第一章 公共部门与中国公共部门概述

第一节 公共部门概述

一、公共部门及其相关概念

（一）公共部门的定义

一般意义上的公共部门（public sector），通常是指负责提供公共产品或进行公共管理，致力于增进公共利益的各种组织和机构。最典型的公共部门是政府部门，它以公共权力为基础，具有明显的强制性，依法管理社会公共事务，其目标是谋求社会的公共利益，对社会与公众负责，不以营利为根本目的，不偏向于任何集团的私利。

不过，到目前为止，这一概念还没有达成共识，学术界有不同理解。

例如，胡象明认为：“人类社会是一个整体，这个整体又是由各个部分组成的。整个社会部门可以被区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门；第三部门是介于政府组织与工商企业的一些部门，其情形非常复杂，一般统称为第三部门。不同类型的部门具有不同的特点。从第三部门的基本特征看，它与第一部门具有更多的共同点，因此可以把第三部门看成是‘准’公共部门。从广义上讲，公共部门应包括‘纯粹的’公共部门和‘准’公共部门两个部分”（注：胡象明：《公共部门的界定与公共管理学的研究范围——兼谈公共管理学与行政管理学的关系》，载《武汉大学学报》（社会科学版），2001（5）。）。

再如，焦述英、逯惠艳认为，公共部门包括政府公共部门和非政府公共部门。（注：参见焦述英、逯惠艳：《中国非政府公共部门研究》，载《行政与法》，2005（10）。）政府公共部门就是指政府的组成部门及其派出机构，以及政府直接领导下行使政府职责或职能的单位。而非政府公共部门，我们比较同意清华大学NGO研究所王名提出的关于非政府公共部门的界定。他认为，非政府公共部门，指政府以外的公共部门，指处理社会公共事务、提供各种公共物品的部门。非政府公共组织与其他一些名称，如“非营利组织”“公民社会”“民间组织”“第三部门”等在一定意义上指的是同一类组织，这些名称通常可以互换使用。传统的公共部门主要指政府，其前提是认为只有政府才是公共产品的唯一提供者。其实政府从来没有也不可能提供全部的公共物品。在政府以外，存在另外一个公共部门，即非政府公共部门。（注：参见王名：《中国的非政府公共部门》（上），载《中国行政管理》，2001（5）。）

（二） 相关概念辨析

在中国，与公共部门相关的概念还比较多，这些概念有些是不同学者基于不同观点所做出的选择，有些是不同时期或不同学界的用语，有些还可能是对国外语言概念的不同翻译。总体看，主要包括以下几个概念：非政府组织、非营利组织、民间组织、公民社会、第三部门、非政府公共组织等。

1.非政府组织

公共部门，可能与非政府组织最为紧密相关。非政府组织是一个国外学界通常采用的概念。它的英文词是“nongovernmental organization”，通常缩写为NGO，这也已经在世界上成为常用语。“非政府组织”最早是指得到联合国承认的国际性非政府组织，后来发达国家中以促进第三世界发展为目的的组织也被包括进来，现在主要指发展中国家里以促进国家经济和社会发展为己任的组织，尤其是那些草根层次的组织。从这个意义上说，非政府组织是一个比非营利组织狭窄得多的概念。

一般认为，非政府组织一词最初是1945年6月26日在美国旧金山签署的《联合国宪章》第71条使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。1952年联合国经社理事会在其决议中把非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。

非政府组织是指一个不属于政府、不由国家建立的组织。虽然从定义上包含以营利为目的的企业，但该名词一般仅限于非商业化、合法的、与社会文化和环境相关的倡导群体。NGO通常是非营利组织，它们的基金至少有一部分来源于私人捐款。现在该名词的使用一般与联合国或由联合国指派的权威NGO相关。而大多数非政府组织（NGO）都会是非营利组织（nonprofit organization，NPO）。 NGO的原动力是志愿精神。

