第三节 公法权利的权利主体、义务主体和归属确认
一、公法权利的权利主体
（一）公民
公民是行政法权利的权利主体，这是毫无疑问的。问题在于，具有特殊身份或职业的公民在特定的法律关系中是否是权利主体，这些特殊的职业或身份包括学生、公务员、监狱中的服刑人员、部队中的服役人员等。在理论上，否认这些特殊的职业或身份的自然人在特定关系中的权利主体身份的根据是特别权力关系理论。根据这一理论，基于特别的法律原因，为实现公法上的特定目的，行政主体在必要的范围内在内部管理中对相对人具有概括的支配权力，而相对人负有服从义务。（注：参见罗文燕、徐亮亮：《我国公务员权利救济司法化之语境及其进路》，载《甘肃政法学院学报》，2009（6）；胡建淼：《“特别权力关系”理论与中国的行政立法》，载《中国法学》，2005（5）。）若处于此种特别权力关系中的公民针对行政主体的措施，即使不服，只要不涉及公务员作为普通公民的地位，其也就不能向法院寻求司法救济。（注：参见罗文燕、徐亮亮：《我国公务员权利救济司法化之语境及其进路》，《甘肃政法学院学报》，2009（6）。）特别权力关系理论在德国曾经一度成为通用理论而在司法实践中被采纳以限制基本权利和行政法权利的适用。然而在公民权利意识不断张扬的今天，这一理论已经被废除，现在德国的理论界普遍认为，内部行政规则也具有法律关系的特征，在内部特殊的权力关系中不能排除基本权利的适用，也不能剥夺自然人权利主体的地位。（注：参见胡建淼：《“特别权力关系”理论与中国的行政立法》，载《中国法学》，2005（5）。）这种新的理念在日本和我国台湾地区也得到了贯彻。在我国学界，也普遍认为不应当承认特别权力关系理论，而应广泛确认自然人在特殊权力关系中的权利主体地位，并通过更具体化的行政法律法规完善自然人在特殊的内部管理关系中的权利体系。
（二）法人及其他非法人组织
不仅是自然人，法人及其他非法人组织也可以成为行政法权利的主体。私法法人能成为公法权利的主体，自不待言。即使是依照公法规范设立起来的公法法人，只要这一公法法人的组织是建立在自治的基础上的，而不是直接隶属于政府机关而丧失自治性特征，就可以成为公法权利的当然主体。这样的公法法人包括大学、医院等事业单位法人以基金会为典型的公法财团法人以及各种公法社团法人。
非法人组织也可成为公法权利的主体，只要这一组织具有稳定的组织结构并形成一个组织整体。所有在私法上具有权利能力的非法人组织都可以是公法权利的主体。即使在私法上不具有权利主体资格，只要其具有稳定的组织结构，形成一个组织整体，也可以成为公法权利的主体。
但是，法人和非法人组织所享有的公法权利类型是受到限制的，那些专属于自然人所享有的公法权利，例如健康权、选举权等，法人和非法人组织不能享有。
（三）政府组织及其成员
政府是否可以成为公法权利的主体是一个具有争议性的议题。公法权利的主要目的和价值是赋予公民捍卫自己利益、对抗政府权力的一种法律地位和手段，从这一基本的原理出发，政府部门不应当成为一般公法权利的主体。但是，在某些例外的情形下，政府部门仍然可以成为部分公法权利的主体，例如，享有自治权的地方政府在和上一级政府的关系中即成为自治权这一公法权利的主体。
按照传统的特别权力关系理论，在行政管理内部关系、学校管理关系等关系中，作为被管理对象的公务员和学生等主体不享有公法权利，然而此种传统理论在公法权利不断扩展的今天其适用范围不断缩小。在现代行政法理论中，公务员和学生也可以在管理关系中成为公法权利的主体。
二、公法权利的义务主体
公法权利是私人主体（包括公民、法人及其他非法人组织）所享有的针对公权力机关的权利类型，其义务主体包括立法机关、行政机关和司法机关。由宪法所确认的基本权利直接约束作为公权力机关的立法机关、行政机关和司法机关，并且社会的所有主体都有尊重宪法基本权利的义务。这是各国公法学理论达成共识的原理。需要讨论的是，由行政法律法规所确认的行政法权利，为何可以约束此三种类型的公权力机关，这需要进行一一论证。
（一）行政机关及其他承担了公共行政职能的机构和组织
由行政法律法规所确认的行政法权利，行政机关是最重要的义务主体。行政机关是直接实施行政法律法规的主体，行政法权利的实现和保障主要依赖于行政机关是否能自觉或根据权利主体的请求进行相应的作为或不作为。伴随着当代行政法的革新，非行政机关的其他组织或机构也通过立法授权或行政委托承担了公共行政的职能，因此，在这种情形下，其他承担了公共行政职能的机构或组织也是公法权利的义务主体，即使是营利性的商业组织或非营利性的社团组织或其他机构，只要其承担了公共行政的相关职能，公法权利都对其具有约束力。公法权利对行政机关及其他承担了公共行政职能的机构或组织的约束效力，涉及行政活动的方方面面，包括行政立法活动和非行政立法活动。
