开发性金融扶贫：武陵山片区经验

武陵山片区是典型的老、少、边、山、穷地区，是2011年中央扶贫开发工作会议确定的11个集中连片特困区之一，由国家民族事务委员会对口联系，包括湖北、湖南、重庆、贵州四省市交界地区的71个县（市、区），国土总面积17.2万平方公里，总人口3221万人。其中，湖南省武陵山片区位于湖南省西部，又称大湘西地区，主要包含邵阳市、怀化市、湘西州、张家界市四个地市、37个县（市、区），其中32个为国家级或省级扶贫工作重点县，占到全省贫困县总数的63%，总人口2314万，2011年底贫困发生率高达23%，因此，武陵山片区脱贫攻坚的主战场在湖南，湖南脱贫攻坚的主战场也在武陵山片区。2011年11月，国务院扶贫开发领导小组在地处武陵山区腹地的湘西州吉首市召开武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点启动会，决定在武陵山片区率先开展区域发展与扶贫攻坚试点，成为国务院首个连片特困地区区域发展与脱贫攻坚试点区域。2012年初，在湖南省政府扶贫工作会议上，湖南省领导要求开发银行湖南省分行支持武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作。

基础设施扶贫：扶贫先导

发展经济学的实证研究表明，基础设施对经济的拉动作用在贫困地区尤为明显。同时，基础设施也是当地人民安居乐业的基本条件和融入现代社会的前提。我在湖南贫困地区调研时，地方政府领导和干部群众对资金支持诉求最多的也是基础设施。因此，把基础设施建设作为连片特困地区扶贫开发的切入点，最为现实。

“一路通，则百业兴。”交通基础设施建设具有很强的先导作用，特别在一些贫困地区，改一条溜索、修一段公路就能给群众打开一扇脱贫致富的大门。交通扶贫是扶贫开发的重要领域，也是实现物质和人口流动的基础性和先导性条件，但贫困地区交通建设项目普遍投资大、资金缺口严重，尤其需要金融的大力支持。2012年3月31日，时任全国政协主席贾庆林同志致电祝贺吉首至茶洞高速公路建成通车，全长65公里的吉茶高速由开发银行提供19.6亿元中长期贷款支持，其通车大大加强了贵州、重庆、四川与湘西北地区的经济联系，对加快武陵山片区的扶贫开发、增进民族团结意义重大。在过去几年，开发银行在湖南已先后为武陵山和罗霄山贫困片区内吉茶、张花、吉怀、怀通等15条高速公路提供553亿元融资支持。此外开发银行还累计发放贷款41亿元支持贫困地区县域干线公路近3000公里，加快推动了贫困地区建立“外通内达”的交通体系。

2008年我刚到湖南工作时发现武陵山区有些贫困户甚至整个贫困村都没有通电或没有完成农网改造，这与武陵山区水电、风电资源相对丰富的现实反差很大。如何将武陵山区建设成湖南能源尤其是绿色能源发展的重要保障，实现能源开发、环境保护、经济发展之间的平衡，是各方都高度关注的问题。早在1995年，开发银行在湖南大型电力项目建设最困难的时候就率先介入，支持电力项目总装机容量曾占到全省的60%。我认为要继续将开发银行的电力融资优势与贫困地区的资源优势结合起来，大力支持武陵山区电力基础设施建设，既帮助贫困地区解决能源瓶颈，也促进湖南经济绿色发展。2011年12月，我非常高兴见证了位于国家级贫困县城步苗族自治县境内的南山风电场一期25台风机全部并网发电。这是开发银行支持的又一个能源扶贫项目，项目实现了风电建设与生态保护、旅游开发、电网完善的有机融合。到2014年，开发银行在湖南省武陵山区累计发放电力项目贷款71亿元，支持了五强溪、凌津滩、挂冶、洪江等水电站，南山、大熊山等风电站，农村电网改造等电力基础设施项目，有效保障了贫困地区的能源需求，实现了贫困地区企业效益、社会效益和生态效益的和谐统一。

