第三节 相关理论的中国适用性

空间的治理转向和治理的空间转向，是当代“空间治理”概念的两个理论渊源。而“区划治理”是完善“空间治理”并走向实践的政策性路径。所谓的区划治理，就是指在政府、社会和市场的共同参与下，按照特定的目标和原则，对空间进行划分，并基于划定的空间结构配置相应的管理机构，进而实现对空间的高效治理（熊竞等，2017）。当前，城市是资本地域化的表现形式，即城市是一种地域组织，这种说法已被广泛接受。城市逐渐成为城市体系的节点，而国家本身也在快速重组以提升其城市与区域的全球竞争力（Brenner，1999）。区域治理体系既是一个动态的演化系统，又表现为尺度依赖性和制度建构性。新区域主义、空间生产、尺度重组与地域重构为全球化时代的城市与区域治理提供了独特的政治经济学视角和理论分析工具。正如韩勇等（2016）提出的，应重视在理论应用方面同学科传统和现实热点问题进行对接，并重点解决理论“本土化”和学科“内部化”问题。中国政治学和公共管理学对前述相关理论的借鉴和应用研究虽任重道远，但前景广阔。

中国的城市行政区划改革和省、市、县府际关系调整与新老区域主义的演变存在非常类似的“虚拟”关联。说它们有关联，是因为市管县体制其实就是希望构建一个大都市区政府，让地级市既管城区，又管周边的县（市），这实际上是传统区域主义在中国的实践；同时，省管县改革使得市、县逐步脱钩，从原来的上下隶属关系转变为平等法律主体之间的横向关系，而且伴随着经济社会管理权的下放，这实际上是公共选择理论和新区域主义在中国的体现。至于是建成更强调竞争的多中心治理模式还是更强调合作的新区域主义模式，则要看各地的改革方案和效果。实践中，既要防止政府竞争造成的制度僵化，又要防止竞争过度使得政府体系成为一盘散沙（冯兴元，2010:3）。说它们是虚拟的，是因为新老区域主义的理论与中国的市管县、省管县改革之间实际上并没有相关关系，更不会有因果关系，中国的实践似乎只是西方理论的一种“映射”。当然，这并不意味着下一步的中国改革不能从新老区域主义中吸取有价值的思想。特别是，新区域主义认识到中心城市和郊区是相互依赖的。强大的大都市区是由强大的中心城市支撑的，衰退的中心城市会削弱大都市区的经济，作为一个整体的区域经济的健康和中心城市的健康之间有很强的相互联系（Savitch，1993）。同时，大都市区的问题不只是中心城市的问题而是整个区域的问题，通过区域治理系统动员公共和私人资源才是解决问题的答案（Hamilton，2014:398）。这些思想对我国构建城市与区域的善治体系无疑是非常有价值的。这种理论“映射”的背后，是世界各国在全球化背景和本地化环境中，所做出的符合各自逻辑的共同选择。当人们面临“遇到市场失灵求助于科层、遇到科层失灵求助于市场”的两难困境时，倡导网络化治理的新区域主义带来了新的启发。它既是对僵化的政府中心论的“除魅”过程，也是对碎片化的多中心治理的“纠偏”过程。

空间一直都是政治性的、战略性的，是一种完全充斥着意识形态的表现（列斐伏尔，2015:37）。虽然空间政治经济学有过于强调资本力量和空间生产、具有经济决定论和结构决定论色彩，而忽视了人本身的作用的嫌疑，但是相关研究对理解城市运行和行政区划改革具有相当重要的启发意义。进入21世纪后，国内学界兴起了研究空间生产的热潮。这一方面表明该理论在国内已经具备一定的基础和研究“氛围”，另一方面也反映出我国城市空间发生根本变化和亟待解释、解决的紧迫性（叶超等，2011）。空间的生产理论已经为中国的城市与区域治理提供了众多的研究课题，如资本积累与空间扩张、土地城镇化与人口城镇化、增长机器与城市权利、城市正义与公民运动、区域空间生产与区域合作治理等。不过，正如孙小逸（2015）提醒的，由于空间生产理论根基于20世纪60—70年代的西方资本主义城市，这个理论在中国城市的应用必须经过本土化的修正。西方社会城市化和城市更新过程中最重要的驱动力来源于资本的力量，是全球化过程中资本在不同城市和地区间流动的结果。而在中国，虽然向市场经济的转型过程中资本的力量日益彰显，但由于地方政府依然掌握着土地等重要资源和行政权力，因而在城市发展过程中占据主导地位。如果说资本更多地形塑了物质的社会—经济空间，那么权力则主要作用于抽象的政治—制度空间。目前，资本和权力在中国的城市空间生产中不断地交织，背后涌动的可能是资本的力量，但决策主导的主要还是权力的作用。城市空间生产既是资本主义全球化扩张的重要方式，又是后现代工业社会空间资本化与资本空间化的具体呈现和运转模式，让人类生活由乡村迈向城市，进入都市时代。中国城市化需要避免资本主义城市空间生产的曲折道路，进展到一个更合理的空间生产发展模式（孙全胜，2016）。