（二）立法机关
立法机关是行政法权利的义务主体，这来源于立法机关的自我约束义务。由立法机关制定的法律所确认的公法权利，在立法机关后续的立法活动和其他活动中，立法机关应当尊重。由立法机关授权行政机关制定的行政法规所确认的公法权利，立法机关也应当尊重，这是由法律体系的协调性和公法权利解释的权利和自由推定原则所决定的，公法权利解释的自由推定原则要求，应当尽可能地以扩大公民公法权利和自由的原则来解释公法的规范，而法律体系协调性原则要求在法律制定中注重法律法规之间的协调。因此，即使是行政机关制定的行政法规所确认的行政法权利，立法机关也应当予以尊重和保障。
（三）司法机关
当公法权利受到侵害，公法权利主体诉诸司法机关时，司法机关承担着救济公法权利的义务，另外，司法机关在进行法律解释及其他司法活动中，承担着尊重和保障公法权利的义务。
虽然立法机关、行政机关及承担行政管理职能的组织都是公法权利的义务主体，但不同规范基础的公法权利对不同义务主体的约束效力是有区别的。由立法机关制定的行政法律所确认的公法权利，对行政机构及承担行政管理职能的组织的约束效力是绝对的；而行政机关自己制定的行政法规所确认的行政法权利，对行政机关的约束效力是相对的。如果立法机关通过新的授权赋予行政机关修改或制定新的行政法规来限制和取消此项公法权利，那么其对行政机关就没有约束效力；但是，在没有新的授权立法之前，此公法权利对行政机关及其他组织和机构仍然具有约束力。同理，行政法权利对立法机关的约束效力也具有相对性。
三、公法权利的确认
作为行政法理论体系中公法权利重要类型的基本权利的确认直接以宪法为基础，一项权利是否属于宪法规定的基本权利直接诉诸宪法文本即可，这主要涉及宪法权利条款的解释问题。但是，作为另一种对行政法具有重要意义的公法权利的行政法权利，其确认却面临着不同于基本权利确认的难题，需要专门进行讨论。在此，德国法理论作出了重要贡献。
（一）行政法权利的确认难题及德国法的应对策略
德国的法律理论认为，法律规范命令具有双重面相：一方面，其构建起一个客观的法律规范系统；另一方面，法律规范命令建立和确定了主体的法律地位，赋予个体权利，去实现客观法所指向的内容。（注：Arno Scherzberg，Subjektivöffentliche Rechte，in Erichsen/Ehlers（Hrg.），Allgmeines Verwaltungsrecht，13.Auflage，2005，S.332.）这种主观化的个体权利，被称为主观权利（Subjektive Rechte）。客观法的主观化（Subjektivierung des objektiven Rechts）的目的在于建立和确定个体（包括法人和自然人）的法律地位。萨维尼在其历史主义的自由理论中建立了个体权利的理论（注：Savigny，System des heutigen Römischen Rechts，1840，Bd I，331ff，Bd2，2f.），Winscheids从行为法的理论角度（注：Winscheid，Die Actio des römischen Civilrechts vom Standpunkt des heutigen Rechts，1856，2ff.），von Jherings从利益法学的角度进一步丰富了主观权利的理论。（注：Jhering，Der Zweck im Recht，Bd1，4.Auf1904.）
然而，与民法权利相比，行政法权利的确认面临着其特殊的难题，这是因为私法和行政法两种规范系统性质的不同而造成的。私法规范调整平等的私人主体之间的关系，虽然要兼顾公共利益，但其主要目的是保障个体利益。在私法中，一方的义务往往对应着另一方的权利，因而即使民法在立法文件中只是一种义务性规范，在效果上也同时是授权规范，即赋予了与义务主体相对应的另一方相应的权利来要求义务主体承担义务，这在民法中是没有多大疑问的。债务人的义务直接对应着债权人的权利，而物权人的物权与其他非物权人的不作为义务也是遥相呼应的。行政法权利的情形与私法权利的情形则大相径庭，虽然公法规范并不排斥私人个体利益，但公法规范的主要目标往往在于公共利益。在公法规范中，一方的义务并不总是与另一方的权利相对应，因为如果一公法规范的目的仅仅涉及公共利益，而与个体利益无关时，这一义务规范并未建构起一个公法权利（注：参见〔德〕艾博尔特·斯密特·阿斯曼（Eberhard Schmidt-Assmann）等：《德国行政法读本》，于安等译，北京，高等教育出版社，2006，第299页。），因为公共利益的促进主要是通过政治和行政过程去实现，而不是通过个体的公法权利和司法对这一个体公法权利的保护来实现。