第二节 中国公共部门概述
一、中国政府公共部门
（一）中国政府公共部门分类
关于政府部门分类研究，从理论上讲，还没有成熟的观点。大致看来，政府的部门分类可以按照内部服务机构和公共服务机构进行分类。
内部服务机构也就是内设机构，例如：办公室（厅、处）、秘书处、人事处、机关事务管理办公室等等。公共服务机构主要就是指政府面向大众和企业而进行的管理与服务的部门，全称为“政府公共服务部门”，简称“政府公共部门”。但在基层政府，这二者有时却很难区分、很难在一级政府进行不同设置，这是因为在基层政府的管理活动和服务工作综合性很强，例如，从以下沭阳县万匹乡内设机构情况可以看出，这个乡的政府部门就是整合一体的。
沭阳县万匹乡内设机构如下：
1.党政综合办公室
（1）承担乡党委、政府工作计划、总结、报告和党政领导讲话等文稿的起草工作。（2）负责上级党委、政府指示和乡党政领导批示的传达和督办落实。（3）负责乡党委、政府日常公文的处理和文件起草、审核、分发归档、保密工作。（4）负责搞好基层组织建设，指导支部换届、人大换届选举会务安排工作。（5）负责乡机关财务、会议、来客接待、车辆调度、公物管理等日常行政事务。（6）负责联系工、青、妇、关工委等群团的协调工作。（7）负责协调、督促检查，对乡重要情况开展调研，向党委、政府反映动态、提供信息、提出建议。（8）承办乡党委、政府和上级有关业务部门交办的其他事项。
2.财政办公室
（1）负责财政预决算，负责向人大起草预算和决算报告，接受县财政监督。（2）负责行政、事业单位经费核拨。（3）负责各种支农周转金的发放及回收工作。（4）负责辖区内行政、企业单位财务的检查、监督、管理、指导。（5）承办党委、政府和上级业务主管部门交办的其他事项。
3.社会事务办公室
（1）负责制定精神文明建设、统战、科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视、村镇建设、土地管理、环境保护等工作规划，并组织实施。（2）指导村委会开展精神文明建设、科技普及、科教兴乡、文化、卫生、体育、广播电视等工作。（3）负责本乡社会救济，做好灾情的调查、统计、上报和灾民的安置及救灾物资的申报发放工作。（4）负责社会保障和福利事业工作。（5）抓好基层政权建设，指导村委会换届工作。（6）负责开展统战、民族、宗教事务工作。（7）承办党委、政府和上级业务主管部门交办的其他事项。
4.计划生育办公室
（1）负责宣传、贯彻执行计划生育政策、法规，制定本乡计划生育工作规划和人口计划，并组织实施。（2）负责搞好计生台账及各类统计工作，并指导村管理员做好台账工作。（3）组织搞好查环、查孕工作。（4）严格执行生育审批制度，做好独生子女证的审批、准生证的审查和发放工作。（5）负责流动人口的计生管理工作。（6）负责处理涉及计划生育工作的群众来信来访和社会抚养费的征收工作。（7）负责本区域生育保健工作。（8）承办党委、政府和上级业务主管部门交办的其他事项。
5.社会综合治理办公室
（1）负责制定并实施综治、司法等工作规划，研究制定治安综合治理的方法、措施，落实社会治安综合治理责任制，确保社会稳定。（2）负责法律咨询和宣传，调解民事纠纷。（3）负责辖区的社会治安综合治理工作，协调政法部门的关系。（4）组织实施普法教育工作，做好矛盾纠纷排查调处工作，指导基层调解组织建设。（5）做好群众来信来访工作，协助上级及时、正确处理申诉、复议案件。（6）承办党委、政府和上级业务主管部门交办的其他事项。
（二）中国政府部门的公共服务
1.中国政府公共服务的体系
公共服务体系主要是指以政府为主导、以社会团体和私人机构等为补充的供给主体，以为公民及其组织提供基本而有保障的公共服务为主要目的而研究建立的一系列有关服务内容、服务形式、服务机制、服务政策等的制度安排，最主要表现为政府主导、社会参与和体制创新。公共服务体系的建立完善，对于社会和谐、稳定，对于企业的健康发展、国际竞争力的增强，对于节约社会资源、提高服务效率等，都具有非常重要的意义。
公共服务体系包括教育体系、公共卫生体系、公共文化服务体系、社会保障体系等。
教育体系是指互相联系的各种教育机构的整体或教育大系统中的各种教育要素的有序组合。从大教育观的角度来分，教育体系有广义和狭义之分。广义的教育体系，除教育结构体系外，还包括人才预测体系、教育管理体系、师资培训体系、课程教材体系、教育科研体系、经费筹措体系等。这些体系相对于教育结构体系，称为服务体系。狭义的教育体系，仅指各级各类教育构成的学制，或称教育结构体系。
经过建国60多年特别是改革开放30多年的不懈努力，中国这样一个拥有13亿多人口的发展中大国，逐步建成了世界最大规模的教育体系，城乡免费义务教育全面实现，职业教育快速发展，高等教育进入大众化阶段，办学水平也在不断提高。教育的发展，将推动中国逐渐实现从人口大国向人力资源大国的转变。中国实施九年免费义务教育。上小学前有幼儿园学龄前教育；义务教育以后有普通高中教育和中等职业教育，以及包括大专以上学历的高等教育。进入新世纪以来，教育向更深层次和更广范围发展，硕士及硕士以上更高学位的在校生数量持续增长，还有各种形式的继续教育。教育消费市场发展迅速，电脑、外语和各种专业资格认证培训与考试得到普及。
公共卫生体系主要指各级卫生行政部门、疾病预防控制机构、卫生监督管理机构、医疗救治机构和公共卫生研究机构等。为了应对各种重大突发公共卫生事件，一些发达国家将公共卫生体系建设纳入国防安全、经济安全等现代大安全范围之中。
我国公共卫生体系的传统支撑是卫生保健体系。我国的卫生保健体系分为城市医疗卫生服务体系和农村医疗卫生服务体系。
城市医疗卫生服务体系主要包括：三级医院（高层次医疗服务机构）、二级医院（向多个社区提供全面、连续的医疗、预防、保健和康复服务的基层医疗机构）、一级医院（直接向具有一定人口的社区提供医疗、预防、保健和康复服务的基层医疗机构）、疾病控制中心、卫生监督所、妇幼保健院（站）等。
农村医疗卫生服务体系主要包括：县医院、县中医院、卫生防疫站、妇幼保健站、卫校和专科防治机构。卫生保健筹资主要来源于政府（财政）、企业卫生筹资和自费医疗。
随着我国经济社会的发展，人民对医疗保健的要求越来越高，国家对医疗保健的投入也越来越大，正在逐步建立覆盖全体人民的医疗保障制度。但比较于教育体系，我国公共卫生体系建设还不健全，一个健全完善的公共卫生体系的建立还有待时日。
