我国地方税权的确立及其运行机制研究　序

曾几何时，关于中国何以在市场经济起步不久、社会诚信和民主法治均尚薄弱的条件下，能够取得经济高速发展和社会的进步，竟成为西方学术界暨法学界的一个热门和前沿的话题。外国人置身事外，对中国社会的内在和深层次的机制不甚了了，加之难以割舍的偏见，其研究结论自然多数是不着边际的。只有也应该由中国人自己，来解开这个“斯芬克斯之谜”，以总结规律和经验教训，继往开来，将中国特色的社会主义暨市场经济不断推向前进。

事实上，中国崛起的要诀之一是地方发展的冲动，及其所带来的地方之间，地方与上级、与中央之间的竞争。各级地方竞相招商引资，打造优良的投资及人居环境，党政首长力求当好“父母官”，以政绩取悦于本地方民众，形成了一种基于多样性的大国发展的巨大冲动和合力。所谓“经济联邦主义”，造就了经济和社会发展的奇迹。而租税是政府的物质基础，因此，作者将地方税权作为自己的研究选题，研究其与地方政权运转的内在关系，我国现行地方税权之于地方改革、发展的优越性和不足，借鉴国外经验教训，提出相应对策和建议，无疑具有重要的理论及实际意义。

我国地方税权制度建设的一个重要里程碑，是1994年的分税制改革。由此，在“经济性分权”框架下超越了“行政性分权”的局限，调动了中央与各级地方的理财积极性，改变了中央与地方之间的博弈关系，改善了政府提供公共及准公共物品、公共服务、公共投资的能力，促进了地方的发展和善治，为后续深化改革推进公共财政转型提供了空间。然而，税权包括税收立法权、收益权、征收权和相应的救济制度，立法权中又有税种的开征权和停征权、税目的确定权、税率的确定和调整权、税收优惠的确定权等，地方税权究竟应当如何界定？在对税权的概念作深入的理论探讨和辨析的基础上，作者认为，地方“分税”分的应当是税权，而不是分税款、分税种。因为税权是根本，是税权决定税种的确定，并带来税款；税权中最为重要的是税收立法权，如果税收立法权能够分配得当，则其他税权的配置都能迎刃而解了。

发展不平衡是客观、普遍的规律。作为发展中大国，中国尤其需要高度的智慧，以中央集权为主导、地方分权为基础，把握好集中与分散的辩证法。地方最了解地方的需求，分权能够使地方的公共服务符合地方的多元化需求偏好，并通过地方间的竞争提升政府公共服务的效率，降低成本，裁撤冗员，提高执政水平，促进地方和国家的制度创新。除有关国民经济的总量平衡，财税政策、货币政策、汇率政策、竞争政策、涉外政策等的拟订，需要全国统筹或垂直贯通执法的海关、药监、金融监管、工业产权管理等，全国性重大项目的安排和投融资，各省市自治区之间重大经济关系的协调等应主要集中在中央外，剩余的经济权力包括税权，都可以适当的方式交由地方享有。而税权受到限制、无法满足地方基本需要的情况，会造成地方财政困难，也会促使地方滥用收费和“土地财政”的权力。因此，需要真正赋予地方税权。同时，权力也意味着相应的边界和约束，地方税收和政府间税收竞争应当受法律规制。

作者认为，零星分布、征收成本较高的地方税种，如城镇土地使用税、车船税、印花税和契税等，其立法权、征收权和管理权可全部划归地方；省级地方根据本地区经济和社会发展的需要，以及经济资源优势和税源情况，可报请中央批准开征某些具有地方特色的税种。当然，依国际通例，像房产税这样具有地方性的税种，也应当完全纳入地方税权的范畴。房价不断攀高，民怨鹊起，其中的一个重要原因，不正是因为国家法律未作规定，地方就不能决定对住宅征收房产税，导致拥有住宅不必承担法律上的财产义务也即相应的社会责任，引起过度的投资、炒作，扭曲了住宅的功能吗？考虑到国情，作者建议将地方税收立法权下放到省一级地方，而且省级地方行使税权不得损害国家和其他地方的利益，也不能损害本地人民的利益，中央对此应握有监管权。

总之，作者基于扎实的功底和理论勇气，认识准确而恰当。全文立意确切、有价值，资料搜集充分，论述和形式合乎学术规范，结构合理，思路清晰，文字清新流畅，观点和结论正确，反映作者具备了较强的研究能力和文字素养，本书不失为一本优秀的著作。

当然，作为天然地负有诠释中国的成就和问题“职能”的一本著作，本书在针对性方面尚嫌不足，未紧扣中国实际展开理论的分析探讨，相关对策和制度设计也就不尽具体、到位。但瑕不掩瑜，希望作者有机会时能对本书再作修订、充实和完善，以发挥更好的社会效益。

是为序。

史际春

于中国人民大学明德楼

2013年7月