2013年8月，李克强总理在促进西部发展和扶贫工作座谈会上指出，扶贫开发涉及移民搬迁和城镇化，连片特困地区与东部地区最大的差别也在城镇化水平上。开发银行一直是推动我国城镇化进程的主力银行，为助推湖南城镇化建设，开发银行已累计向湖南省14个市州、122个县市区城建类借款人发放城建贷款2200多亿元，湖南省成为开发银行系统内首个实现县域全覆盖的省份。因此，改善贫困地区城镇基础设施也是扶贫的重要方面。但是，贫困地区经济发展和财政实力普遍较弱，城市建设投融资主体实力不强，金融机构少，实力弱，更为严重的是，由于市场观念和信用意识较为落后，贫困地区缺乏强健、高效的中长期投融资体制和市场，导致“融资难”问题一直是制约贫困地区城镇化的瓶颈。为破解这些问题，更好地融资支持贫困地区城镇化，我组织团队进行专题研究，针对不同的项目领域设计了差异化的融资模式，包括采取“省级平台统贷、各市县分还”的融资模式，对全省城市污水管网发放贷款48.6亿元，贷款支持的污水管网修建到了全省所有贫困县；推动市县融资平台发展，支持城市主干道、教育医疗设施、棚户区改造、工业园区及综合功能区建设；创新“投贷联动”，通过“股权投资基金+中长期贷款”的方式支持怀化市等连片特困地区城镇基础设施建设。2015年，湖南省委《关于制定湖南省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出构建“一核三极”区域发展的战略布局，明确将怀化市列为其中一个新增长极，这是对武陵山片区城镇化取得成效的认可。

旅游扶贫：推动文化旅游融合

2013年5月10日，由开发银行和湖南省委宣传部联合承办的首届湖南省金融支持文化旅游产业发展恳谈会在长沙召开。我代表开发银行湖南分行在会上表示，开发银行将重点支持武陵山片区文化旅游融合发展，支持一批具有民族文化特色的旅游景点和精品演艺项目。这是开发银行对武陵山片区的郑重承诺，也是开发银行在旅游扶贫上的思考和探索。

武陵山片区自然山水、民俗文化等旅游资源富集，发展文化旅游产业的条件得天独厚。而且根据国家主体功能区规划，武陵山片区整体为限制开发区，推进片区旅游扶贫，是片区破解发展难题、厚植发展优势的重要途径。早在2012年，开发银行就开始研究支持武陵山片区旅游发展，组织编制了《大湘西文化旅游融合发展融资规划》，并首次在湖南提出打造张桂文化旅游珍珠链以促进武陵山片区区域旅游一体化发展的构想。张桂文化旅游珍珠链北起湖南省张家界市，南至广西壮族自治区桂林市，湖南境内包含张家界、湘西、怀化三市州，全长车行距离789千米，由张花、吉茶、吉怀、怀通等4段高速公路全程连接，由北往南依次分布有“张家界—里耶古城—湘西芙蓉镇—花垣边城—吉首矮寨—凤凰古城—芷江抗日受降坊—洪江古城—会同高椅古村—靖州苗寨—通道万佛山”等13个重要旅游景点，集中了全省1/3以上的旅游资源。结合旅游产业政策和发展趋势，开发银行逐一评估了这些景点的发展优势和未来潜力，并通过“基金+贷款”的投贷协同方式予以支持。即推动地方政府成立由开发银行项下开元基金托管的文化旅游基金，由基金和当地城投共同出资设立混合所有制的公司，并通过其他市场化方式融资支持当地文化旅游项目。到2017年，开发银行仅在湖南省武陵山片区就支持了张家界、凤凰、湘西边城、矮寨景区等22个旅游项目，承诺授信29.2亿元，已发放贷款18.4亿元。