所谓公共文化服务体系，就是面向大众的公益性的文化服务体系，主要包括：先进文化理论研究服务体系、文艺精品创作服务体系、文化知识传授服务体系、文化传播服务体系、文化娱乐服务体系、文化传承服务体系、农村文化服务体系等七个方面。
中国共产党的十七大尤其是十八大以来，在中央财政和地方财政的强力支持下，中国公共文化服务体系建设驶入快车道，不论是在城市，还是在农村，电影院、文化站、图书馆、书屋、网吧等越来越多地建立起来，正日益丰富着人们的精神文化生活。但总体看，中国的公共文化服务体系还处于建立阶段，作为一个完善的体系还需要加大建设力度。
完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。中国的社会保障体系，包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。这几项社会保障是相互联系、相辅相成的。社会保障体系是社会的“安全网”，它对社会稳定、社会发展有着重要的意义。
社会保险在社会保障体系中居于核心地位，它是社会保障体系的重要组成部分，是实现社会保障的基本纲领。一是社会保险的目的是保障被给付者的基本生活需要，属于基本性的社会保障；二是社会保险的对象是法定范围内的社会劳动者；三是社会保险的基本特征是补偿劳动者的收入损失；四是社会保险的资金主要来源于用人单位（雇主）、劳动者（雇员）依法缴费及国家资助和社会募集。
社会救助属于社会保障体系的最低层次，是实现社会保障的最低纲领和目标。一是社会救助的目的是保障被救助者的最低生活需要；二是社会救助的对象主要是失业者、遭到不幸者；三是社会救助的基本特征是扶贫；四是社会救助的基金来源主要是国家及社会群体。
社会福利是社会保障的最高层次，是实现社会保障的最高纲领和目标。它的目的是增进群众福利，改善国民的物质文化生活，它把社会保障推上最高阶段。社会福利基金的重要来源是国家和社会群体。
社会优抚安置是社会保障的特殊构成部分，属于特殊阶层的社会保障，是实现社会保障的特殊纲领。社会优抚安置的目的是优待和抚恤；社会优抚的对象是军人及其家属；社会优抚的基本特征是对军人及其家属的优待；社会优抚的基金来源是国家财政拨款。
2.中国政府公共服务的分类
公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务、公共安全服务。
基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入，为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动需要的基础性服务，如提供水、电、气，交通与通信基础设施，邮电与气象服务等。
经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民及其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务，如科技推广、咨询服务以及政策性信贷等。
社会公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求，如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。
公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务，如军队、警察和消防等方面的服务。
3.中国政府公共服务的当前重点
为人民提供充足的基本公共服务，是当前中国政府正努力推进的工作，也是实现中国梦的基本保障。
所谓基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，实现人的全面发展所需要的基本社会条件。
基本公共服务包括三个基本点，一是保障人类的基本生存权（或生存的基本需要），为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务；三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障。随着经济的发展和人民生活水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。
中国政府提出了基本公共服务均等化的目标，但在操作层面必须明确界定基本公共服务的内容。从中国的现实看，可以运用基础性、广泛性、迫切性和可行性四个标准来界定。
所谓基础性，是指公共服务对人类发展有着重要影响。
所谓广泛性，是指公共服务影响到全社会每一个家庭和个人。
所谓迫切性，是指公共服务事关广大社会最直接、最现实、最迫切的利益。
所谓可行性，是指公共服务的提供要与一定的经济发展水平和公共财政能力相适应。
从上述标准判断，义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，是广大城乡居民最关心、最迫切的公共服务，是建立社会安全网、保障全体社会成员基本生存权和发展权必须提供的公共服务，成为现阶段中国基本公共服务的主要内容。
人类发展的本质是人的发展，而人的发展取决于一个国家（地区）的基本公共服务供给状况。因此，基本公共服务是人类发展的重要条件，也是人类发展的重要内容。教育具有促进社会、经济、文化、政治发展的功能，是直接影响人类发展的重要因素。教育是提高人力资本存量、推动经济发展的基本途径。教育有助于促进社会流动，促进社会整合与社会公平。义务教育是整个教育体系的基础，义务教育公平体现着个人成长的起点和未来发展机会的公平。
公共卫生与基本医疗服务造福于人类，在国民经济和社会发展中具有独特的地位。对于个人来说，健康具有重要的本体性价值，是衡量人的素质的主要指标。从社会角度讲，健康构成一个社会人口素质的基础。投资于健康就是投资于未来经济发展，社会拥有了健康就是拥有了“财富”。
基本社会保障是社会的“安全网”和“减震器”，构建规范稳定的基本社会保障制度有助于提高全体社会成员的生活质量，有助于营造安定有序的社会环境。
就业是民生之本，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径，决定着每个家庭的生计。对劳动者而言，就业和再就业是他们赖以生存、融入社会和实现人生价值的重要途径和基本权利；对社会而言，就业关系到亿万劳动者及其家庭的切身利益，是促进社会和谐的重要基础；对经济发展而言，就业关系到劳动力要素与其他生产要素的结合，是生产力发展的基本保证；对国家而言，就业是民生之本、国家稳定之基，也是安国之策。公共就业服务是促进就业的重要手段，是缓解就业压力的重要途径。