非政府组织是一个多源的群体，在NGO基础上伴生了许多新的非政府组织缩写词。例如：

INGO——国际非政府组织（“international NGO”的缩写），例如CARE（“cooperative for assistance and relief everywhere”的缩写，可以翻译为“国际救助贫困组织”）；

BINGO——面向商业的NGO（“businessoriented international NGO”的缩写）；

RINGO——宗教NGO（“religious international NGO”的缩写），例如天主教救济服务组织；

ENGO——环保NGO（“environmental NGO”的缩写），例如全球2000组织；

GONGO——由政府运行的NGO（“governmentoperated NGO”的缩写），它们是政府为了符合外援要求而成立的类似NGO组织；

QUANGO——半自治NGO（“quasiautonomous NGO”的缩写），例如W3C（万维网联盟）、国际标准化组织（ISO）等。

2.非营利组织

非营利组织（nonprofit organization，NPO）是指在政府部门和以营利为目的的企业（市场部门）之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会。这些组织的集合就构成“非营利部门”，或者称“第三部门”（the third sector），与政府部门、市场部门共同构成现代社会的三大支柱。尽管有学者认为“第三部门”与“非营利部门”所涵盖的范围不完全一样，但这两个概念经常被交替使用。现在，对非营利组织的定义最受认同的是约翰—霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构—运作定义”，认为凡符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性等五个特性的组织都可被视为非营利组织。

有时，在一些场合，我们也看到“非赢利组织”和“非盈利组织”等概念，这些概念本质上没有区别，都对应于NPO。从大多数学者使用频率看，多倾向于使用“非营利组织”。

3.民间组织

“民间组织”的概念在我国被普遍使用，翻译为英文时，可能是“nogovermental organization”“voluntary organization”“nongovernmental organization”“folk organization”“civil organization”等词语中的一个，这从一个角度表明了人们对民间组织概念的不同理解。在我国，广义的民间组织是指除党政机关、企事业单位以外的社会中介性组织。我们通常所说的“民间组织”，是对社会团体、民办非企业单位和基金会的总称。“社会团体”是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。“民办非企业单位”是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。“基金会”是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的而成立的非营利性法人。

4.公民社会（市民社会）

公民社会或市民社会（civil society）是指围绕共同的利益、目的和价值形成的非强制性的行为集体。它不属于政府的一部分，也不属于营利的私营经济的一部分。从一个角度看，它是处于“公”与“私”之间的一个领域。通常而言，它包括那些为了社会的特定需要，为了公众的利益而行动的组织，诸如慈善团体、非政府组织（NGO）、社区组织、专业协会、工会等等。

事实上，英语中的society不仅有“社会”之意，还指“团体”的意思。在civil society这个词组中，society更多地指的是团体而非社会。因此，“civil society”翻译为“公民组织”或“公民团体”更为正确。

公民社会的定义众多，伦敦政治经济学院公民社会研究中心给出的定义是：“公民社会是指围绕共同利益、目标和价值的，非强制的行动团体。理论上，其制度机构与政府、家庭和市场不同，但实际上，政府、公民社会、家庭和市场之间的界限是复杂、模糊，并且可商榷的。公民社会一般包括不同的场所、人物和组织机构，以及多种程度的正规性、自治性和权力结构。公民社会通常运作于慈善机构、非政府组织、社区组织、妇女组织、宗教团体、专业协会、工会、自助组织、社会运动团体、商业协会、联盟等之中”（注：Centre for Civil Society， London School of Economics，What is Civil Society？，2004—03—01.）。蔡拓认为：“市民社会具有古典含义和近代含义。古典含义是相对于野蛮部落而言，指建立了国家的文明社会；近代含义是相对于国家政权而言，指国家控制之外的社会经济生活”（注：蔡拓：《市场经济与市民社会》，载《天津社会科学》，1997（3）。）。