我国城市行政区划的调整，既是一个尺度重组和地域重构的过程，又是一个由中心城市主持发起或由其下辖县（市、区）萌动激发的区域建构过程。其目的主要在于提高全球化时代城市区域的综合竞争力。由于中国的社会空间中存在几乎所有的尺度形式、尺度结构和大量的尺度重组与地域重构的案例，因而尺度重组和地域重构的概念框架能够用于解释中国的现象（王丰龙等，2015）。

当前，国内已有不少学者开展了相关的研究。比如，左言庆等（2014）从尺度理论的视角将空间单位的行政等级理解为一种特殊的尺度类型，是研究行政区划体系各组成单元之间关系的新方法。通过改变由市和县的行政等级所决定的尺度关系，城市实际上已转变为“城市-区域”。在城市行政区划调整中，许多县获得了城市的地位，而部分县也转变为城市辖区，实现了尺度的变迁。张永姣等（2015）提出，中国传统的空间发展单元正在经历前所未有的地域尺度重组和经济社会重构过程，尺度运用已经成为我国调控空间发展的重要治理手段。适应尺度重组及尺度重组下国家空间治理重塑的新要求，必须尝试对我国城市与区域规划体系进行改革，整合区域空间规划体系，进一步完善都市区发展与建设规划，并以治理理念引导规划思维的转变。张践祚等（2016）以尺度重构理论为分析框架，基于广东省改革开放以来行政区划演变的历程，剖析了各阶段区划演变的动力机制。马学广等（2017a；2017b；2017c）以深汕特别合作区为例，从领域、网络和尺度3个社会空间维度分析了城市间合作空间的生产与重构。同时，借鉴依赖空间和交互空间分析思路，对基于共同利益而非对抗性的尺度政治过程进行分析。而且，把尺度重组的典型地域性管制实践归纳为行政权限调整、行政区划调整、地方增长极的培育和跨边界区域合作。王佃利等（2016）认为，尺度重构旨在通过尺度空间构建，加强对尺度空间所涉及的权力、制度、关系等要素的分析与认知。基于尺度重构的视角，国家级新区在地域空间、使命功能、行政关系、行政手段等维度上实现了行政逻辑的重构。

在城市区域的建构过程中，以欧盟为代表的自上而下的方式属于政府驱动型，以美国为代表的自下而上的方式属于市场驱动型。总体上，西方国家城市区域的建构过程依次对应于Hettne区域建构五阶段中的“区域社会”（市场和经济联系）、“区域共同体”（强烈的社会认同）和“区域制度化政治组织”（区域治理机构的形成）这样三个阶段。我国的城市区域建构面临着与西方类似的全球化竞争环境，但因为更多地借助于行政区划调整的手段，作为广域市制的城市政府根据自己愿望构建城市区域的倾向更加明显。也就是说，我国的城市很可能直接跳过“区域社会”和“区域共同体”这两个阶段，而直接形成“区域制度化政治组织”。只不过这两个阶段可以被无视，却不能被忽略。没有它们的作用，区域建构最终不可能成功。我国尺度重组和地域重构的相互交织和相互作用，也由于起始作用顺序的颠倒而变得更加复杂（殷洁，2018:111）。在中西方之间，尺度重组、地域重构和区域建构，可能存在方式方法或过程顺序的差别，但是其实质内涵和本质要求大致相同，这些理论对我国城市行政区划改革有重要的借鉴意义。