基本公共服务是提高人的可行能力的重要条件。人的全面发展，重要标志之一是人的可行能力的提高。人的基本可行能力对人的自身发展具有极端重要性，也对其他方面的可行能力的提高具有举足轻重的影响。教育和健康方面的基本公共服务直接影响人们教育水平和健康水平的提高。教育落后直接制约着个体的技能，他们不得不陷入“收入水平低→人力资本投资不足→谋生能力差→收入水平低”的恶性循环。公共就业服务，不仅意味着稳定的收入来源，而且关系到人的尊严和自信。基本社会保障服务则为人们提供基本的安全感，而且有可能影响家庭对子女教育的投资和下一代人的可行能力。
基本公共服务有助于建设人力资源强国。从1978年到2004年，在中国经济的快速增长中，自然资源、资本、劳动力投入贡献为68%，全要素生产率的贡献仅为32%，而且近几年还呈现不断下降的趋势。劳动力素质不高，自主创新能力不强，已经成为掣肘中国经济发展的重要因素。提高人口素质，实现人口大国向人力资源强国的转变，其迫切性日益凸显。
基本公共服务有助于控制人口规模。中国要同时实现人口控制与人口素质提高的双重目标，除了传统的人口数量控制的措施外，还应当注重基本公共服务的作用。现实情况表明，为社会成员提供基本而有保障的公共服务，构建社会化养老体系，替代家庭养老保障模式，消除中国传统养儿防老的保障观念，有助于控制人口数量，可以有效地提高人口素质。
4.推进中国政府公共服务的作用与价值
改革开放30多年来，中国由“生存型社会”开始步入“发展型社会”。人们的需求经历了从物质到物质和精神共享的发展，人们不仅需要高质量的物质文明，而且更需要丰富多彩的精神文明。为了满足人们对两大文明的日益增长的需求，中国政府加大推进公共服务的步伐成为必然和必须。因此，进入本世纪以来，国家出台了有关政策，把加强公共服务、推进基本公共服务均等化作为重大施政方针。
根据有关研究（注：参见复旦大学发展与政策研究中心等：《公共服务与中国发展》，上海，上海人民出版社，2008。），从总体看，推进我国政府的公共服务具有以下重要价值与作用：
第一，有利于缓解我国当前面临的各种突出社会问题。
在我国努力建设社会主义和谐社会的进程中所面临的最大挑战在于：地区间和城乡间发展不平衡、居民收入差距偏大、资源环境约束增加、内外需失衡、投资消费结构不合理等问题。这些问题又与我国当前存在的两对突出矛盾密切相关：一是居民日益增长的公共服务需求与公共服务总体供给不足、质量低下之间的矛盾；二是市场经济体制逐步建立完善对政府职能的新要求与政府职能转变缓慢之间的矛盾。公共服务是维护社会基本公平的基础，通常发挥着社会矛盾的“缓冲器”作用。因此，强化政府公共服务职能，加快改善我国公共服务状况，有利于缓解我国当前经济社会中所面临的各种突出矛盾，顺利推进和谐社会建设。
第二，有利于健全公共服务供给的体制机制。
当前在我国政府履行公共服务职责中，没有形成可持续的财政支持体制，没有建立规范的政府分工和问责机制，没有形成地区间和城乡之间资源的公平配置制度，由此严重影响了公共服务所提供的数量和质量，并制约了公共服务基本功能的有效发挥。加强政府公共服务绩效管理，强化各级政府和政府各部门的责任，促进政府间间接竞争机制的形成，有利于健全我国公共服务供给的各种体制机制，引导各级政府逐步树立以公共服务为中心的政府职能观和绩效观。
第三，有利于公众参与公共服务的管理与监督。
随着信息化水平和人民生活水平的不断提高，公众对公共服务需求越来越大、质量要求越来越高，对国家之间、地方之间公共服务的差异也越来越敏感，已经不再仅仅满足于知道政府在公共服务上花了多少钱，更关心这些支出取得了哪些效果，对公众的工作生活带来了什么切实的改善。从满足信息需求的层面来看，加快政府公共服务绩效评估，并形成定期公开报告制度，不仅为政府进一步改善我国公共服务提供决策参考，而且可以满足公众的信息需求，提高他们参与政府管理和监督的能力，有利于推动决策的科学化和民主化，有利于提升政府在公众心中的公信力。
第四，有利于提高公共资源整体配置效率。
政府资源配置的职能不仅没有削弱而且还在不断加强。虽然2005年我国财政支出占GDP的比重仅为18.5%，但从政府实际能支配的资源和职能范围看，我国属于“大政府”国家。面对全球性政府规模不断扩张、政府掌控资源不断增加的趋势，改善政府管理，提高政府效率，特别是加强其核心职责——公共服务的绩效管理，有利于提高全社会资源配置的效率和改善国民整体福利。
第五，有利于提高政府管理能力和国际竞争力。
在经济全球化和一体化日趋深入发展的背景下，以跨国企业为代表的国际竞争逐步演变为国家间市场、企业、政府、资源等全方位的竞争。政府不再是传统意义上国际竞争的支持后台，而是直接走上了国际竞争的前沿舞台。政府作为资源配置的最重要的主体之一，其竞争力已经成为决定国家竞争力的重要因素。而政府竞争力又直接取决于其在资源配置中的管理能力和效率。因此，加快完善我国政府管理体制、确保政府的高效运行、充分发挥公共服务职能、不断提升政府管理效能和竞争力，已经成为我国政府应对国际竞争的战略性选择。
二、中国非政府公共部门
（一）中国非政府公共部门分类
如果把“非政府公共部门”界定为“非政府组织”，按现在对非政府组织的理解，显然“非政府公共部门”的外延被划小了。到底哪些部门属于“非政府公共部门”，在学术界是有争论的，大体上都认可社会团体、非营利性社会中介组织、民办非企业单位、单位内部的社会组织、广大农村的专业协会（行业协会）和民间自发的草根组织等为非政府公共部门。由于中国的民办企业的情况较为复杂，所以，关于民办企业是否属于公共部门，依然存在着争论。
1.社会团体
社会团体是当代中国政治生活的重要组成部分。中国目前的社会团体都带有准官方性质。《社会团体登记管理条例》规定，成立社会团体必须提交业务主管部门的批准文件。业务主管部门是指县级以上各级人民政府有关部门及其授权的组织。社会团体实际上附属在业务主管部门之下。中国的社会团体是社会组织的一种。