5.第三部门

第三部门（the third sector）又称为志愿部门（voluntary sector），是社会学与经济学名词，意指在第一部门（public sector，或称为公部门）与第二部门（private sector，或称为私部门）之外，既非政府单位，又非一般民营企业的事业单位之总称。虽然各国对于第三部门的定义各自不同，但一般来说第三部门单位大都是由政府编列预算或私人企业出资，独立维持经营的事业体。一般常见的社团法人、财团法人、基金会、非政府组织（NGO）或非营利组织（NPO）通常都属于第三部门的范畴，虽然每个第三部门单位成立的背景与营运方式都有不同，但普遍来说第三部门单位通常具有以社会公益为目的与不用缴税等特质。

在学术界使用的概念中，与第三部门相近或可以替代的概念很多，如非营利部门、非政府组织、志愿部门、第三领域和市民社会、公民社会等。对于第三部门的定义，学者们众说纷纭，例如：

一是《联合国宪章》的定义。根据《联合国宪章》第71条的定义：“第三部门，是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织”，其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、宗教团体、工会、合作协会、经营者协会等。普遍来说第三部门单位通常具有以社会公益为目的、不用缴税等特质。

二是英国法律的定义。根据英国1601慈善使用权法规的序文中对第三部门的界定，从事下列活动的组织为第三部门：“……救济老人、虚弱的人和穷人……抚养病人、伤残士兵和船员，资助免费学校和大学的学者……维修桥梁、港口、避难所、道路、教堂、海堤，举办教育和孤儿院……救济、储备、维修教养院……穷女孩子的结婚问题……支持、帮助年轻的商贩、手工业者和穷困潦倒的人……救济或改造囚犯或俘虏……安排服兵役和其他税捐方面帮助任何贫困居民减轻他们的困难。”

三是一些学者的定义。例如，美国学者赫斯顿认为，从更本质的意义上讲，第三部门通常被认为是与政府和营利性组织相对立的。第三部门主张的合法性来源于对国家部门和私有部门的批评。第三部门的任务和实践活动非常激进，与国家部门和私有部门极为不同。英国学者约翰·格林伍德在《英国行政管理》一书中指出：“有些由政府部门领导的机构和半私人组织，既不同于中央部门，也不同于地方机关，但通常又和它们有关系，这类机构和组织都可以说是准行政机关。这类组织的名称很多，如边缘机构、非部门的公务机关、半自治机构、半非行政组织、半自治的非行政部门的组织等等。”

6.非政府公共组织

根据美国约翰—霍普金斯大学萨拉蒙（Lester M.Salamon）教授的定义，一般将具有以下七个属性的组织称为“非政府公共组织”。这七个属性是：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。（注：参见王名：《中国的非政府公共部门》（上），载《中国行政管理》，2001（5）。）非政府公共组织首先具有权威性，这主要体现在其形成机制上，它是由一些具有权威的领袖人物发起组织的，并得到组织成员的认同而志愿会聚而成的。其次，非政府公共组织体现了人们对公共事务参与的自觉性，有别于社区自治组织的自发性。再次，非政府公共组织的地位具有中介性，在公共领域中非政府公共组织是国家与公民的中间结构，起着政府和社会个体之间的沟通、联结作用。最后，非政府公共组织的目标指向公共利益，但与政府强制性手段不同，它们是采用志愿途径获取资源、提供服务的。在我国，非政府公共组织包括社会团体、非营利组织、公共事业组织、慈善组织等。

总体看，“非政府公共组织”与“非政府公共部门”是基本相同的概念。

二、公共部门分类

由于人们在认定公共部门内涵和外延时，采纳的标准和评价方式不同，所以，对公共部门范畴的界定并不统一。我们在分析公共部门的内在性质和外延范畴时，根据一系列标准和特征，将公共部门的范围和主要类型划分成以下几类。

