1.5市场化进程、财税体制变迁与分配格局失衡
本节内容对新中国成立以来财税体制的变迁做了一个简单梳理，其目的是在计划经济向市场经济转轨的视角下，说明2003年前市场化进程与财税体制变迁是如何相互推进，并最终导致分配格局失衡的。根据市场化的不同程度，这段时期被划分为三个阶段：1953—1978年我国逐步建设起一整套社会主义计划经济体系，虽经历了多次政治运动，但计划经济体制的特征是明确的，构成了改革开放后经济转型的起点。1978—1992年是市场化改革的摸索阶段。借助增量改革的方式，我国在原来的计划经济体系之外发展了市场化的经济部门，包括农业的家庭联产承包、集体性质的乡镇企业、个体经营和外资企业等，国有经济和非国有经济两个部门在双轨制的价格体系中共同存在，构成这个时期的主要特征。1992—2002年是市场化改革的深入阶段。主要商品的定价和供求都实现了市场决定，包括乡镇企业在内的公有制经济部门在经济中的份额和重要性持续降低，数量不断减少。
1.5.1 改革开放之前
在计划经济时代，国家控制了整个生产体制。在农村，主要的生产单位是生产大队；在城市，主要的生产单位是国有企业。这些公有制的生产单位既是生产体制的一部分，也是福利体制的一部分，它们在完成国家制订的生产计划的同时，也向本单位的成员提供收入以及各种福利，后者包括医疗、教育、养老、育幼等所需的各项设施，形成所谓的“企业办社会”。通过财税体制向这些单位提供的资金既被用于组织生产，也被用于创造福利。不过，在重工业赶超战略下，财政的再分配职能明显具有重工业轻农业、重城市轻农村、重生产轻福利的特点。这种带有强烈差别性的财政再分配活动，势必受到资源转出一方(农业、农村和家庭)的抵制，因此这一财税体制的运行必须依靠以高度集中的计划管理为手段的高强度微观控制与之相配套，才有可能成功。但是，高度集中的计划管理也使得财政本身的职能大大削弱。
从财政支出方面看，一方面，生产所需的人力、物力都由计划安排，财政基本上无法渗透到生产体制的内部。譬如，尽管财政是固定资产购置与更新所需资金的主要提供者，但由于固定资产也是由其他国有企业生产出来的，若无计划，用资金根本购买不到资产，因此财政资金并不是决定企业固定资产相关行为的决定性因素。另一方面，家庭与个人的福利是由分散的各个生产单位和事业单位提供的，并且在很大程度上都是以实物和服务的形式提供的，如学校、幼儿园、医院等，财政在其中发挥的作用也很有限。从收入方面看，财政收入的主体是企业的利润，而企业的利润是经过福利支出扣除的。也就是说，市场经济中需要通过财政收支在生产体制与福利体制之间进行的再分配，在计划经济中的生产单位内部就已经完成了。
财税体制再分配功能的弱化，相应地，也使得各级政府执行财政收支任务的能力降低。就统收统支体制这一政府间财政关系模式看，中央政府基本上是将地方各级政府看作财政收支的执行部门，而不是具有自主决策能力的机构。尽管在1956年《论十大关系》的报告中，毛泽东将中央与地方的关系列为最主要的五大关系中的一个(其他四个关系为工业和农业，沿海和内地，国家、集体和个人，国防建设和经济建设)，但从计划经济时代的财税体制变化看，总的来说，中央政府不倾向于将财政利益作为激励地方政府完成目标的主要手段。“大跃进”与“文化大革命”时期，曾有多次利用财政包干制进行分权的尝试，但在缺乏预算硬约束的条件下，放权只会导致地方政府不考虑经济效益地争相上项目，最终迫使政府间财政关系回到集权的道路上。
中央政府通过计划直接配置经济资源的能力，也使得财政汲取能力的重要性降低。在论述国家能力的文献中(陈启清，2006)，一般将财政汲取能力作为其他能力的基础，但在计划经济的格局中，最为基础的能力却是一党执政造就的政治渗透能力。借助党委在各种生产单位中的领导地位，中央政府可以依靠行政体系将意图直接下达到企业车间和田间地头，从而在生产单位内部就完成资源配置。而计划经济对政治渗透能力提出的高要求，也使得增加政府级次成为必要。