社会团体是社会群众团体的一个分支。中国有全国性社会团体近2000 个。其中使用行政编制或事业编制，由国家财政拨款的社会团体约200个。在这近200个团体中，全国总工会、共青团、全国妇联的政治地位特殊，社会影响广泛。还有17个社会团体的政治地位虽然不及上述三个社会团体，但也比较特殊，它们分别是：中国文联、中国科协、全国侨联、中国作协、中国法学会、对外友协、贸促会、中国残联、宋庆龄基金会、中国记协、全国台联、黄埔军校同学会、外交学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会、中华职业教育社。以上20个社会团体的主要任务、机构编制和领导职数由中央机构编制管理部门直接确定，它们虽然是非政府性的组织，但在很大程度上行使着部分政府职能，被列入参照公务员法管理的人民团体和社会团体。
在国际上，由于各国在文化传统和语言习惯方面存在着不同，社会组织在不同的国家和地区有多种不同的称谓，如非政府组织、非营利组织、公民社会、第三部门或独立部门、志愿者组织、慈善组织、免税组织等等。这些叫法在内涵上区别不大。与政府、企业相区别，社会组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等基本特征。
2007年，中国大陆地区开始正式用“社会组织”代替“民间组织”。“民间组织”的“民间”是与“政府”“官方”相对应的，反映了传统社会政治秩序中“官”与“民”相对应的角色关系，容易让人误解民间组织是与政府相对应甚至是相对立的。因此在新的形势下，中国共产党的十六届六中全会和中国共产党的十七大把民间组织纳入了社会建设与管理、构建和谐社会的工作大局，对传统的提法进行改造，提出了社会组织这一称谓。
社会组织称谓的提出和使用，有利于纠正社会上对这类组织存在的片面认识，形成各方面重视和支持这类组织的共识。中国将社会组织分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。
社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。基金会是利用捐赠财产从事公益事业的社会组织，包括公募基金会和非公募基金会。民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介、法律、社区等十大类。
民政部2012年6月21日在京发布《2011年社会服务发展统计公报》。公报显示，截至2011年底，全国共有社会组织46.2万个，比上年增长3.7%。其中，全国共有社会团体25.5万个，比上年增长4.0%。全年共执法检查社会团体890起，其中取缔非法社会团体12起，行政处罚878起。全国共有民办非企业单位20.4万个，比上年增长3.1%。全年共执法检查民办非企业1016起，其中取缔非法民办非企业9起，行政处罚1007起。同时，我国共有基金会2614个，比上年增加414个，增长18.8%，其中公募基金会1218个，非公募基金会1370个，境外基金代表机构26个。民政部登记的基金会有183个。公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠219.7亿元。全年共行政处罚基金会11起。另据统计，截至2011年底，基层群众自治组织共计67.9万个，全年共有35.8万个村（居）委会完成选举，参与选举的村（居）民登记数为4.5亿人，参与投票人数为3.6亿人。
2.非营利性社会中介组织
非营利性社会中介组织如行业协会、商会等，性质上属于社会团体。社会中介组织，主要是非营利性社会中介组织，经合法登记后成为公共管理组织；而它们参与公共管理，为社会公众提供中介服务，还要根据法律、法规授权或行政机关委托。如根据《中华人民共和国注册会计师法》第7条、第9条、第10条、第35条和第37条的规定，中国注册会计师协会组织实施注册会计师全国统一考试；省、自治区、直辖市注册会计师协会受理向其注册的会计师申请并办理注册或不予注册；准予注册的注册会计师协会有依法撤销注册、收回注册会计师证书的权力；中国注册会计师协会依法拟订注册会计师执业准则、规则；注册会计师协会应对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查。又如《民政部、国家科委关于委托中国科学技术协会对全国性自然科学、技术科学类社会团体管理的通知》规定，关于全国性自然科学、技术科学类社会团体的审查和管理，均委托中国科学技术协会负责。（注：参见任进：《中国非政府公共组织的若干法律问题》，载《国家行政学院学报》，2001（5）。）
3.民办非企业单位
民办非企业单位，主要由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会活动的非营利民间组织等构成。其中主要包括各种民办的学校、医院、福利院（敬老院、老年公寓等）、社区服务中心、职业培训（介绍）中心、研究所（院）、文化馆（所）体育设施等。据估计，到2013年我国约有这类组织70万家左右，从2001年4月起，各级民间组织登记管理机关在全国范围内对它们实行统一登记确认，使它们转变成为具有法人地位的民办非企业单位。这是未来几年内蓬勃发展的部门，也是中国非政府组织的先锋。据了解，到2014年，河北省在民政部门登记的约有200家左右。
民办非企业单位，这个概念是1996年中央和国务院领导针对以往的民办事业单位这一概念所做出的修正，即事业单位是国家举办的，而民间不应再称事业单位。1998年10月，国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，将民办非企业单位界定为：企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。
它的一个明显特征是：不是由政府或者政府部门举办的。非营利性是民办非企业单位区别于企业的一个基本特征。营利与非营利主要应从两点来区分：一是看其宗旨和目的。所有的企业，包括服务类型的企业，其宗旨就是通过其经营活动而获取最大的利润，营利是一切企业的出发点。而民办非企业单位则不同，其宗旨是向社会提供公益服务，通过自身的服务活动，促进社会的进步与发展，其目的不是营利。社会公益性是民办非企业单位的最大特征。也正因为如此，国家才会在税收等方面对民办非企业单位实行一些特殊的减免政策。二是从财务管理和财产分配体制上来区分。企业的盈利可以在成员中分红，清算后的财产可以在成员中分配，而民办非企业单位的盈余和清算后的剩余财产则只能用于社会公益事业，不得在成员中分配。