公法中有着大量的规范，比如国家机关的组织规范中有大量的条款涉及国家权力机关的相应职责，这些职责并不当然地产生相应的公法权利。再比如说，国家的生态保护义务已为许多环境行政法所规范，但一般性的请求国家机关履行保护生态义务的公法请求权并没有得到学理的支持。（注：Joachim Wolf，Umweltrecht，2002，S.131f.）为了应对行政法中公法权利识别的难题，德国公法教义学发展出了“保护规范理论（Schutznormlehre）”，这一理论也成了德国认定公法权利的通行理论。
如果在法律文件中有明确的授权用语，如法律规定某法人或自然人“有权……”再如法律规定“应……的请求，……必须……”等明确授予个体公法权利的条文时，公法权利的识别并不成为问题，应用保护规范理论与否对法律的适用不会产生实质影响。但如果依据文义解释还不足以确定是否授予个体公法权利，则需借助保护规范理论。
保护规范理论首先区分了一个法律规范的主要目的作用和在经济上和事实上产生的超出法律原本意愿的作用范围，后者被称为“反射作用”。耶林（Jhering）在《罗马法的精神》一书中对法律规范的反射作用有着精彩的论述：“并不是所有保护利益的法律都能赋予利益人以主观意义的权利，即给予这种保护法律请求权。那种按照一些生产部门的利益引入保护税的法律对于工厂主而言是受益的，它在工厂的经营活动中起到了促进和保护的作用，但却未赋予工厂主们任何权利。这如何能与前面权利就是受法律保护的利益的定义相一致呢？答案是：这里只是一种单纯的反射作用，尽管它与法律有着众多的相似之处，但却必须严格地与法律区分开来。国家实际上是按照自己的利益来颁布法律，在此却客观上与工厂主利益结合了起来。”（注：转引自〔德〕艾博尔特·斯密特·阿斯曼（Eberhard Schmidt-Assmann）等：《德国行政法读本》，于安等译，北京，高等教育出版社，2006，第296页。）
保护规范理论正是建立在对法律的主要目的作用和反射作用的区分基础之上，按照这一理论，只有一个公法规范的保护目的涉及可特定化的个体利益时，此公法规范才建立起公法权利，这一公法规范是以保护公共利益和个体利益为目的，而不仅仅以保护公共利益为目的。（注：Bauer，Altes und Neues zur Schutznormtheorie，AöR1988，582ff.）而且，根据法律规范保护的利益和反射利益的区分，如果一法律规范仅仅在反射的意义上涉及个体利益，则这一规范并不具有保护个体利益的目的，是不能支持公法权利的。（注：Bauer，Altes und Neues zur Schutznormtheorie，AöR1988，582ff.）根据比勒尔的归纳，识别公法权利有以下三个要点：其一，法律规范具有强制性的特点。其二，法律对某一个人或由个人组成的群体授益，它的颁布是为了满足个人的利益，而不仅仅是为了集体或公共的利益。其三，颁布的作用在于利害关系人能够进行引用，使利害关系人能够借助它使国家公权力机关采取一定的作为或不作为。（注：这是奥托马·比勒尔（Ottma Bühler）在其1914年出版的《公法权利及其在德国行政裁判上之保护》（Die Subjektivenöffentlichen Rechte und ihr Schutz in der deutschen Verwaltungsrechtsprechung）一书中所作的概括，后被德国的公法文献广为使用。Ottma Bühler，Die Subjektivenöffentlichen Rechte und ihr Schutz in der deutschen Verwaltungsrechtsprechung，1914，S.9ff.）当然，此处所指的个体利益不仅包括有形财产和人身利益，还包括意识形态的利益和其他利益。德国著名的行政法学家毛雷尔则认为，公法权利的成立涉及两个问题：其一，是否存在规定行政机关应当采取特定行为（行政的法律义务）的法律规定？其二，该法律规定是否——至少也——以保护个人利益为目的？（注：参见〔德〕哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，北京，法律出版社，2000，第155页。）这一界定把比勒尔的第一个要素和第三个要素合而为一，更容易理解和把握。
（二）中国法中行政法权利的确认