宋代以后的中国政府，基本都遵循“皇权不下县”的做法，将县级政府作为最基层的地方政府。但计划经济时代，政府不仅设到了乡(人民公社)，甚至还直接管理到村(生产大队)。1958年开始的人民公社运动，撤乡镇并大社，人民公社行使乡镇政权职权，农业生产合作社改称为生产大队，实行政社合一的体制，即生产组织与政权组织的一体化。生产大队设有党支部，除了负责党务工作之外，还负责执行上级计划安排的各项任务。从管理的角度看，为了保证信息与政令通畅，中央政府管辖的事务越具体，政府间的级距要求就越短。这就如同多人传话的游戏一样，如果由于距离过远影响了传话的质量，那么不是需要增加一些传话的人，就是需要传话的人增强自己的音量，两者往往是并举的。表现在政府行为上，就是政府的级次增加，并且各级政府的管理职责增加。
一方面是财政再分配职能的弱化，另一方面是政府级次的增加和政府管理强度的增大，这种情况导致各级政府的财政收支与其职能不相匹配。与政府职能相匹配的收入应称为政府收入，即政府各个部门所获得的收入总和，而财政收入只是其中的一个部分。事实上，由于政企不分，每一个管理部门在管理过程中都兼具收入与支出的功能，而这些职能部门都代表着中央政府的各个部委，是执行中央计划的“条条”管理的一个组成部分。
综上所述，1953—1978年政府间财政关系具有以下特征：高度集中的计划经济导致财政收支权力高度集中于中央政府，财政激励不是支配政府官员行动的重要因素；政府级次与职能增加，相应增加了财政级次，但降低了财政收支在全部政府收入中的重要性。
1.5.2 改革开放初期
1978—1992年的改革开放，在改良计划经济还是走向市场经济的问题上，有较长时期的摇摆。表现在经济体制上，就是双轨制的出现，即计划与市场共同发挥作用。从生产体制角度看，双轨制首先意味着国有企业与农村家庭生产决策自主权的加强：国有企业在完成计划任务后可以生产用于市场交换的产品；农村实行土地承包后，家庭只要完成了交纳公粮的任务，就可以不受村集体的约束自行生产农产品。生产单位为了获利而进行的生产活动，需要的资金从哪里来？银行信贷成为主要的资金来源。根据何珺(1997)，1978年、1990年和1995年的企业融资结构如表1—11所示，表明改革开放后，企业资金的主要来源发生了由财政拨款向银行贷款的转变。随着市场机制的出现，效益也成为企业追求的目标之一。为了提高劳动者的努力程度，就业“铁饭碗”逐渐被劳动合同制所替代。与此相一致，企业为了降低成本，开始退出与生产无直接关联的各项福利事业。
表1—11改革开放后的企业融资结构变化(%)
福利体制的内部发生了此消彼长的结构变化：一方面，生产单位效益的提高带来了员工货币收入的提高；另一方面，企业提供福利的减少降低了员工的实际收入。这造成了居民未来消费预期的不确定性，因而储蓄率大大提高(见图1—7)。居民储蓄的上升，通过银行的储蓄贷款活动，为生产体制注入了所需的资金。从这一角度看，生产体制与福利体制在资源分配上明显倾向于前者，而财税体制并未通过有效的再分配活动对这种倾向性予以平衡。
从财政支出角度看，尽管经济建设支出的比重下降，而社会文教支出的比重上升，显示出反向平衡的意图。但是，由于财政支出占GDP的比重不断下滑，社会文教支出实际上是在减少的，占GDP的比重从1980年的4.37%减少到1990年的3.94%(根据表1—12计算得出)。
表1—121980—1990年财政支出结构的变动(%)
资料来源：根据2006年《财政统计年鉴》计算得出。
而财政经济建设费的减少，完全被国有银行的贷款增长所弥补。如图1—10所示，1976—1978年，国家财政支出中的“经济建设费”从466.22亿元升至718.98亿元，而同期国家银行的贷款项目中还没有“固定资产投资贷款”这一项。但从1979年后，银行贷款中的固定资产投资贷款额逐年上升。到1987年，国家银行的固定资产投资贷款额(1 286.80亿元)超过了财政的经济建设费(1 153.47亿元)，银行取代财政成为社会建设资金的主要供给者。
图1—10 1976—1999年国家财政经济建设费和国家银行固定资产投资贷款额
资料来源：转引自韩朝华(2003)。
从财政收入角度看，经过两步利改税，国有企业的利润基本上从财政收入中消失了，转化为企业所得税，其税率相当于从100%降到了33%，大大减轻了企业的负担。而以间接税为主的税制结构，在改革开放初期需求旺盛的情况下，税负极易转嫁给作为最终消费者的居民。
