第一节 都市区治理与改革的理论流变

伴随着世界经济发展、政治进步、社会和谐与生态文明的重心由民族国家（Nation State）逐渐转变为城市国家（City State），大都市区已经成为各国提升竞争力的基本单元和重要引擎，也将在很大程度上主导一个国家的整体走向。也正因为如此，西方发达国家政府间关系的研究重点，纷纷从中央—地方的纵向关系转向了大都市区内部的横向关系。正如奥斯特罗姆等（2004:63）指出的，当前有关地方政府的最严峻问题，就是大都市区的治理问题。而大都市区的治理，就是用“正确的方法”去克服城市功能范围和地方政府结构之间不断扩大的差距（Heinelt et al.，2005:9）。对此，学界做出了长期不懈的努力，逐渐形成传统区域主义、公共选择理论、新区域主义、尺度重组与地域重构等多种理论流派。

传统区域主义针对基于地方自治形成的政府“碎片化”“马赛克”或“百纳被”现象，主张建立大都市区政府来统一管理整个都市区的公共事务。该类观点建立在规模经济和理性规划的基础之上，其认为大都市区政府可以将经济发展的外部性内部化，实现公共服务和产品提供的规模经济，整合各类资源，缩小发展水平和服务提供的不均衡。也就是说，它的潜在价值是既有效率，又有公平。传统区域主义对于是否建立大都市区政府没有太多的争议，但在建立怎样的大都市区政府上则有不同的观点。这一理论自20世纪初到20世纪50年代一直在政治科学和公共管理领域占据主导地位，而且鲜有持异议的学者和实践者（萨维奇等，2013）。经典的研究包括切斯特·马克西（Chester Maxey，1922）的《大都市区社区的政治整合》、保罗·史图登斯基（Paul Studenski，1930）的《美国的大都市区政府》和维克托·琼斯（Victor Jones，1942）的《大都市政府》、罗伯特·伍德（Robert C Wood et al.，1961）的《1400个政府》。传统区域主义理论既得益于城市兼并与治理改革的实践，同时又在一定程度上推动了大都市区的改革运动。从第二次世界大战结束到20世纪70年代中期的30年间，美国进行了68次公民投票决定市县合并的尝试。但是，其中大多数重组的尝试都失败了，只有17次被批准，成功的比例仅为25%（Young，1976）。尽管市县合并被拒绝的比例很高，然而新的市县合并动议在这一时期还是不断出现，这说明了一体化大都市区政府在当时有很大的吸引力（易承志，2010）。20世纪80年代之后，区域主义看到了复兴的曙光（Lefebvre，1998），人们对大都市区政府的兴趣重新燃起，并在全球范围特别是欧洲和加拿大得到了一定的传播。

兴起于20世纪50年代的公共选择理论通过丰富的实证研究表明，大都市区政府的实践效果并不理想。尽管将市县合并成单一的政府并由这个单一的政府对大都市区行使所有的地方政府职能的努力在欧洲取得过很大的成功，但在美国却遭到了明显的失败（奥斯特罗姆等，2004:76-77）。对传统区域主义的批评集中体现在：没有证据证明大都市区政府提高了效率；大多数公共服务似乎都极少具有规模经济；大都市政府没办法满足不同社区和邻里的差异化偏好；大都市区政府很少能够真正解决区域内的不平等问题；大都市区政府威胁到了少数族群的政治利益。对于公共选择理论而言，地方政府的碎片化与其说是一种需要纠正的缺陷，还不如说它是一种难得的优点。因为不同地方政府之间的竞争提供了一种“类市场机制”，这是改善政治回应性、提高政府效率和优化公共服务的关键机制。由此，公共选择理论提出了“多中心治理”模式。其代表性著作包括：文森特·奥斯特罗姆等（Vincent Ostrom et al.，1961）的《大都市地区的政府组织：一种理论探讨》、罗伯特·瓦伦（Robert Warren，1964）的《大都市组织中的市政服务市场模式》、罗伯特·比什等（Robert L. Bish et al.，1973）的《理解城市政府：大都市改革再思考》和奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostrom et al.，1977）的《公益物品与公共选择》。总体上，公共选择理论提出的以分权为基础的市场化治理模式，与传统区域主义强调的以集权为基础的行政化治理模式正好相反。在实践中，过于碎片化的都市区治理似乎并未取得多少成效，缺乏支撑公共选择理论的足够经验证据。但公共选择理论的某些闪光思想，比如多中心治理、公共服务生产与供给的区分等，最终被汇聚到了新区域主义的潮流之中。