对行政法权利的确认问题，我国的文献中鲜有对此议题进行专门讨论。因为我国《行政诉讼法》第2条和第12条中采用的术语是“合法权益”，所以学者们的讨论主要集中在“合法权益”如何确认上。在我国，合法权益包括合法权利和利益两个方面，所以“合法权益”的确认方法同样适用于行政法权利的确认。当然，在行政法中进行保护的合法权利，不仅仅限于行政法权利，还可能涉及基本权利和民事权利。
孔祥俊认为，合法权益属于具体行政行为法律规范的保护范围的权益，即与具体行政行为有关的法律规范的立法目的或具体规定，是以该利益为指向或将其纳入保护范围的。（注：参见孔祥俊：《行政行为可诉性、原告资格与司法审查》，北京，人民法院出版社，2005，第139页。）沈岿认为，合法权益除了可以由法律明确以某某权的方式规定外，还可以以下方式获得：（1）可以从法律的义务性规定中对应地推演出；（2）可以从法律规定的行政机关必须考虑的因素中推演出；（3）可以从立法目的所欲保护或调整的利益范围中推演出。（注：参见沈岿：《行政诉讼原告资格——司法裁量的空间和限度》，载《中外法学》，2004（2）。）孔祥俊先生强调法律规范的目的或具体规定，但究竟何种具体性规定语焉不详。沈岿先生的概括更为全面，在肯定从规范目的可以推导出权益的同时，还列举了其他三种具体可推演出合法权益的情形，实际上起到了把孔祥俊先生所称的“具体规定”明确化的功能。因此二人的观点本质上是相通的。但沈岿的观点仍存在问题：首先，“可以从法律的义务性规定中对应地推演出”和“可以从法律规定的行政机关必须考虑的因素中推演出”本质上没有区别，因为法律规定的行政机关必须考虑相关因素本质上也是一种义务性规定。其次，沈岿先生把每种情形看做可以独立地推导出合法权益的情形，即合法权益的推导只须具备条件之一即可，这种观点与德国、日本和我国台湾地区等大陆法系国家和地区广为采用的保护规范理论不符，在实践中也可能导致一定的问题。公法中有大量的义务性规范并不对应着相应的权利，因为公法的首要任务乃在于公共利益的维护，在公法规范中，一方的义务并不总是与另一方的权利相对应，因为如果一公法规范的目的仅仅涉及公共利益，而与个体利益无关时，这一义务规范并未建构起一个公法权利（注：参见〔德〕艾博尔特·斯密特·阿斯曼（Eberhard Schmidt-Assmann）等：《德国行政法读本》，于安等译，北京，高等教育出版社，2006，第299页。），因为公共利益的促进主要是通过政治和行政过程去实现，而不是通过个体的公法权利和司法对这一个体公法权利的保护来实现。例如，国家机关的组织规范中有大量的条款涉及国家权力机关的相应职责，这些职责并不当然地产生相应的公法权利。再比如说，国家的生态保护义务已为许多环境行政法所规范，但一般性的请求国家机关履行保护生态义务的公法请求权并没有得到学理的支持。（注：Joachim Wolf，Umweltrecht，2002，S.131f.）在此，德国、日本、我国台湾地区等国家和地区采用的保护规范理论具有重要的借鉴意义。根据上文阐述的保护规范理论，在法律没有明确赋权时判定公法权利须同时考虑以下两个条件：其一，法律规范使公权机关负有作成特定行为的义务（强制性义务规范的存在）；其二，该规范必须至少同时具有保护某一可特定化的群体或个体的私人利益目的，这一点对于解释个体是否享有主观公权利至关重要，因为某些行政法规范纯粹是为了维护公共利益而设定的，即使这些规范中给行政机关设定了相应的义务性规范，也不能从中推导出公民个体的主观公权利。所以它们的保护规范理论也可为我国所借鉴，而且，这种结合强制性义务规范和规范目的两个条件来解释合法权益的方式比把每个条件看做可独立推导出合法权益的观点更符合行政法作为一种公法规范中义务规范与权利并不一定直接对应的特征。
结合行政机关义务性规范和规范目的综合考量的保护规范理论，能够承担起解释法律无明确赋权规范时行政法权利的任务，把行政法权利和反射利益进行区分。所谓反射利益是公民个体在事实的偶然关系中所能享受的，但并未被法律规范所保护的利益。例如，根据城市规划的调整，某一著名的中学要进行搬迁，此中学周边的居民的子女便利就学的利益就会因此搬迁而受损，但此种利益不能纳入合法权益的范畴，因为城市规划法的规范是为了城市公共利益而设定的，不具有保护学校周边居民子女就学便利利益的目的，这种便利就学的利益是一种反射利益。通过对行政法义务性规范和规范目的综合考量是否属于合法权益的范围后，凡是那些能够以“某某权”命名的利益属于行政法权利，其他以“某某权”命名的、条件尚不成熟的事实上的利益或其他值得法律保护的利益则归属于合法利益的范畴。