在支持知名景点建设的基础上，开发银行结合精准扶贫要求，提出以乡村旅游、特色村寨建设、游客中心、农村综合体、停车场、游客营地、旅游购物长廊、公共标识牌、旅游交通标志、沿线道路景观等为载体，发挥知名景点的辐射带动作用，着力打造一批更贴近贫困群众日常生产生活的旅游线路，助力武陵山区贫困群众脱贫致富。为推进这项工作，开发银行与省发改委、省委宣传部、省旅游局等部门签订《大湘西地区文化生态旅游融合发展精品线路建设战略合作协议》，联合编制《大湘西地区文化生态旅游融合发展精品线路建设总体设计方案和总体工作方案》，建立“土家探源、神秘苗乡、古城商道、侗苗风情、生态丹霞、沅澧山水、湘军寻古、神韵梅山、世外桃源、峰林峡谷、武陵民俗、瑶家古风”等12条文化生态旅游精品线路重点项目库，形成了“以知名景点为支点，以精品旅游线路为经脉，构建全省精品旅游网”的发展共识。在支持武陵山片区旅游发展的同时，开发银行积极探索旅游扶贫利益联结机制，推动地方政府、客户围绕劳务合作、商业合作、资产合作、股权合作等与建档立卡贫困人口实现利益共享，推动“精品旅游网+互联网+民生服务+特色产业”集合发展，增强贫困地区群众发展旅游的获得感。

经过各方努力，武陵山片区旅游发展取得了显著成效。2016年，片区旅游总收入超过700亿元，较2011年实现五年翻番目标，片区旅游收入占到全省旅游总收入的28.5%，占到当地GDP的13.3%，旅游产业已发展成为当地的支柱性产业。片区旅游基础设施及配套设施建设日趋完善，全部县已开通高速公路，95%以上的村开通乡村公路，大部分乡村均有游客服务中心。旅游产业的带动作用和外溢效应日益明显，伴随人流、物流、信息流的集聚，旅游扩大了当地市场空间、丰富了市场主体，为片区特色生态农业和民族工艺品等加工制造业的发展带来契机。比如猕猴桃、食用菌等地方特色农业产品销路很好，带动了地方百姓的致富。2016年1月，国家民委、国家旅游局、全国工商联、开发银行与湖北、湖南、重庆、贵州四省市政府签署《推进武陵山片区旅游减贫致富与协同发展合作协议》。2017年9月18日，在湘西州60周年州庆期间成功举办了武陵山旅游发展高峰论坛，武陵山旅游名片已经初具影响力。

产业扶贫：助力持久稳定脱贫

近年来我国扶贫事业取得了良好成效，贫困人口不断减少，扶贫标准日趋提升。现在很多人都说，“过去扶贫是解决温饱，现在要解决发展的问题，让贫困农户有自我发展的能力。”针对这一问题，2013年10月16日，我陪同湖南省扶贫办有关领导专程赴怀化市沅陵县等地考察调研，计划在武陵山片区确定1—2个金融支持产业扶贫试点县，重点支持试点县培育1—2个农业特色支柱产业，由开发银行贷款支持该县发展特色优势农业产业扶贫项目，省扶贫办按照扶贫资金的相关管理办法对贷款过程中产生的利息提供贷款贴息支持。

如何有效解决贫困农户“发展难、融资难、融资贵”的难题并实现金融机构风险防控目标是我们面临的首要任务，也是这一模式可持续发展的关键所在。我们参照开发银行通过“四台一会”支持中小企业的模式，结合各地扶贫工作经验，在沅陵搭建了“七大平台”的合作模式。在该模式下，开发银行为农业龙头企业、农民专业合作社、农户提供贷款支持，由各农业产业办、乡镇政府以及担保公司负责贷款项目的推荐和筛选工作，最终由县贷款审查委员会审定，由省扶贫办授权县扶贫办对贷款主体的贴息资格进行审定并办理贴息手续。沅陵县产业化扶贫试点工作领导小组作为组织平台，负责与开发银行和融资平台、担保平台的日常沟通和联系，推动各项合作机制的建设与运作；沅陵县政府融资平台——辰州投资集团有限公司作为统贷平台和一级管理平台承担统借统还及部分贷后管理职能；湖南省兰波投资担保有限公司为担保平台，对平台及最终用款中小企业的贷款提供连带责任担保；油茶办、茶叶办和渔业办作为二级管理平台和综合管理平台，承担业务开发、指导、审核、推荐、管理等职能，乡（镇）村金融服务中心（站）作为三级管理平台直接负责贷款业务的受理、初审、监管等职责；乡（镇）村金融服务中心（站）作为公示平台，负责对贷款户进行审核公示；该机制还合理运用农业补贴资金、风险保证金及政府的偿债准备金构筑风险防控平台；构建产权交易平台对以往难以估值抵押的林地、茶园等资源予以评估和确权登记颁证并在贷款违约后予以快速交易变现；构建信用协会平台，吸收辖区内龙头企业、专业合作社、产业大户、贫困农户入会，共同成长，共同监督，拓展联保互保，提高抵御风险能力和担保能力。