与财政收支的变动同步，政府间的财政关系也发生了对生产体制制度变迁有利的变化。在计划经济体制下，以自上而下的党组织串联起来的财政收支体系，使得政府与生产单位构成一个依照行政隶属关系结合在一起的行政共同体。但是，政治渗透能力的增强是以经济效率的损失为代价的。随着计划经济下社会福利水平低下的局面扩展，国家迫切需要发展新的国家能力，以赢得民心。在这种情况下，资源汲取能力取代政治渗透能力就成为国家必然的选择。改革开放后，一方面主张政企分开，赋予企业更多的自主权，并将企业的领导制度从“党委集体领导”变为“厂长负责制”；另一方面，通过财政大包干体制，将地方政府的收入与企业的经营绩效联系起来，从而把行政共同体转化成了相互制约的利益共同体。这样的政府间财政关系把地方政府的财政行为与生产体制的改革紧紧绑在了一起。
与国有经济部门的渐进市场化改革相比，非国有经济部门，特别是乡镇企业的发展，是这个时期更为活跃的市场化推动力量。随着农村家庭联产承包责任制的推行，人民公社体制崩溃。1982年修订的《宪法》将乡镇政府作为我国最基层的政府，并且乡镇政府与村民委员会之间不存在垂直领导关系。在财政大包干的体制下，各级政府纷纷利用本级国有企业作为获取收入的主要来源。但是，与较高级次的政府不同，乡镇政府可以利用的国有经济资源极为有限，因此激发了乡镇政府发展集体性质的乡镇企业的热情。Cao，Qian and Weingast(1999)指出，乡镇政府由于原本主要负责农业与农村治理，因此既没有下属的国有企业，也没有干预地方银行贷款的影响力，所以在各个级次的政府中，它所面对的预算约束是最“硬”的。在各级政府普遍干预辖区企业经营管理的情况下，预算约束越“硬”的政府，对企业的效率要求越高，从而为乡镇企业在市场竞争中占据优势创造了条件。截至1993年，从无到有发展起来的乡镇企业在全国工业总产值中的份额达到了30%，堪称这一时期推动生产体制市场化的最突出力量。表1—13中的左三栏显出了这一时期乡镇企业的快速增长。吴敬琏(2005)也指出：1978年国有企业在工业总产值中的比重为78%，1993年下滑到仅有43%。考虑到这一时期外国直接投资在全部投资中的比重不超过5%，国内私有企业的比重同样很小，因此造成这一结果的主要原因就在于乡镇政府控制下的乡镇企业的发展。
在财政大包干体制确立了地方政府财政利益的同时，两个“比重”(财政收入占GDP的比重和中央政府收入占GDP的比重)开始不断下降，这看似与资源汲取能力的增强相反，但实际上并非如此。在计划经济时代，地方政府的收入中不仅包括财政收入，还包括各个职能部门在行政活动中获得的收入，虽然它们不计入财政预算，但实际上也都是用于政府职能的履行。换言之，在地方事务的管理中，既有代表中央部委对本地国有企业进行的“条条”管理，也有代表地方政府对本地事务进行综合管理的“块块”管理。在改革开放后，随着国有企业大量下放给地方政府，
表1—131978—2007年乡镇企业增加值及增长率
资料来源：引自陈锡文、赵阳、陈剑波、罗丹(2009)。
从“本地”国有企业转化成了“本级”国有企业，中央各部委对于地方各职能部门的控制能力也相应下降，由这些部门获得的收入转化成了所谓的“预算外”收入或“制度外”收入。在财政大包干体制下，中央政府可以通过调整分成比例来获得地方政府的财政收入，但无法获得“预算外”收入和“制度外”收入，也就是这两部分政府收入的地方留成比例是100%，无怪乎地方政府创造财政收入的热情不断下降。表1—14反映了政府统计中预算外收入的快速增长，表1—15则是学者根据国民收入账户法推算出政府实际支出的总规模，再扣减预算内收入和预算外收入后估算出的制度外收入规模。预算外收入与制度外收入相加，规模远超财政收入。而五年一定的财政大包干体制，也使得中央政府在分成比例的协商中处于信息缺失的地位，分成比例的增长速度始终落后于经济的增长速度。由此造成的“两个比重”降低，反映的不是政府资源汲取能力的下降(综合表1—14与表1—15可以看出，1988—2002年财政收入、预算内收入与制度外收入的总和占GDP的比重一直比较稳定地保持在36%上下)，而是政府间财政关系中存在的制度缺陷，使得财政收入与政府收入间存在较大差距。
表1—141978—1992年预算内、外收入对比情况
资料来源：引自谢旭人(2009)。
表1—151988—1992年制度外收入规模
资料来源：根据杨斌、胡学勤(1999)提供的数据计算得出。
