三、社会政策与狭义社会建设

胡锦涛在十七大报告中指出：“社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”十八大报告第七章的标题即为“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。由此可见，社会建设主要涵盖了两大核心内容：其一是基本民生建设，其二是创新社会治理。而这两大建设必须以国家为主体，诉诸制度化建设，探索切实可行的实现机制和途径。社会政策是以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、措施、法令、条例的总称，它清晰地表明了国家（政府）透过制度化机制来解决社会问题的智慧及管理社会风险的策略。[1]具体内容主要包括，劳动就业政策、社会保障政策、收入分配政策、公共医疗卫生政策、公共住房政策、公共教育政策、社会福利服务政策、社会救助政策、社会服务政策、社区发展政策等。这些具体的社会政策是社会建设的实现机制和途径。

首先，社会政策是基本民生建设的有效实现机制和途径。所谓基本民生，就是直接关系到广大人民群众生存和发展的根本大计的民生领域，就人民群众生存和发展的内在逻辑来说，基本民生应当包括劳动就业、收入分配、住房与社会保障、教育和医疗卫生等这样几个相互关联、相互支持的重要领域。[2]而这些具体领域的建设必须诉诸各种相应的社会政策的推动和实施（见图0—2）。就劳动就业而言，当前我们主要面临失业人员再就业、农村剩余劳动力转移、农民工权益保障、劳动安全、劳动力市场歧视以及大学生就业等问题。对此，我们可以通过实施劳动就业政策，扩大就业规模，增加就业机会，完善自主创业，推进再就业服务，加强农村富余劳动力转移就业培训，维护农民工合法权益，完善工伤失业保险，消除就业歧视，积极做好高校毕业生就业工作；就收入分配层面而言，当前我们的收入分配还不合理，贫富差距较大，我们可通过收入分配政策提高低收入者收入水平，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，提高个人所得税征税起点，扩大转移支付，创造机会公平，逐步扭转贫富差距扩大趋势；就住房而言，房价过高已经成为社会普遍关注的焦点问题，我们可通过公共住房政策来抑制房价过快增长，比如建设部等部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（简称“国六条”）明确提出了重点发展中低价位和中小套型普通商品房、经济适用房和廉租房建设的政策；就社会保障而言，我们要通过完善社会保障政策体系，由“补缺型”向“普惠型”社会政策转变，满足绝大多数居民的基本生活需求；就教育而言，教育公平、公共教育支出和民办教育的发展成为当前教育领域备受关注的问题，我们可通过公共教育政策合理调配教育资源，促进城乡教育均衡发展，加大教育投入，扶植民办教育发展；就医疗卫生而言，虽然我国的医疗保障改革取得了较大的成就，但城乡居民“看病贵、看病难”的问题依然存在，这就需要不断完善公共医疗卫生政策，合理调配医疗资源配置，健全医疗服务体系，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系；就农村贫困问题而言，我们要继续推进农村扶贫政策，探索一条符合我国实际的“发展型”农村反贫困政策。综上可知，民生建设离不开具体社会政策的推动和实施。

图0—2 社会政策对民生建设的实现机制和途径

其次，社会政策是创新社会治理的有效实现机制和途径。社会管理就是规范和协调社会关系、社会行为和社会组织以维护社会秩序的活动。社会管理主要包括社会子系统的自我管理和公共权力系统（又可称为党政权力系统）对社会子系统的外部管理。[3]社会治理体制改革包括十个层面的内容[4]，即利益协调体制、社会保障体制、弱势群体保护体制、流动人口管理体制、社会应急体制、社会组织管理体制、基层社会管理体制、社会服务体制、社会工作体制、社会治安体制的改革。而这十大社会治理体制改革的实现离不开社会政策的推行和落实，社会政策是创新社会治理的有效实现机制和途径（见图0—3）。社会治理体制十个层面的改革与创新与社会政策密切相关，社会政策的功能和作用对于创新社会治理有着积极的意义。陈树强认为，社会政策的功能是指社会政策在经济、政治和社会领域中能够发挥的作用，具体说来，主要涵盖经济、政治和社会三方面的功能。[5]

图0—3 社会政策对社会治理的实现机制和途径

以此为依托，我们将社会政策的功能拓展为七个方面，即社会保护功能、收入分配功能、社会投资功能、公共服务功能、风险管理功能、社会控制功能、社会整合功能。从社会收入分配功能看，一方面，社会政策可以通过各种形式的收入分配和再分配统筹协调各种利益关系，缩小收入差距、城乡差距和区域差距。另一方面，社会政策的制定有助于劳资关系的协调，促进三方（国家、雇主和劳工）谈判机制的建立，形成利益协调和利益表达机制。而这一机制的运作对于缓解社会矛盾、降低社会风险、达成社会妥协等，都具有重要意义。从社会保护的功能看，国家和政府通过建立各种保护性政策，以缓解和补偿某些弱势群体在经济转型和社会变迁过程中受到的利益损害，当前我们重点保护的社会弱势群体主要有失业人员、农民工、残疾人、老年人、妇女、儿童、城市新贫困群体、失地农民和流浪人群等，在创新社会治理中尤其要保护这些群体的合法权益。由此不难理解，社会治理体制改革中利益协调体制改革、弱势群体保护体制改革、社会保障体制改革、流动人口管理体制改革、社会应急体制改革与社会工作体制改革的实质是社会保护功能的发挥。从社会投资功能看，社会政策是一项长远的社会投资，而不单是一种支出和消费，其收益是社会的和谐稳定、人民生活的幸福安康。而社会治理体制中的社会保障体制改革、社会服务体制改革和社会工作体制改革就是一种社会投资功能的体现，其宗旨和目标主要是致力于和谐社会建设。从公共服务功能看，社会组织管理体制改革、社会服务体制改革与社会工作体制改革是一种社会政策公共服务职能的体现。从风险管理功能看，当前我国正处于经济和社会的急剧转型时期，中国社会要在一个相对较短的时间内完成双重转型，即由传统社会结构向现代社会结构过渡、由计划经济体制向市场经济体制过渡。艰难的社会转型，复杂的利益结构调整，使中国社会面临着更大的压力和更多的不确定性因素，并造成了更为广泛、复杂和突出的社会矛盾问题。这些新情况和新问题对于社会治理提出了新的诉求，只有通过社会保障体制改革、社会应急体制改革和社会治安体制改革才能协助社会成员抵御各种社会风险因素，确保社会的安全运行和健康发展。从社会控制功能看，只有加强社会治安体制改革和流动人口管理体制改革才能有效规范社会秩序，为经济建设创造稳定的社会环境。从社会整合功能看，只有加强社会组织建设，规范基层社会管理，创新流动人口管理模式，才能有效实现社会整合。

注释

[1]参见熊跃根：《社会政策：理论与分析方法》，5页，北京，中国人民大学出版社，2009。

[2]参见汝信、陆学艺等：《2011年中国社会形势分析与预测》，166页，北京，社会科学文献出版社，2011。

[3]参见何增科：《中国社会管理体制改革路线图》，1页，北京，国家行政学院出版社，2009。

[4]参见何增科：《中国社会管理体制改革路线图》，北京，国家行政学院出版社，2009。

[5]参见全国社会工作者职业水平考试教材编写组：《社会工作综合能力（初级）》，202页，北京，中国社会出版社，2010。