这一模式很快得到了沅陵县委县政府的认同。2013年12月10日，在国家民委、开发银行、湘、鄂、渝、黔六方支持武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作会议上，我代表开发银行湖南分行与时任沅陵县长龚琪同志正式签署《开发性金融支持产业扶贫合作协议》，把沅陵县确定为湖南首批金融支持产业扶贫工作试点县。2014年度，开发银行通过该模式为沅陵县发放扶贫贷款5800万元，支持了22家农业龙头企业及专业合作社。贷款投放后取得了良好效果，新增茶园面积2000亩、茶油面积3500亩、蛋鸡15万羽、蜂箱1700个，带动农户1500多户，提供季节性用工5543人，人均增收6000多元。该模式获得了《中国改革报》、《湖南日报》、新华网、人民网等多家主流媒体的报道，省委书记和省长听取了专题汇报并现场调研，形成了后来全国产业扶贫“四跟四走”湖南经验的雏形，即“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、能人跟着产业项目走、产业项目跟着市场走”。2014年11月29日，在全国农村改革试验区会议上，汪洋副总理对沅陵县金融支持产业扶贫的工作给予了高度评价。到2015年，在武陵山片区，开发银行已累计发放中小企业贷款超过5.1亿元，直接惠及近百家专业合作社和中小企业，带动约10万农户增收致富。

为进一步完善这一模式，我在2014年人大代表建议中提出，要利用财政扶贫资金完善连片特困地区信用担保体系，降低金融机构开展业务的风险和成本，为金融支持产业扶贫铺平道路。包括：扩大专项扶贫资金使用范围，允许用于出资设立担保公司、增加担保公司注册资本或建立偿债准备基金等风险补偿机制，支持先行先试的贫困县建立健全信用担保体系；通过财政、税收等政策鼓励引导龙头企业、银行资金入股担保公司，提升担保公司经营管理水平；在金融扶贫的组织实施中加强信用担保体系与扶贫贴息、政策性保险等业务的联动，增强借款人综合抗风险能力；在贫困户建档立卡和后续管理中增强对农户信用情况的记录，并与扶贫资金的申报使用联系起来，引导贫困地区群众增强信用意识，加快信用户、信用村、信用乡（镇）建设，改善当地信用环境；加快“三权”抵质押改革，增强贫困地区经营主体和农户的信用能力等。

这些意见建议得到了财政部、人民银行、扶贫办等有关部委的高度重视，并被吸纳进入后续出台的扶贫政策和工作部署。比如，2014年人民银行、财政部等部门联合印发《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，提出支持有条件的地方多渠道筹集资金，设立扶贫贷款风险补偿基金和担保基金，鼓励和引导有实力的融资性担保机构通过再担保、联合担保以及担保与保险相结合等多种形式，积极提供扶贫开发融资担保；2015年国务院发布《关于促进融资担保行业加快发展的意见》，要求大力发展政府支持的融资担保机构，以省级、地市级为重点，科学布局，通过新设、控股、参股等方式，发展一批政府出资为主、主业突出、经营规范、实力较强、信誉较好、影响力较大的政府性融资担保机构，作为服务小微企业和“三农”的主力军；湖南、广西、宁夏、陕西等省区及贫困地区市县根据上述文件精神出台了支持担保体系建设的配套政策，这些政策的出台大大加速了近年来我国贫困地区担保体系的建设。以广西壮族自治区为例，目前广西已实现政府性融资担保机构在14个市全覆盖，体系资本金规模约30亿元，预计到2020年将达到100亿元左右，专注于“三农”和扶贫的广西农业信贷担保有限公司分支机构已达26家，基本建成覆盖全省的农业信贷担保体系和服务网络。比如，在“三权”抵押融资方面，几年来“三权”抵押融资试点已从浙江、安徽、四川和江苏等个别市县发展为在全国广泛推广应用，确权、流转和抵押贷款等各环节发展日益规范、法律法规障碍逐步破除，“三权”抵押贷款参与的金融机构、贷款规模、惠及人口迅速增长。再比如，在信用记录方面，很多省、市、县已将“信用良不良”作为识别建档立卡贫困人口、建档立卡贫困村的重要参考。看到这些意见建议见证的可喜变化我非常高兴，也对全国人大代表这一工作平台倍感珍惜。