综上所述，1978—1992年政府间财政关系具有以下特征：在双轨制经济体制下，中央政府通过将一部分国有企业下放给地方政府管理，有意识地利用财政激励引导地方政府发展本地经济，虽然原本的目的是推进国有企业的改革，但意外地使乡镇企业发展成为国民经济的重要组成部分；相应地，对乡镇企业具有重大影响力量的县与乡镇政府，也在政府间财政关系中占据了较为重要的地位。在财政大包干体制下，为了获取自身的经济利益，地方政府减少了财政收入的创造，以便将收入转向中央政府无法插手的预算外收入和制度外收入，这使得中央政府潜在可获得收入(全部财政收入)减少的同时，实际获得的财政收入(中央财政收入)也减少了。
1.5.3 市场经济体制确立时期
1992年后，市场经济导向的改革已在全社会达成共识，生产体制中计划成分的减少和市场成分的增加成为既定趋势。计划成分减少的突出标志是大量国有企业的转制与破产，1993年十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，以其全部法人财产权依法自主经营、自负盈亏，1995年十四届五中全会进一步将“抓大放小”作为国有企业战略性改组的指导思想。在这一改革思路下，国有企业的户数大幅减少。如图1—11所示，国有及国有控股企业的单位数从1992年的10.33万户减少到2002年的4.11万户。在国有企业户数减少的同时，乡镇企业一度有巨大的增长，但此类企业先天存在所有权不清、资金不足、技术落后等缺陷，特别是它们与乡镇政府关系密切，在组织管理、获取资源、占领市场等方面，都非常依赖乡镇政府的支持。随着市场的成熟与竞争的加剧，乡镇政府能够提供的资源开始减少，而对企业经营的干预却严重束缚了乡镇企业的发展，因此到1997年之后，乡镇企业纷纷改制，其增长率骤然下降(见表1—13)，户数大幅减少，即图1—11中代表“集体经济”的曲线骤然下降。市场成分的增加突出表现在非公有制经济的迅速发展上，1993年十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“国家要为各种所有制经济平等参与市场竞争创造条件，对各类企业一视同仁。”1997年中共十五大报告中明确提出：“非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。对个体经济、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。”1999年全国人民代表大会第九届三次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》指出：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”、“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益”。2002年中共十六大报告中进一步强调：“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。”这表现为图1—11中其他经济工业企业户数的持续增长。尽管1998年我国经济受到东亚金融危机影响后一度下滑，但迅即恢复了增长的趋势。
图1—11 1992—2002年各种经济类型工业企业户数变化
资料来源：《中国工业经济统计年鉴(2006)》。
企业经济成分的多样化以及非公有制经济重要性的增加，势必要求融资结构发生相应的变化。但从表1—16中可以看到，在企业融资结构中，银行贷款仍占据绝对主导地位，企业的直接融资方式与之相比，比重甚小。
表1—161993—2002年银行贷款增加额、国债发行额与企业直接融资额对比单位：亿元
资料来源：转引自李淑清和龙成凤(2006)。
在银行贷款中，非国有经济所获得的贷款比例大约为20%(见表1—17)，而效益低下的国有经济却得到了绝大部分的贷款。一方面是发展迅速的非国有经济得不到融资主渠道的资金支持，另一方面是亏损严重的国有企业却得到了越来越多的贷款。由此可以判定，银行系统或者说整个金融体系的资金配置效率是很低的。然而，正如我们在一些发达市场经济国家中见到的情形一样，银行并不仅仅是资金配置的枢纽，它还对福利体制具有重大影响，德、日等国正是依靠银行对企业稳定的资金供给，确保了企业员工福利的稳定。如果没有银行对于国有企业的支持，低效率的国有企业很可能在很短的时间内就会被市场淘汰，而在经济规模和财政能力没有发展到一定程度之前，社会根本承受不起这样的失业冲击。从这个意义上看，金融体系在一定程度上延缓了市场化的进程，但为市场化的持续进行创造了条件。