由此可见，民办非企业单位在从事社会服务活动的过程中，可以根据国家的规定收取合理的费用，以确保成本，略有盈余，这对于维持其生存和发展是非常必要的。如果以民办非企业单位非营利性的特点来否定民办非企业单位可以依法合理地收费，那么民办非企业单位就无法生存和发展。国家事业单位尚且允许自收自支，毫无疑问，民办非企业单位同样可以做到这点，因此，我们应当把民办非企业单位的非营利性特点理解为不以营利为目的。如民办学校其宗旨应该是弥补国家教育力量的不足，促进教育事业的发展为目的，但为了自身的生存和发展，又允许其按规定收取一定的费用，并且可以盈利。但盈利的资金应投入到扩大教育事业中去。其他的民办医疗单位、民办文化单位、民办科研单位、民办体育单位等，都具有同样的性质。
民办非企业单位分布在社会各行各业中，每个领域都会产生和存在民办非企业。但其主要分布在以下事业中：
（1）教育事业，如民办幼儿园，民办小学、中学、大学，民办专修（进修）学院或学校，民办培训（补习）学校或中心等；
（2）卫生事业，如民办门诊部（所）、医院，民办康复、保健、卫生、疗养院（所）等；
（3）文化事业，如民办艺术表演团体、文化馆（活动中心）、图书馆（室）、博物馆（院）、美术馆、画院、名人纪念馆、收藏馆、艺术研究院（所）等；
（4）科技事业，如民办科学研究院（所、中心），民办科技传播或普及中心、科技服务中心、技术评估所（中心）等；
（5）体育事业，如民办体育俱乐部，民办体育场、馆、院、社、学校等；
（6）劳动事业，如民办职业培训学校或中心、民办职业介绍所等；
（7）民政事业，如民办福利院、敬老院、托老所、老年公寓，民办婚姻介绍所，民办社区服务中心（站）等；
（8）社会中介服务业，如民办评估咨询服务中心（所）、民办信息咨询调查中心（所）、民办人才交流中心等；
（9）法律服务业，如法律咨询、法律事务、律师服务等。
4.单位内部的社会组织
在一些单位内，尤其是有上万人的单位内，存在一些在内部活动而没有在民政部门登记注册的社会组织或者公共服务机构。比如，单位内部的NGO协会、大学里的学生社团等。对于这些部门是否能纳入非政府公共部门，学术界还存在着争论。清华NGO研究所和很多学者对此非常关注，甚至在积极地研究。一个单位内的社会组织，从本质看，大多属于非正式组织，或者具有非正式组织的性质。
5.广大农村的专业协会（行业协会）
行业协会是指介于政府、企业之间，商品生产业与经营者之间，并为其提供服务、咨询、沟通、监督，公正、自律、协调的社会中介组织。行业协会是一种民间性组织，它不属于政府的管理机构系列，而是政府与企业的桥梁和纽带。行业协会属于中国《民法通则》规定的社团法人，是中国民间组织社会团体的一种，即国际上统称的非政府机构（又称NGO），属非营利性机构。在农村的专业协会，相当于农村合作社的组织，现在许多的研究也倾向于把这类组织归到非政府公共部门来。这种组织的数量特别多，它们在农村开展自下而上的自助和互助活动，并利用作为志愿者资源的基层民众组织，在农村的发展中起到了积极的作用。
农村的专业协会，全称应该为“农村专业技术协会”。20世纪80年代初以来，在党的农业和农村政策的正确指导下，广大农民依靠科技发展经济的积极性空前高涨，为适应农村经济商品化、市场化和专业化生产的需要，在科技示范户、专业大户的带领下，同一专业生产的农户自发地组织起来，成立了自己的专业技术经济合作组织，这类组织被统称为农村专业技术协会（研究会）（简称农技协）。1995年11月8日，农村专业技术协会（研究会）的全国性组织——中国农村专业技术协会（简称中国农技协，英文译名为china rural special technique association，英文缩写为CRSTA）在北京正式成立，初步在全国范围内形成了农技协的组织网络体系。
经过多年的探索和实践，农村专业技术协会从数量和质量上都有了很大提高，表现出强劲的发展势头。全国从东到西，从南到北，除西藏以外，各省、自治区、直辖市都有了农村专业技术协会，并得到迅速发展。截至2013年底，全国已有各级各类农技协11.11万个，个人会员数达2783.1 万户。全国25个省、50%的地市和18.3%的县区成立了本级农技协联合组织；技术交流中心达到29个，覆盖16个省（区、市）；生猪、草莓、养鸡、蔬菜和水产等五个全国性的技术协作网相继成立。这些数据表明，农技协的组织网络已经基本形成。
农村专业技术协会按作用和功能分为三种类型：一是技术交流型。主要是对会员普及实用技术，开展技术培训，进行技术指导和服务。这种类型的协会约占53%。二是技术经济服务型。这种类型的协会在技术交流的基础上，还为会员提供包括优良品种、生产资料、市场信息、运销服务等在内的产前、产中、产后服务项目。这种类型的协会约占38%。三是拥有技术、经济和经营实体的。这种类型的协会具有为会员生产的产品进行加工或统一经营的能力，能够帮助会员提高经济效益和增强抵御市场风险的能力。有些协会还实行了股份合作制，通过资本、技术、劳动的联合，把会员和协会的利益更加紧密地联系起来，这种类型的协会约占9%。
6.草根组织
“草根”一词直译自英文的grass roots，是指以当地为基础，充分自治，由志愿者运作的正式或非正式的非营利组织，并将这类自愿从事公益事业的志愿者们集结为一个整体，以形成组织化管理。因此，草根组织通常会由正式志愿者完成大部分或者全部的工作。国内之所以称其为“草根组织”，主要是因为其通常没有在民政部门注册，与基金会等在民政系统登记、有主管部门的公益组织相比，在身份认定、资金规模等方面有一定差距。“草根组织”的概念在海外得到普遍认可，也被认可属于非政府公共部门。中国学者大多也认可。有人统计，目前在中国有名有姓的、有一定影响的草根组织有300多家，像地球之友、地球村还有北京的绿家园等，当然不出名的比比皆是，非常多。（注：参见焦述英、逯惠艳：《中国非政府公共部门研究》，载《行政与法》，2005（10）。）
在我国，“草根组织”（grass roots organization，GRO）主要是指植根于基层的各类民间组织，比如社区民间组织、农村专业经济组织等等，这类组织活跃在城市社区和广大农村，服务内容包括环保、教育、助残、扶贫和社会保障，服务对象涉及普通群众、残疾人和各类生活困难群体，但这类组织中的一部分由于多方面的原因，往往不具备依照现行社团登记管理条例登记的条件。在上海、浙江等沿海经济发达地区，由于政府职能的转变，与市场经济发展相适应的小政府、大社会的格局初步形成，民间草根组织已经成为社会服务不可或缺的组成部分。为方便民间草根组织的成立注册，同时又不违反现行条例当中有关双重管理的规定，这些地方的政府主管部门专门成立民间组织管理中心等职能部门，让新成立的民间草根组织挂靠。而在其他一些地方，越来越多的政府主管部门对民间草根组织采取了一种默许的态度。在社会需求的牵引下，草根组织的发展势头旺盛，注册难的问题正在逐步化解。