教育扶贫：寒门学子实现“大学梦”

“扶贫必扶智”。习近平总书记在湘西考察扶贫时要求三件事要做实，其中就提到不能把贫困代际相传，要抓好教育扶贫。开发银行始终牢记总书记的嘱托，并用开发性金融实践切实履行教育扶贫的责任。

2009年，我受邀参加时任湖南省副省长郭开朗同志主持召开的全省家庭经济困难学生资助工作领导小组会议。郭开朗同志传达了2009年全国高校学习资助工作会议精神，要求进一步扩大生源地信用助学贷款的覆盖面。开发银行是一家批发银行，没有零售业务网点，员工人数少，开展助学贷款这类客户数量巨大的零售业务，对经营管理能力提出了很大挑战。

为做好这项业务，让更多的贫困学子如愿入学，我们按照开发银行总行的统一部署，与湖南省教育部门和高校合作，建立两个平台，一个是省、市、县教育贷款管理中心，负责统一管理全省的助学贷款业务和助学贷款的受理、审核、合同签署等具体事宜，一个是各高校的学贷中心，负责贷款发放、本息催收等事宜。为充分调动各方的积极性，开发银行做了市场化的制度安排。按照国家规定，银行在发放一笔助学贷款后，会有一定比例的返还作为风险补偿金。开发银行把本应由银行获得的风险补偿金拿出来作为奖励基金，若学校管理得好、助学贷款违约低于风险补偿金的，补偿金剩余部分全部奖励给高校；若违约率高、违约金额超出风险补偿金的，由开发银行、省教育部门和高校按比例承担超出部分的损失。这一机制有效调动了高校和教育部门的积极性，有利于这两个平台履行业务操作和贷款管理的前台职能，将开发银行从耗时耗力的繁琐业务中解脱出来，专注于机制建设和发挥资金优势。正是通过这一模式，开发银行生源地助学贷款已连续十年在湖南省市场占有率超过90%。到2017年三季度末，分行累计发放助学贷款29亿元，帮助10万家庭经济困难学生圆了“大学梦”，基本实现了“应贷尽贷”和“不让一个学生因家庭经济困难而失学”的目标。

除了助学贷款，开发银行还通过资金捐助、推动教育基础设施建设助力教育扶贫，阻断贫困的代际传递。2012年5月7日，我参加了“国家开发银行湖南省分行春晖炎陵助学基金启动仪式”，基金首期规模103万元，每年将基金理财增值收益10万元用于奖助长期扎根于山区乡镇任教的优秀教师和小学至高中阶段优秀贫困学生，奖助年限10年，看到教师们和孩子们的一张张笑脸，我感到由衷的高兴，也为开发银行感到自豪。开发银行湖南分行还通过向政府融资平台贷款，积极支持贫困地区基础教育和职业教育事业发展，先后支持了武冈市、慈利县、花垣县等十余个贫困县义务教育薄弱学校改造工程，支持了凤凰县、隆回县、永顺县等20个贫困县职业教育中心建设项目，保障了贫困地区基本的教育办学条件，惠及师生近100万人，助力实现教育公平这一最大的公平。