表1—171990—2000 年我国金融机构对非国有经济部门的贷款份额(%)
资料来源：转引自张杰(2003)。
随着生产体制中市场化进程的深入，原本生产体制所承担的福利职能越来越弱化。
国有企业和集体所有制企业的大规模破产转制，使得大量国有单位或集体企业职工下岗或提前退休，从而切断了企业与职工福利之间的联系。表1—18显示，城镇职工人数最低的2003年比最高的1995年减少了4 416万人。国有单位职工从业人员和职工数量自1995年起呈现持续下降趋势，截至2006年分别减少了4 973万人和4 723万人(其中，1997年和1998年两年分别减少了2 186万人和2 140万人)。在短短十几年的时间里，国有、集体单位从业人员共计减少7 784万人(职工减少7 534万人)。私有企业大规模地吸收农业富余劳动力，形成明显的“民工潮”，而这些进城务工的农业人口也得不到作为城市居民享有的基本福利待遇。财政资金窘迫，在“效率”与“公平”、“经济建设”与“福利提供”、“做大蛋糕”与“切分蛋糕”之间，只能选择前者。养老育幼、教育、医疗和住房等福利体制所涉及的所有主要方面，都要靠家庭自己来解决。在高速的经济增长过程中，社会的收入分配状况极度恶化，可以说正是原有的生产体制与福利体制的关联被割断后，又没有得到新的制度安排支撑的结果。
表1—181992—2006年城镇职工数量变动情况单位：万人
资料来源：王延中：《中国社会保障十年发展述评》，http：//www.sociology.cass.cn/shxw/xstl/xstl37/P020070921344096877154.pdf。
福利体制的高度市场化，使得中国经济在更大程度上具有了自由主义经济系统的特征。在自由主义经济系统中，为了避免市场化对福利体制创造福利能力的妨害，大规模的财政转移支付成为必需，而大规模的财政转移支付需要极高的财政能力，特别是征收所得税和发行国债的能力。福利国家建设的理论与实践起源于第二次世界大战后市场经济制度较为成熟的英、美两个自由主义经济系统国家，这是其中重要的原因。然而在中国，财政汲取能力的提升需要一个过程，而财政支出结构的改变也无法一蹴而就。
从财政收入看，税收收入占GDP的比重在上升，直接税占税收收入的比例也在上升，但仍处于较低的水平。1994年，税收收入占GDP的比重为11%，直接税占税收收入的比重为23.9%；2002年，两项比重分别上升为16.8%和33.8%。尽管有增长，但从国际比较看，税负水平明显过低，不仅低于美国(29.6%)、英国(37.4%)、日本(27.1%)、澳大利亚(31.5%)等发达国家，而且低于韩国(26.1%)、墨西哥(18.5%)、匈牙利(39.1%)等发展中国家和转型国家(以上各国皆为2000年数据)。而其根源就在于直接税比重太低，特别是所得税比重低，社会保障税缺失。2000年，韩国、墨西哥和匈牙利的所得税收入占全部税收的比重分别为28.8%、27.3%和24.3%，2002年，我国的这一比重只有21.5%。注4若以此为基础来增加“民生”类支出和改善收入分配状况，实力显然不足。
从国债方面看，尽管国债融资规模不断扩大，但它始终不是筹措转移性支出的主要手段。1992—2002年最主要的国债发行事件：一是1998年及其后几年内为实施积极财政政策所发行的8 000亿元长期建设国债；二是1998年为补充国有商业银行资本金发行的2 700亿元特别国债。这些国债资金的用途被明确限定为投入生产体制，而不是福利体制。
从财政支出看，福利相关支出不受重视、比重较低且有下降趋势，显示出政府退出这些领域的迹象：在社会保障方面，包括养老保险在内的社会保障基金的支出，不是财政支出的正式内容，而是属于预算外的支出项目。列入财政预算的社会福利支出主要是社会福利救济费、优抚支出和救灾支出三部分内容，它们所占的比重本身就很低，但在1994年税制改革后、财政收支水平呈不断上升之势的背景下，这三项支出却呈下降趋势，它们占财政总支出的比重从1992年的1.3%降到了2002年的1.06%。在教育方面，1994年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，在20世纪末实现财政性教育经费支出占到GDP的4%的目标，但到了2002年这一目标也未能实现；同时，国家财政性教育经费占全社会教育经费的比重从1992年的84.05%降到2002年的63.21%。