目前，中国存在大量没有注册登记的非政府组织，其中绝大多数即是所谓的“草根组织”。在现行法律框架内，草根组织很难在民政部门登记注册，因此一直无法得到较为准确的统计数字，据有关学者的保守估计大约有 200万~270万家。（注：参见贾西津：《第三次改革——中国非营利部门战略研究》，北京，清华大学出版社，2005。）事实上我们不能以是否登记注册作为区分是否是草根组织的唯一标准，而应从非政府组织产生方式、目标宗旨、经费来源、是否有官方背景、活动领域等来综合判断。草根组织是指非政府组织中那些扎根于城乡社区的基层民间组织，侧重于发展中国家的基层组织。与中国具有官方背景的非政府组织相比，草根组织一般是自下而上建立的，官方色彩较少，民间性质较强。草根组织一般代表了基层民众的利益，通常和精英组织相对，当前草根组织主要涉及艾滋病防治、妇女保护、打工维权、社区服务、社会保障、扶助弱势群体、提供公共服务等党政权力难以涉及、政策失灵或者政府默许的边缘地带。我们所讨论的草根组织特指发起于基层，从事公益活动并已产生实际作用，同时又由于缺乏官方背景、自身实力不强，容易受外部力量控制和操纵的非政府组织。
（二）中国非政府公共部门的产生与发展
1.中国非政府公共部门的产生
在非政府主导的活动中，是否产生公共组织或者公共部门？回答是肯定的。根据有关学者的论述（注：参见李军、安建增：《论中国语境中的非政府公共组织》，载《西北大学学报》（哲学社会科学版），2006（3）。），主要基于以下原因：
一是市场失灵和政府失灵的必然存在，导致公共组织的出现。
改革开放以来，中国市场取向的改革使得部分资源从政府的控制之中释放出来，形成新的资源分布格局；国家权力从无限性逐步转化为相对有限性，出现了相对自由的社会空间，赋予了非政府公共部门出现的可能性。因此，中国非政府公共部门和市场经济体制一样都是计划经济管理体制和高度集权的政治管理体制失灵的产物。
中国的“政府失灵”与建国后形成的中国特色的官僚主义有关。正如邓小平所说，这种官僚主义“既不同于旧中国的官僚主义，也不同于资本主义国家中的官僚主义。它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”（注：《邓小平文选》，2版，第2卷，327~328页，北京，人民出版社，1994。）。其后果：一方面是公共资源配置的失灵。通常，中国政府扮演着“全能政府”的角色，政府对公共资源全面掌控。依靠行政权力来配置资源在许多领域尤其是纯公共物品的生产领域内使用效率较高，而在一些准公共物品的生产领域则显得不足。随着经济的发展和社会的进步，这种单一化资源分配格局所折射出的集权体制遭到了质疑。另一方面是治理模式的失灵。在计划性社会中，政府统合一切，呈现出政府—公众的两极化结构，其缺陷体现在两个方面。一是在普通公民和政府的博弈中，存在着基本力量不对称状况，这种力量对比的巨大差异使个体的参与对政策特质的影响力十分有限，作为个体存在的公民经常是被动地接受政府的政策。二是缺少社会中间层和缓冲层的社会治理模式在发展变化面前有着相当的缺陷：社会中间结构的缺失，意味着一切公共问题都必须上升到国家层面来解决，需要相当的公共程序、信息传递过程等，在效率上是不高的，也不利于便捷迅速地解决一些突发性问题；随着发展，多元化、分层化等现象已成必然趋势，然而，政府—公众的两极化模式却要求公民的同质性，以保证他们在公共生活中避免出现尖锐的分歧和政治冲突，因为任何异质性的张力也许都会使这种治理模式失败。（注：参见Robert A.Dahl，Democracy and its Critics，Yale university press，1989。）因此，新的中介机构非政府公共部门便被推上了历史舞台。
二是国家与社会的博弈结果，必然导致公共部门的出现。
随着经济和政治改革，我国社会结构的三元模式则表现出政府与社会之间关系的重构过程。一方面，体制改革为非政府公共部门的出现并发挥作用赋予了一定的社会空间。经济体制改革释放了蕴含在中国社会各个层面的社会资本和多样化需求，原有的政治化、行政化、一体化的社会逐步走向了开放化、市场化和多元化，这为公共管理走向多元治理模式奠定了坚实的基础。同时，“小政府，大社会”的政治体制改革使政府管理职能转变、责任范围缩小，将更多更具体的职能留给了非政府公共部门，为体制外的公共资源和公共部门的出现并发挥作用让予了空间。另一方面，社会由依附性向主动性转变的再造过程中会出现非政府公共部门。改革前，社会被国家所吸纳，处于一种依附地位，具有不主动、不自主、不积极的依附性格。因此，改革成功与否关键就在于社会再造的成功与否。社会的自主性表现在：一是社会在与国家交往过程中表现出来的独立性。社会的行动是在相关法律规范下相对自主的，作为一种主体性的存在社会不依附于国家，在事实上是与国家相并列的一种主体形式。二是在整个公共活动网络中，社会与国家的交互主体性。交互主体性是指在平等的主体间，双方互相把对方看作是平等、独立的行为主体。社会与国家的交互主体性即体现为它们之间的相互承认、平等互动、相互赋权。三是对于公共物品的需求而言的主动性。指的是在自愿的情况下，面对特定的问题，社会能很快地汇聚成一种解决此问题的社会网络。无疑，社会自主性格的形塑使得非政府公共部门出现的概率大大提高，同时，非政府公共部门的大量出现也是社会自主性的本质体现。
三是公民主体地位的提高和自主人性觉醒的必然。
西方学者大多从供给角度讨论“社会个体为什么组建非政府公共部门”，认为，非政府公共部门是人们在一定的制度环境下和长期博弈的基础上对预期收益和预期成本相权衡的结果。（注：参见[美]奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海，上海三联书店，2000。）
首先，非政府公共部门是社会个体主体价值的体现。非政府公共部门是社会个体志愿求公益的行为，是个体社会责任意识和主人翁意识的产物，是对依附性人格的摒弃和超越。