第一类公共部门：以政府为代表。

这是公共部门体系中具有最为突出特征的一大类组织——拥有公共权力，制定和执行法律，维持社会秩序，从事社会公共事务管理，提供公共产品和公共服务，运营经费全部来源于国家公共财政划拨，追求公共利益实现，不以营利为目的的国家政权组织系统，包括国家各级立法机关、行政机关、司法机关和检察机关。在传统意义上，它们构成“公共领域”的中心，是公共组织最重要的组成部分。

第二类公共部门：以事业单位为代表。

这是由国家政权组织委托和授权的，从事公共服务的，为公众提供科学、文化、医疗卫生等公共产品，其运营经费一部分来源于国家公共财政的划拨，一部分来源于为收回成本而向服务接受者收取的费用，不以营利为目的的组织体系。在我国，它们是从事公共事业服务的国有的或民营的事业单位或组织，包括公立医院、疗养院、养老院、公立学校、科学研究机构、文化馆、图书馆、美术馆、社区公益服务组织、社会工作的志愿者组织等。今天，它们也属于“第三部门”，是非营利组织的重要组成部分。尽管这些组织越来越多地采用企业化经营的模式，形成了企业式的运营过程，但是，由于它们的基本性质是提供公共服务，并且与私营企业不同，它们不以营利为目的，所以也是公共部门的一部分。

第三类公共部门：以国有企业为代表。

由政府出资组建，生产社会需求的物质产品，以营利和国有资产增值为目的，以企业化方式运营的组织体系，主要是指各种国有企业和公司。在内部经营方式上，国有企业与私营企业区别不大，但由于其产权性质属于国有，运营资源来源于公共的资源，又受到政府主管部门或授权主管部门的监督、管理，所以可视为公共部门的一部分。

由此可见，公共部门是一个庞大的组织体系，是由内部运营方式并不相同的组织构成，这决定了在公共部门中，针对不同类型的公共组织性质，人力资源管理的模式和形态也是多样化的。

大致看来，也可以把公共部门分为以下四类：

（1）政府。

政府是一些组织，建立这些组织的目的，在于对居住在某一社会中的个人活动进行管理，提供基本服务，并为此类服务提供资金。

（2）公共企业。

公共企业一般是指政府拥有的以提供公服务为宗旨的企业，但也包括以提供公共服务为宗旨的部分非国有企业。

（3）非营利性组织。

非营利组织是不以营利为目的的组织，指营利组织和政府组织之外的公益组织，是以执行公共事务为目的而成立的组织。

（4）国际组织。

联合国、世界银行、国际货币基金组织等跨国界的组织，它们所从事的许多活动都有公共性，但它们的活动不属于政府活动。

三、公共部门的活动

（一）公共部门的活动方式

在以经济为基础的社会中，经费收支是任何部门的主要支撑。公共部门的主要活动方式就是公共部门公共支出与公共收入。

1.公共支出

公共支出（public expenditure）就是公共财政的支出，是政府为市场提供公共服务所安排的支出。公共支出可以确保国家职能的履行、政府经济作用的发挥，在市场经济社会中，可以支持市场经济的形成和壮大。公共支出是通过公共部门预算提供产品和服务的成本，实际上就是政府行为的成本。

公共支出按与市场关系分类有：购买性支出和转移性支出。

所谓购买性支出，又为消耗性支出，这类公共支出形成的货币流，直接对市场提出购买要求，形成相应的购买商品或劳务的活动。购买性支出：政府→市场。购买性支出基本上反映了社会资源和要素中由政府直接配置与消耗的份额，因而是公共财政履行效率、公平和稳定三大职能的直接体现。

所谓转移性支出，是指政府将钱款单方面转移给受领者的支出活动。转移性支出主要由社会保障支出和财政补贴支出等组成。转移性支出形成的货币流，并不直接对市场提出购买要求，即不直接形成购买产品或劳务的活动。转移性支出：政府→私人和企业→市场。转移性支出所提供的货币，直接交给私人和企业，而不是由政府单位直接使用。至于私人和企业是否使用和如何使用这些钱款，则基本上由它们自主决定，尽管政府能够提供一定的制度约束，但并不能直接决定它们的购买行为。