在医疗方面，王绍光(2008)指出，1980年居民卫生支出占卫生总费用的比重不过23 %，2000—2002年这个比重已高达60%。在卫生总费用中，居民个人支出部分在发达国家平均是27%，在转型国家是30%，在最不发达国家是40.7%，在其余发展中国家是42.8 %，中国的医疗卫生领域因而变成世界上最市场化的领域之一。在住房保障方面，1994年国务院下发的《关于深化城镇住房制度改革的决定》，要求建立与社会主义市场经济相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化和社会化，宣告了住房实物分配制度的终结，也意味着住房保障的财政支出责任的终结。尽管我国建立了住房公积金制度作为配套措施，但相对于不断高涨的房价，通过公积金实现的住房资金供给只是杯水车薪而已。
对于1992—2002年市场化在生产体制与福利体制中的高歌猛进，财政分权发挥了决定性的作用。1978—1992年的政府间财政关系，由于财政激励的存在和应用，已成为决定地方政府行为的决定性力量。生产体制中的市场化，无论是国有企业的“抓大放小”战略，还是乡镇企业的转制，都意味着某些级次上地方政府财源的丧失。因此，若无某种制度安排保证地方政府能从市场化中得到更多的财政利益，很难想象地方政府会对市场化如此热衷。1994年出台的分税制正是这样一种安排。从原理上说，分税制与财政包干体制中的税收分成并无本质上的不同，特别是最大的税种——增值税被设计成了共享税，更是模糊了两者间的界线。尽管分税制提高了中央政府在全部税收收入中的分配比例，但通过赋予地方税种和设立地方税务机构，分税制加强了地方政府从本地经济增长(而不仅仅是公有制企业)中受益的预期，使得地方政府在推动企业市场化方面不遗余力。另外，对经济增长的追逐，也意味着地方政府在考量支出效益时，明显偏向能在短期内对经济增长带来效果的支出科目，与福利体制相关的支出势必遭到忽视。在地方政府支出占到了全部政府支出70%～80%的情况下，这种偏向性也就为福利体制中的市场化敞开了大门。
市场化对于不同级次的地方政府的影响是不同的。在改革开放初期，县乡级政府所支配的乡镇企业在与省市级政府支配的国有企业的竞争中具有优势。然后，随着市场化的进行，乡镇企业面对的对手是更加市场化的私有企业，乡镇企业的优势丧失了，也意味着县乡级政府丧失了重要的经济资源。与此同时，在舍弃效益低下的国有企业这个包袱后，借助原有的工业基础和对银行信贷的影响力，省市级政府的经济资源优势反而大大增强。再加上我国高度集中的人事、行政集权，使得处于上级的省市级政府可以通过“财权上收、事权下移”的方式增加收益和降低成本。所有这一切的结果都使得县乡级政府陷入“吃饭财政”的窘境，无力发展本地经济，更无力提供福利。政府财政体系中的这一变化是这一时期财政分权的主要特征之一。
1994年的分税制改革除提高了“两个比重”之外，还寄希望于通过赋予地方政府属于自己的税收收入，减少它们对预算外、制度外资金的追求，从而规范政府收入。然而，由于中央政府大大提高了自己在全部财政收入中的份额(从1993年的22%提高到1994年后的50%左右)，却没有减少地方政府的支出责任，反而迫使地方政府获得更多的预算外收入、制度外收入，其中就包括后来愈演愈烈的土地出让金收入。
综上所述，1992—2002年市场经济体制下的政府间财政关系具有如下特征：中央政府通过分税制纠正了此前“两个比重过低”的问题，并利用财政激励来推动地方政府促进本地经济增长；由于不同级次的政府推动经济增长的能力不同，出现了财政境况苦乐不均的现象，越是低级次的政府，财政困难的情况越严重；分税制未能有效遏制非税收入的规模，政府间的财政收支竞争使得预算外收入、制度外收入仍是政府收入的重要来源。
通过上述历史回顾可以发现，尽管我国经历了由计划经济向市场经济的转变，但在强调赶超、注重产值的发展观引导下，2003年之前的财税体制实际上以制度的方式始终如一地推动着经济体系中生产与福利之间的失衡，市场化的进程只是将这个问题暴露得更加突出而已。如果发展观不发生改变，政府的行为模式就会持续下去。2003年强调的“以人为本”的科学发展观，正是在这个意义上为财税体制改革奠定了基础。