其次，非政府公共部门是社会个体追求民主价值的产物。民主行为本身就含有一种价值：体现了社会公众政治参与精神的宣扬、公共意识的觉醒以及公共责任的履行等。事实表明，非政府公共部门通过动员公众参与政治过程，监督国家权力，在政治系统和社会公众之间进行信息沟通，通过推动和改革现有的民主制度和程序等途径起到了加强民主参与的作用，是个体参与公共事务、承担公民责任、践行社会义务等民主意识的产物。
再次，非政府公共部门是社会个体寻求认同价值的结果。不少研究者指出，人具有一种获得认可的欲望，即对认同感的追求。无疑，非政府公共部门这种志愿求公益的行动超越了单纯的自我，含有他向意义，具有相当的正外部性。因此，此种行动一般会受到公众的认可与赞许。同时，由于其指向公共利益，在功能上与政府有异曲同工之妙，若能合理、有序地发挥自己的功能，将会获得政府的肯定和赞誉。这种认可、赞许与支持反映的是一种被认同的价值，表明了个体具有被承认和接受的基础。
最后，非政府公共部门是个体追求归属价值的表现。归属感反映人们渴望将自己归属到某个集体中去，为心中所归属的集体服务，从而得到这个集体的肯定、承认和容纳的交往需求。归属感在一定程度上可以解释互益性非政府公共部门诸如职业团体、行业协会、各类学会等组织的初始动因。这些组织把具有某些稳定的相同特征的人会聚起来，使人们感到自己处于某种集合当中，有助于消除人们对孤独的恐惧和不安。此类组织是具有相同属性的社会个体得以聚合的纽带和平台，它们是个体创造集体寻找归属的公共性行为的结果。可见，非政府公共部门既是人们获得归属的途径，更是目的。
2.中国非政府公共部门的发展路径
截止到2014年12月7日，从中国知网收录的文献看，我国有关非政府公共部门和非政府工作组织研究的文献还不多，大致有以下一些：
（1）王名：《中国的非政府公共部门》（上），载《中国行政管理》，2001（5）；（2）王名：《中国的非政府公共部门》（下），载《中国行政管理》，2001（6）；（3）娄成武、李丹：《中国MPA教育面临的问题与出路——对非政府公共管理组织或服务部门的探讨》，载《中国行政管理》，2001（8）；（4）任进：《中国非政府公共组织的若干法律问题》，载《国家行政学院学报》，2001（5）；（5）陈可文：《政府职能转移——政府公共职能导出与非政府公共组织职能导入研究》，载《湛江海洋大学学报》，2001（1）；（6）杨东港、温其辉：《政府公共组织与非政府公共组织比较研究》，载《经营管理者》，2011（1）；（7）赵皓、郭颖：《浅析农村非政府公共组织建立的基础性》，载《企业家天地》（理论版），2011（4）；（8）徐君、许赛雪：《立足公共管理学科前沿 推动非营利组织与政府治理创新——“第三部门与公共治理学术研讨会”综述》，载《首都经济贸易大学学报》，2011（6）；（9）焦述英、逯惠艳：《中国非政府公共部门研究》，载《行政与法》，2005（10）；（10）王名、胡文安：《加强中国非政府公共部门教育培训的探讨》，载《清华大学教育研究》，2002（2）；（11）王诚：《足协真的不可诉吗？——对非政府公共组织权利的分析》，载《律师世界》，2002（2）；（12）钱冰、霍海燕：《非政府公共组织在治理中的作用》，载《周口师范学院学报》，2002（6）；（13）秦晖：《“强化政府责任”而非“扩张政府权力”——从“医改失败”看中国公共服务部门的问题》，载《中国新闻周刊》，2005（31）；（14）安建增：《非政府公共组织的供给行为探析》，西安，西北工业大学，2006；（15）黄凯：《日本非政府公共组织管理分析》，郑州，郑州大学，2002；（16）尤国顺：《构建适应于市场经济发展的非政府公共部门政策监控机制》，厦门，厦门大学，2002；（17）钱冰：《我国非政府公共组织发展的制度建设》，郑州，郑州大学，2003；（18）王今：《非政府公共部门的税收政策调整研究》，武汉，华中师范大学，2011；（19）杨永峰：《非政府组织在公共部门绩效管理中的作用》，载《湖北函授大学学报》，2010（6）；（20）余菡、尹国伟：《浅议我国非政府公共部门的公共政策参与》，载《科教文汇》（中旬刊），2008（1）；（21）马丽：《新型行政主体——非政府公共组织探析》，载《开封教育学院学报》，2008（1）；（22）夏日贵：《关于金车村非政府公共组织发展的调查研究》，载《传承》，2008（14）；（23）田屹：《政府之外的公共权力——非政府公共部门干预权研究》，载《兰州学刊》，2009（2）；（24）谢雪燕：《我国非政府公共组织财务监管刍议》，载《重庆科技学院学报》（社会科学版），2009（11）；（25）蒋国发：《论我国非政府公共组织的财务困境与对策》，载《中国集体经济》，2009（33）；（26）许鑫、肖印、刘正贵：《公共部门人员非物质激励的需求因素分析——以南宁市政府为例》，载《企业导报》，2013（11）；（27）陈兴祖：《评〈当代中国非政府公共组织研究丛书〉》，载《中国行政管理》，2004（6）；（28）郑敬高：《探讨我国“第三部门”的力作——评〈当代中国非政府公共组织研究丛书〉》，载《青岛行政学院学报》，2004（3）；（29）苏南、肖高乘：《儿童家庭暴力：住手》，载《市场报》，2005—05—27；（30）钱冰、刘国英：《非政府公共组织在构建和谐社会中的作用》，载《兰州学刊》，2007（1）；（31）王晓君：《非政府公共组织公权力之行政法观照》，载《学术论坛》，2007（2）；（32）乔艳洁、李文星：《浅析非政府公共组织在公共政策过程中扮演的角色》，载《濮阳职业技术学院学报》，2007（1）；（33）蒋惠敏：《中国公共管理体系中的非政府公共组织——以共青团参与公共事务管理的探索为例》，载《中华女子学院学报》，2007（3）；（34）何水、贺永方：《非政府公共组织：中国公共管理制度创新的新兴主体》，载《管理现代化》，2006（1）；（35）朱亚民：《论中国非政府公共组织制度创新》，载《武汉职业技术学院学报》，2006（1）；（36）李军、安建增：《论中国语境中的非政府公共组织》，载《西北大学学报》（哲学社会科学版），2006（3）；（37）韩利娜：《非政府公共组织在公共政策制定中的作用探析》，西安，西北大学，2010；（38）郭俊梅：《城市社区非政府公共组织及其机制研究》，上海，华东政法大学，2010；（39）钱冰：《我国非政府公共组织发展的制度保障》，载《郑州大学学报》（哲学社会科学版），2003（3）；（40）赵立波：《公民社会理论与我国非政府公共组织》，载《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》，2000（S1）；（41）张春颜：《公共组织的冲突化解能力研究：问题与对策——基于政府与非政府公共组织的比较视角》，载《成都行政学院学报》，2012（6）；（42）谢菊：《非政府公共组织提供公共服务面临的现实问题分析》，见中国行政管理学会：《中国行政管理学会2004年年会暨“政府社会管理与公共服务”论文集》，2004（4）；（43）雷艳：《我国非政府公共组织的行政主体地位探析——以陈颖诉中大和消协“吃皇粮”为例》，载《时代教育》（教育教学版），2011（6）；（44）廖娅：《论我国非政府公共组织的财务困境与对策》，载《经营管理者》，2014（7）；（45）苏奕杰：《试析中国终身教育类非政府公共组织发展现状——以福建省全民终身教育促进会为例》，载《福建省社会主义学院学报》，2014（3）。