公共支出按政府的职能分类，也就是按政府支出的费用类别分类。它可以分为投资性支出、教科文卫等事业发展支出、国家行政费用支出、国防支出、各项补贴支出和其他支出等。按政府职能对公共支出进行分类，能够清晰、全面、具体地反映政府执行了哪些职能及其政策侧重点，能够对同一个国家的公共支出结构进行动态分析，从而看出该国的政府职能结构和内容发生了怎样的演进，有助于预测未来公共支出的发展变化趋势。按职能分类还可用于对政府执行经济和社会职能的程度进行横向国际比较，揭示各个国家的各项政府职能的构成及其差异。

就目前中国的公共支出来看，按用途可以分为基本建设支出、支援农业支出、科学文教卫生支出、抚恤和社会福利救济费、国防支出、行政管理费、对外援助支出等。按公共支出的使用部门分类，亦即按政府组织机构分类，它表现为公共支出在政府各部门之间的配置结构。不同时期和不同国家的政府组织机构也是不尽相同的。目前中国政府支出按其使用部门来考察，主要包括用于工业、农业、林业、水利、交通、邮电、商业、物资、文化、教育、科学、卫生、国防、行政等部门的支出。不仅如此，还可以对每个部门做进一步的划分，如对工业部门的支出，可分为对各具体工业部门的支出；对教育部门的支出，可分为对各级各类学校的支出；行政支出则可分为对各级国家权力机关和行政机关的支出；等等。通过这种分类，有利于国家对国民经济各部门的发展进行综合协调，监督检查支出的使用效果和优化部门的支出结构，为保持各部门之间的合理比例关系提供了条件。（注：参见孙开等：《公共产品供给与公共支出研究》，大连，东北财经大学出版社，2006。）

公共支出有自己的范围，这种外延边界是由财政内涵决定的。公共财政就是满足社会公共需要的社会资源配置活动。这是认识和界定公共支出范围的基本依据。社会公共需要既不是通常所说的人人的需要，也不是一般说的大家的需要，而是维持一定社会存在和正常发展，必须以社会为单位组织实施的诸多事务的需要。满足社会公共需要的是社会公共事务，它是：（1）代表全社会共同利益和长远利益，只有社会出面组织和实施，方能实现的事务；（2）是家庭部门和企业部门不愿办，而又是社会所必须办的事务；（3）虽系一般社会成员可以举办，但唯有社会为主体去举办，才能有效地协调社会成员利益的事务。它从市场经济角度来观察，就是在社会资源配置中，进入市场作用失灵的领域。（注：参见[美]维托·坦齐、[德]卢德格尔·舒克内希特：《20世纪的公共支出》，北京，商务印书馆，2005。）

要正确划清公共支出范围，除了要掌握科学标准外，还要注意观察问题的视角。财政内涵是稳定的，但其外延却是随生产力发展、生产方式的变迁，以及社会经济运行机制的改变，而不断发展变化着。同样的需要，在特定社会经济运行机制下，其满足属于公共事务，而在另一社会经济运行机制下则未必。因此，同一事务从不同的体制角度出发，就会得出不同的结论。例如，高等教育事业支出，在计划经济体制下，属于财政支出范畴，而在市场经济体制下，就不再完全属于公共支出范畴。因此，界定公共需要及支出范围，区分公共事务与其他事务界限，必须立足于市场经济运行机制这一基点，才能得出正确的结论。

此外，公平和效率也是界定公共支出范围的重要问题。预算支出分配要做到公平，必须科学、合理、公正和公开，使各部门和单位对年度经费预算心中有数。由于资源是有限的，因而其使用不能不考虑到效率。为此，公共支出范围的确定要满足公平与效率的要求，使其规模适当、结构合理。