作为传统区域主义和公共选择理论论辩的产物，新区域主义理论于20世纪90年代应运而生。新区域主义是在大都市区形成的，以跨地方公共事务治理与协作网络为基础组合而成的治理制度。它主要针对区域内各地方共同面对的制约区域持续发展的问题，或者为了规划区域内产业布局和经济增长方式，而建立区域内互惠、合作和共同发展的网络体系（张紧跟，2010）。传统区域主义强调行政手段，公共选择理论注重市场力量，而新区域主义强调为有效解决区域公共问题，应该综合运用竞争与合作两种方法，以及政府、市场与社会三种机制，使地方政府、社会公众、非政府组织以及各类企业之间建立起战略伙伴关系。所以，新区域主义不仅是对传统区域主义和公共选择理论的取舍与综合，而且增加了对社会力量的重视与吸收，这与20世纪90年代开始流行的治理理论在逻辑上是一致的。相对于传统区域主义，新区域主义强调治理而非管理、跨部门而非单一部门、协作而非协调、过程而非结构、网络化结构而非正式结构、开放而非封闭、信任而非问责、赋权而非权力（Wallis，1994；Windsheimer，2007）。相对于公共选择理论，新区域主义强调通过协作网络来整合区域的协调发展，并采取多种形式来解决区域公共问题。在治理的方法和策略上，新区域主义主要采用连结性功能（Linked Functions）和复合性网络（Complex Networks）（曹海军等，2013）。新区域主义的代表性成果主要有奈尔·R．皮埃尔（Neal R．Peirce，1993）的《城市国家：在一个竞争性世界中城市美国如何实现繁荣》、亨利·G．希思诺斯等（Henry G．Cisneros et al．，1993）的《交织的命运：城市与国家》、安东尼·唐斯（Anthony Downs，1994）的《都市美国的新图景》、戴维·鲁斯克（David Rusk，1995）的《没有郊区的城市》。

虽然不同的新区域主义者在具体治理形式上有分歧，但是他们有三个方面的目标是共同的：①在大都市区建立推动地方政府自愿合作的方法，其隐含的理论是合作将使得区域在变迁的全球经济中更有竞争力；②解决源于碎片化政府结构的负外部性问题；③提供财政等手段缓解中心城市的贫困化，以使它们能对整个区域的经济做出更积极的贡献（Frisken et al.，2001）。然而，新区域主义不仅没有形成库恩科学哲学意义上的“范式”，而且实践中的尝试结果也有些令人失望。随着时间的推移，新区域主义被纳入到了一个更加广阔的理论框架，即尺度重组与地域重构。主张尺度重组与地域重构的学者强调，国家范围内辖区和政治正在被重新划分，其依据是主体由国家层次到区域、地方层次所发生的转换（Keating，2001）。同样，存在大都市内部的尺度重组与地域重构过程，以重塑和加强大都市的决策能力，并将更多的地方服务向新的（或复兴的）底层单位转移（Stoker，2004；Denters et al.，2005）。在地方和区域层级，这种城市重组正在促成对大都市区新的治理安排（Hoffmann-Martinot，2005）。区域政府在全球城市发展中扮演着重要的角色，改变区域边界和大都市城市治理的制度安排，整体上关系到区域的领导能力和发展战略，进而关系到城市在世界经济中的竞争力（萨维奇等，2013）。

从都市区治理与改革的理论流变中，可以看到有四波浪潮（见表1.1）。这四波浪潮不是逐次替代，而是交叠起伏的关系。虽然在不同的阶段会有占主导地位的理论和实践，但这并不意味着其他理论和政策实践的彻底消失。不同的理论之间始终在相互争辩和相互影响，理论与实践之间也不断地在相互印证或相互挑战。实际上，区域治理根本就不存在唯一正确的组织模式，人们应该关注的是各种可能的治理模式以及治理是如何通过地方公共经济结构来和绩效发生关系的（奥克森，2006:161-162）。因此，我们在借鉴西方大都市区治理的经验，推进中国区域治理改革时，既不能仅仅通过行政区划调整或合并建立大都市政府，又不能仅仅强调政府间竞争的多中心治理，而应该实行多元化的治理机制和模式（洪世键，2009:169）。其中，从新区域主义进一步拓展而来的尺度重组与地域重构理论，尤其值得中国理论界的高度关注。

表1.1 区域主义的理论框架

资料来源：乔纳森·S．戴维斯，戴维·L．英布罗肖．城市政治学理论前沿[M]．2版．何艳玲，译．上海：格致出版社，2013:131-132．