尽管以上论文对中国非政府公共部门从多个方面、多个角度进行了研究，但这与中国日益增加的非政府组织或非政府公共部门的数量、实践需要相比较，显得十分弱小和欠缺，还需要大力加强，所以讨论非政府公共部门的发展路径问题显得非常重要。
有学者从历史发展的角度提出，现阶段中国从两个方向进入非政府公共部门：在城市是带有政府部门痕迹的非政府公共部门，在农村是具有传统小共同体色彩的非政府公共部门。中国非政府公共部门的前途就在于前者摆脱体制束缚而后者弥补文化缺陷。（注：参见秦晖：《政府与企业以外的现代化》，杭州，浙江人民出版社，1999。）有学者在东西方比较的基础上指出，在中国，国家与社会的关系不再是传统的“单一部门结构”，也不是标准的多元主义模式或法团主义模式。从政府与非政府公共部门的关系看，中国具有典型的国家合作主义特征，这种国家主导型现代化过程也就决定了从国家合作主义到社会合作主义是一个长期的渐进过程，如表1—1所示。（注：参见康晓光：《权力的转移》，杭州，浙江人民出版社，1999。）
也有学者从动力机制角度提出，体制内的“官办”非政府公共部门成立的主要动力是中国共产党和政府需要，其成立、活动、注销取决于政府，是政府选择模式；体制外的“民办”非政府公共部门成立的主要动力是社会的多元化需求，由社会决定其成立、活动和注销，是社会选择模式。后者是一种更有活力和更具效率的体制，中国非政府公共部门的发展方向是从政府选择模式向社会选择模式转变。（注：参见王名、刘国翰、何建宇：《中国社团改革》，北京，社会科学文献出版社，2001。）
李军、安建增两位学者还具体分析了中国非政府公共部门的发展路径问题（注：参见李军、安建增：《论中国语境中的非政府公共组织》，载《西北大学学报》（哲学社会科学版），2006（3）。），他们认为：
首先，构建合适的制度体系来促进非政府公共部门的供给量。一是改善监管体制。目前我国关于非政府公共部门初始过程的行政规定如双重管理体制、非竞争性原则和限制分支原则遗留着计划经济体制下政府对社会事务采取高度集权的行政管理的痕迹，非政府公共部门的供给行为受到了严格的控制。具体表现为进入门槛高。个体启动非政府公共部门初始过程必须先找到一个“婆家”——业务主管单位。由于要担负政治风险和具体业务的管理成本，“婆家”并不易当，因此也不易寻，这实际上潜在地提高了供给成本。二是建立民主参与制度、公共问题咨询制度，以实现非政府公共部门参与公共活动的经常性和程序化，促进非政府公共部门对于民主政治过程的参与。三是建立和完善有助于非政府公共部门存在与发展的激励、调控机制，给予非政府公共部门以作用空间，充分发挥其处理公共事务的组织优势。上述体制的建立对非政府公共部门的供给行为而言是根本性保证。
其次，构建政府与非政府公共部门的合作模式。合作性互动关系的建立意味着：政府对非政府公共部门的根本观点的改变，由纯粹的管理导向转变为平等合作、交互自主、监督指导为导向，这是政府对非政府公共部门参与公共治理的认可、鼓励和支持；政府肯定、承认非政府公共部门的主体性并赋予非政府公共部门独立自主的地位。具体的合作模式有三种：一是“政府采购和对外承包”模式，政府作为公共物品的购买者，非政府公共部门以投标竞标的方式获得某种或某类公共产品的生产者资格。这一模式具有公开、平等、竞争充分等优点。然而，它的要求也较高：须实现多元参与和充分竞争等。二是“政府支持—非政府公共部门运作”模式，政府为非政府公共部门提供一定的人力、财物、政策等支持，并对其进行相应的监督管理；非政府公共部门则在相应的规范、监管下运作，动员、整合各种资源，进而提供多元化的公共物品。目前我国政府与非政府公共部门的关系大多近似于此模式。但其中仍存在政府支持力度不高、监管力度不够，非政府公共部门自律机制不健全、运作不透明、筹资方式单一等问题。三是“政府委托—非政府公共部门经营”模式，政府将公营福利机构委托给非政府公共部门经营，规定其必须完成一定量的公共服务；非政府公共部门作为经营者，在完成相应服务的前提下自负损益。此模式实现了所有权和经营权的相互分离，有利于激发非政府公共部门的积极性和主动性。但此模式在政府监管不力或者非政府公共部门运作能力不强的情况下，容易导致公共产品的总量减少和质量下降。
最后，培育一定的公共文化基础。从非政府公共部门的产生看，它源于社会成员的自觉性和志愿性参与，因此它与社会文化特质有着更直接且密切的联系。在计划经济管理体制下，社会公众活动主要依赖政府的制度性安排，对国家与政府具有较高的认同，这一行为惯性在目前仍然有相当影响。这需要：一是加强对社会责任规范的宣扬。按照社会规范理论的解释，通过制度化的结构性机制对非政府公共部门供给行为予以激励，这种外部的强化有助于提高主动者的价值感受，从而提高个体实施供给行为的概率。因为，社会责任规范的宣扬有利于社会个体公共意识的觉醒，有利于提高社会对非政府公共部门供给行为的认同度，最终使供给非政府公共部门的概率升高。二是提高非政府公共部门的事业性。对青基会、慧灵学校等非政府公共部门的启动者的研究表明：他们进入非政府公共部门“这一行”，很大程度上是因为“这一行”可以让他们当作一个事业来做，可以让自己的才干、资源充分自由地施展，可以将自己的青春乃至一生都献给它，发现、实现并感受到自己的社会价值。三是提高公民自由、平等、民主的政治权利意识，使公民明白只有积极主动地参与非政府公共部门及其活动，才能有效地治理公共事务，维护公共利益，实现自身权利。只有公民真正成为国家的主人，非政府公共部门才会在我国迅速发展起来。