按照上述的标准，今后中国政府的公共支出主要有两大类：第一类主要是弥补市场缺陷或者说对市场失败领域的支出，如满足社会对国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要；满足社会对社会公益事业如社会基础性文化、教育、科技、卫生事业及社会保障等的需要；满足社会对社会公共设施如道路、桥梁、邮电通信、自然资源和生态环境保护等的需要；等等。第二类是矫正市场偏差的支出，如调节总量平衡和结构优化的支出；调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，实行效率和公平兼顾的支出；等等。

2.公共收入

公共收入是政府为履行其职能而筹集到的一切货币资金的总和。公共物品的供给都需要投入资源，因而要维持公共部门的公共物品的供给和生产，就需要有收入。政府的主要收入是国家运用强权以征税方式取得的。

公共收入，从本质上来讲，就是财政收入，也叫政府收入，是政府为履行其职能而筹集的一切资金的总和。

公共收入主要是由税收收入构成的，除此之外，还有公共资产收入、收费（规费、使用费等）、公债收入、捐赠收入等。我国的公共收入主要由税收收入、国有资产收入、债务收入、专项收入和其他收入构成。

公共收入结构有广义和狭义之分。

广义的公共收入结构是指以价值形式表现的公共收入的构成和比例关系，反映公共收入中不同来源之间、不同收入形式之间的比例关系。

在狭义的公共收入结构中，包括税收收入和非税收收入两大部分。狭义的公共收入结构指公共收入的形式结构，即税收收入与各非税收收入之间的协调关系。

非税收收入主要包括六项内容：

（1）政府性基金，是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规的规定，为专项支持某项事业的发展，按照国家规定程序批准而征收的具有价值外附加形式和专项用途的资金形式，近似于附加税。

（2）罚没收入，是与违反税收规定无关的罚款和罚没收入，主要包括交通罚款、工商罚款、刑事罚款、法庭罚款、法院裁定罚款以及其他罚款和罚没收入。

（3）境外机构和个人捐赠给政府的现金或物资。

（4）国有资产收益，包括经营性、资源性国有资产收益和非经营性国有资产可能有的处置收入。

（5）政府性收费，主要包括规费和使用费。规费即证照费，对获得政府特定服务而收取的费用，针对的收费对象是特定证照的持有者；使用费是对使用特定设施的使用者收取的工本费用，针对的收费对象是使用行为。

（6）特许权收入，这是指属于国家的无形资源特许使用形成的收入。如无线电频道、航道使用权出让，彩票发行、烟草专卖、货币发行、邮票发行等形成的收入。

（二）公共部门的活动范围

对于公共部门的活动范围，学术界有不同看法，大致有下几种：

一是理性而现实的自由主义观点。例如，亚当·斯密认为，政府的职责主要是维护国内秩序的安定，建立和维护靠私人难以实现的公共基础设施和工程，并认为以节俭为主的政府是好政府。这些观点表明政府职能应该是“守夜人”的功能。

二是乐观而理想的干预主义观点。例如，20世纪凯恩斯提出了全面增强国家干预的思想，这个思想影响了世界经济政策长达半个世纪之久。从20世纪70年代到80年代该理论日趋完善，政府的活动已深深地卷入社会生活之中，包揽了人们“从摇篮到坟墓”的全部生活过程。该流派的基本观点是：市场经济有时会失灵，为弥补市场失灵，政府需要在效率、公平和稳定等方面承担职能，还要防止市场可能出现的失灵。这派理论将政府视为一种万能的、仁慈的机构，因而在纠正市场失灵方面会实现一种帕累托最优。

三是政府职能论。该派理论的代表人物有科斯、诺斯、布坎南等人，他们认为市场和政府都不是完善而无缺陷的，二者都有失灵的地方，关键在于由于政府的特殊地位，政府对市场的干预应该是在市场永久失灵的地方而非任何市场失灵都要去干预；同时提出，利用政府克服市场失灵，也要利用市场克服政府失灵。

