱势群体问题是两个十分复杂又迫切需要解决的问题。比如，当前中国老百姓最关心的物价、房价、医改、食品安全、教育改革、住房改革、社会保障、就业问题、收入分配、腐败等问题，及当前国家和社会持续关注的农民工、空巢老人、留守妇女、流浪儿童等问题，前者属于民生问题，后者属于弱势群体问题。这两个突出问题对社会建设提出了新的挑战。在这里，以改善民生为宗旨、以关注并帮助弱势群体为己任、以再分配为主要手段、以实现社会公正与和谐为基本理念和奋斗目标的社会政策，能为构建和谐社会做出自己独特的贡献。[8]
第一，社会政策是促进社会公正的桥梁或中介。在胡锦涛关于和谐社会的概括中，公平正义是一个基本的特征。换句话说，我们追求的和谐社会是一个公平正义即公正的社会。公正不同于平均主义，它强调起点的平等、机会的平等，承认由于个体差异的存在必然会出现结果的不平等（但通过适当的调剂可使之控制在合理的范围内）。当前由于社会的转型加速、市场经济的深入发展，一些社会不公正现象在一定范围内依然存在，社会分化和社会矛盾加剧，贫富差距和特权问题凸显。由此可见，社会公正作为一种基本理念或理想，要使其得以成为一种社会现实，需要通过特定的制度或政策体系等中间环节。社会政策以促进社会的公平正义作为理念基础和奋斗目标，其在使公正理想变成公正现实方面发挥着难以替代的独特作用。
第二，社会政策以维护和保障人民群众特别是弱势群体的基本人权为己任。2004年全国人大通过的宪法修正案中，明确规定“国家尊重和保障人权”。人权即人的基本权利，主要包括人的生存权、自由权和发展权。每个人的基本权利都能得到国家的尊重和保障，能够体面地工作与生活，这是实现社会和谐的基础。虽然尊重和保障人权不仅仅是社会政策的职责，但社会政策从中发挥着不可或缺的作用。马歇尔认为，具有完全公民身份的公民都应当享有三种基本权利，即自由权利、政治权利和社会权利。公民的基本的自由权利是由法院体系来保证的，公民的政治权利是由议会和地方选举机构来保证的，而公民的社会权利是与福利国家和公共教育系统相联系的——换句话说，公民的社会权利的制度化是通过失业保险、教育和健康服务等的提供即社会政策体现的。按照马歇尔的理论，社会政策在保障公民的社会权利方面发挥作用。马歇尔的理论不仅为福利国家的建设提供了理论的支持，同时也带来了对社会弱势群体成因的新的理解，即此类社会问题产生于社会福利制度的不完备和不公平，使弱势群体的基本权利得不到应有的尊重和保障。正是基于这种理解，社会政策及其相关学科（如社会工作）将关注弱势群体、帮助社会弱者、健全福利制度以保障弱势群体的基本权利视为自己应尽的责任。
第三，社会政策在实现社会公平分配、缩小收入水平差距方面发挥着特殊的调节作用。在市场经济条件下，社会财富的初次分配体现效率原则，按每个成员贡献的大小进行分配，以打破平均主义。其结果是社会成员相互之间收入（财富）分配的差距扩大，乃至出现两极分化，对社会安全运行产生不利的影响。在这种情况下，国家运用再分配的手段，通过社会政策对初次分配后的利益格局进行调整，使社会财富在不同社会阶层之间的分配变得相对公平合理，就非常必要。目前世界上发达国家个人收入分配的基尼系数总的说来都在比较合理的范围内，这与这些国家在第二次世界大战后开始实施比较完善的社会政策是密不可分的。相对而言，发展中国家个人收入分配的基尼系数都比较高，也与这些国家收入调节机制和社会政策不完善有关。我国目前个人收入分配的基尼系数比较高，这对构建和谐社会不利。应当借鉴发达国家的经验，注重运用社会政策进行适当的干预和调节，将社会成员收入（财富）的差距控制在适度的范围内。
第四，社会政策在化解社会矛盾、减少乃至避免社会冲突、维持社会稳定方面发挥着重要作用。全面准确地理解和谐社会的基本特征和重要原则，重要的一条就是要充分认识保持安定有序、维护社会稳定的重要意义。在实践中，人们越来越深切地体会到，构建和谐社会，必须维护社会稳定。没有稳定，构建社会主义和谐社会就无从谈起。唯有稳定才能发展经济，才能达到社会和谐。构建和谐社会，需要做很多方面的工作，而保持安定有序、维护社会稳定，是最重要的工作。社会政策在维持社会稳定、促进社会整合方面具有突出的贡献。我国由于执政党、国家和广大人民群众之间根本利益的一致性，不存在利用社会政策以换取人民群众的国家认同的问题。但由于政策、制度不健全而导致的社会不同群体之间具体利益的矛盾、摩擦乃至冲突却是经常发生的，对社会秩序和整体利益造成了不利影响。因此，国家通过完善社会政策化解社会矛盾，维护社会稳定，是必要的。
第五，社会政策在保持与促进社会活力方面有独特的贡献。和谐社会是一个社会更加开放、经济更加繁荣、政治更加民主的社会，简言之，和谐社会是一个充满活力的社会。社会政策在促进社会开放、经济发展与政治民主化方面也能做出独到的贡献。国际社会政策研究的最新趋向之一是重视“社会排斥”的研究。社会政策意义上的社会排斥是指主导群体在社会意识和政策法规等不同层面上对边缘化的贫弱群体的社会排斥。贫弱群体往往由于民族、等级地位、地理位置、性别以及无能力等原因而遭到排斥。社会排斥将使贫弱群体陷于与主流社会隔绝的境地，难以最终摆脱贫困，这对社会融合显然是不利的。为此，社会政策明确地以反对社会排斥作为自己应尽的职责，致力于社会融合，以形成一个稳定、安全而开放的社会。
注释
[1]参见李迎生：《转型时期的社会政策——问题与选择》，2页，北京，中国人民大学出版社，2007。
[2]参见李迎生：《转型时期的社会政策——问题与选择》，3页，北京，中国人民大学出版社，2007。
[3]参见林卡、陈梦雅：《社会政策的理论和研究范式》，19页，北京，中国劳动社会保障出版社，2007。
[4]参见熊跃根：《社会政策：理论与分析方法》，7页，北京，中国人民大学出版社，2009。
[5]参见纪光欣：《和谐社会建设与社会政策创新》，载《山东科技大学学报（社会科学版）》，2008（2）。
[6]参见杨伟民：《社会政策导论》，87页，北京，中国人民大学出版社，2007。
[7]参见纪光欣：《和谐社会建设与社会政策创新》，载《山东科技大学学报（社会科学版）》，2008（2）。
[8]参见李迎生：《转型时期的社会政策——问题与选择》，7~13页，北京，中国人民大学出版社，2007。根据需要，做了部分修改。