四、公共部门的人力资源管理

人力作为一种资源，从科学管理的角度加以研究，是上个世纪开始的。到如今，人力资源管理，已经发展成为一个具有重要应用前景的学科，尤其是在经济管理活动中被委以重任，已经成为经济管理活动不可或缺的重要组成部分。

对于人力资源管理的定义，从不同学科或者不同功用或者不同角度加以思考，可能就有不同的结论，因此，很难找到一个人人都完全同意的定义。但大体上人们还是认同以下的观点：人，作为具有劳动力的动物，不仅可以把任何其他物件作为资源加以使用，而且可以把其自身具有劳动力这样的属性作为资源加以应用；同时，相较于任何非人力资源，人力资源具有其他资源不可比拟的多种独特属性。根据这样的认识，人们可以延伸出多种关于人力资源、人力资源管理的定义。

例如，有人把资源分为有形资源和无形资源。有形资源包括物质资源、人力资源、货币资源；无形资源包括时空资源、信息资源、关系资源。（注：参见张俊伟：《极简管理：中国式管理操作系统》，北京，机械工业出版社，2013。）在这里，人力资源就成为一种有形资源，与物质、货币相并列。

人们也通常把人力资源与人口、人才等概念比较。人口资源是指一个国家或地区所拥有的人口的总量，它是一个最基本的底数，一切人力资源、人才资源皆产生于这个最基本的人口资源中，它主要表现为人口的数量。应当说这三个概念的本质是有所不同的，人口资源和人才资源的本质是人，而人力资源的本质则是脑力和体力，从本质上来讲它们之间并没有什么可比性。就人口资源和人才资源来说，它们关注的重点不同，人口资源更多是一种数量概念，而人才资源更多是一种质量概念。但是这三者在数量上却存在一种包含关系。在数量上，人口资源是最多的，它是人力资源形成的数量基础，人口资源中具备一定脑力和体力的那部分才是人力资源；而人才资源又是人力资源的一部分，是人力资源中质量较高的那部分也是数量最少的。在比例上，人才资源是最小的，它是从人力资源中产生的，而人力资源又是从人口资源中产生的。三者的关系如图1—1所示：

图1—1 人口资源、人力资源、人才资源关系示意图

人力资源有时还与人力资本相比较。二者有联系，但更有区别。

从联系看，主要表现为以下三点：一是以人为定义基础。人力资源和人力资本都是以人为基础而产生的概念，研究的对象都是人所具有的脑力和体力，从这一点看两者是一致的。二是基于相通的理论。现代人力资源管理理论大多都是以人力资本理论为根据的，人力资本理论是人力资源管理理论的重点内容和基础部分。三是具有相通的研究对象。人力资源经济活动及其收益的核算是基于人力资本理论进行的，两者都是在研究人力作为生产要素在经济增长和经济发展中的重要作用时产生的。

从区别看，主要表现在以下三个方面：

第一，在与社会财富和社会价值的关系上，两者是不同的。人力资本是由投资而形成的，强调以某种代价获得的能力或技能的价值，投资的代价可在提高生产力过程中以更大的收益收回，因此劳动者将自己拥有的脑力和体力投入到生产过程中参与价值创造，就要据此来获取相应的劳动报酬和经济利益，它与社会价值的关系应当说是一种由因索果的关系。而人力资源则不同，作为一种资源，劳动者拥有的脑力和体力对价值的创造起了重要贡献作用，人力资源强调人力作为生产要素在生产过程中的生产、创造能力，它在生产过程中可以创造产品、创造财富，促进经济发展，它与社会价值的关系应当说是一种由果溯因的。

第二，两者研究问题的角度和关注的重点也不同。人力资本是通过投资形成的存在于人体中的资本形式，是形成人的脑力和体力的物质资本在人身上的价值凝结，是从成本收益的角度来研究人在经济增长中的作用，它强调投资付出的代价及其收回，考虑投资成本带来多少价值，研究的是价值增值的速度和幅度，关注的重点是收益问题，即投资能否带来收益以及带来多少收益的问题。人力资源则不同，它将人作为财富的来源来看待，是从投入产出的角度来研究人对经济发展的作用，关注的重点是产出问题，即人力资源对经济发展的贡献有多大，对经济发展的推动力有多强。

第三，人力资源和人力资本的计量形式不同。众所周知，资源是存量的概念，而资本则兼有存量和流量的概念，人力资源和人力资本也同样如此。人力资源是指一定时间、一定空间内人所具有的对价值创造起贡献作用并且能够被组织所利用的体力和脑力的总和。而人力资本，如果从生产的角度看，往往是与流量核算相联系的，表现为经验的不断积累、技能的不断增进、产出量的不断变化和体能的不断损耗；如果从投资活动的角度看，又与存量核算相联系，表现为投入到教育培训、迁移和健康等方面的资本在人身上的凝结。

关于“人力资源管理”（human resource management，HRM）的定义和讨论就更多了。通常我们可以看到以下定义：

定义1。人力资源管理是指根据企业发展战略的要求，有计划地对人力资源进行合理配置，通过对企业中员工的招聘、培训、使用、考核、激励、调整等一系列过程，调动员工的积极性，发掘员工的潜能，为企业创造价值，给企业带来效益。确保企业战略目标的实现，是企业的一系列人力资源政策以及相应的管理活动。这些活动主要包括企业人力资源战略的制定，员工的招募与选拔，培训与开发，绩效管理，薪酬管理，员工流动管理，员工关系管理，员工安全与健康管理等。即企业运用现代管理方法，对人力资源的获取（选人）、开发（育人）、保持（留人）和利用（用人）等方面所进行的计划、组织、指挥、控制和协调等一系列活动，最终达到实现企业发展目标的一种管理行为。

定义2。人力资源管理，就是指运用现代化的科学方法，对与一定物力相结合的人力进行合理的培训、组织和调配，使人力、物力经常保持最佳比例，同时对人的思想、心理和行为进行恰当的诱导、控制和协调，充分发挥人的主观能动性，使人尽其才，事得其人，人事相宜，以实现组织目标。

定义3。人力资源管理，是指运用科学方法，协调人与事的关系，处理人与人的矛盾，充分发挥人的潜能，使人尽其才，事得其人，人事相宜，以实现组织目标的过程。

当然，围绕人力资源概念展开的讨论还有很多，这是整个人力资源管理理论的基础。

任何社会部门都由人组成，公共部门也不例外。只不过，相较于企业，公共部门的人力资源管理的研究还是欠缺，需要加大研究深度和广度。

公共部门人力资源管理是指以国家行政组织为主要对象，依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用、任用、使用、工资、保障等管理活动和过程的总和。公共部门人力资源管理是建立在全新的现代人力资源理论和管理思想上的，它是对公共部门人事行政管理理论和实践的全面更新，它不同于传统的人事行政管理，无论是在管理内容、管理原则、管理方法还是在管理部门的地位等方面都有很大的区别。

公共部门人力资源是整个国家人力资源总体中的—部分，除了具有人力资源的一般特性（特点）之外，还具有由国家政权组织自身的性质所决定的特殊性质：

一是公共部门人力资源的政治性。公共部门人力资源掌握着国家和公民赋予的公共权力，执行着国家的法律和重大决策，在整个国民经济和社会发展中起着重要的作用。这就要求公共部门人力资源必须拥有较高的理论水平、政策水平、法制观念和政治水准。

二是公共部门人力资源的道德品质性。公共部门人力资源由于自身所处的位置和作用，决定了其行为及结果直接影响到政府的地位与形象。所以，公共部门人力资源的政治品德和职业道德素质直接影响到国家政府的作用与形象。因此，公共部门人力资源的政治素质和道德品质要高于国家人力资源整体的平均水平，要求国家公职人员有高尚的职业道德、热情的工作态度和良好的工作作风。