金融扶贫：顶层设计是第一位

习近平总书记指出，扶贫是一个系统工程，涉及多个领域、多个主体。要在扶贫工作中更好地发挥金融作用，有效破解金融扶贫难题，就必须设计好“蓝图”。

“规划先行”在武陵山片区率先发轫

“不谋万世者不足谋一时，不谋全局者不足谋一域”。2011年国务院颁布了《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，这篇规划让我看到了国家大规模解决连片贫困地区问题的决心和措施，开发银行支持脱贫攻坚义不容辞，但是如何入手呢？我想到的是开发性金融的重要理念——规划先行，即编制配套的投融资规划，从需求找到项目，从项目找到投资，从投资找到融资，从融资找到金融支持。通过一步步脚踏实地地落实规划来实现脱贫的目标。2012年6月我们计划开展《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚系统性融资规划》编写工作，该提议得到时任开发银行董事长陈元同志的大力支持，在开发银行总行有关部门的指导配合下，《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚系统性融资规划》编制工作顺利完成。融资规划系统梳理了片区“十二五”重大项目并与各地政府达成共识，提出了片区基础设施、文化旅游、民生保障、生态环保等重点领域发展的融资需求和解决方案。融资规划为《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》的落地发挥了重要支撑作用，产生了良好的社会效益和扶贫影响，增强了片区内各市州对金融扶贫的认识。

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2013年9月10日，时任湖南省副省长张硕辅同志主持召开由开发银行湖南分行和湖南省民委联合编制的《湖南省武陵山片区区域发展与扶贫攻坚系统性融资规划》审查暨推动实施研讨会，国家民委和开发银行总行领导出席指导。

后来，扶贫融资规划工作得到了开发银行总行和有关部门的高度重视，目前开发银行已完成了对全国14个连片特困地区融资规划的全覆盖，完成了20余项省级“十三五”脱贫攻坚系统性融资规划，并选择了22个中央和国家机关定点扶贫的国家级贫困县作为试点，开展脱贫攻坚规划编制、融资规划研究、重点领域咨询建议等多种形式的规划合作，帮助贫困地区找准脱贫发展路径，并针对“融资难、融资贵”等突出问题提出切实可行的解决方案，得到了地方政府的热烈欢迎，也增强了开发性金融扶贫的主动性、前瞻性和科学性。

银政合作形成扶贫合力

银政合作是开发性金融理论的重要内涵。通过银政合作，开发性金融充分发挥政府组织优势，有效运用地方政府的资源和能力，以市场化融资推动当地投融资体制机制建设与市场建设，弥补我国经济发展存在的市场缺位。

2012年，我们与湖南省民委座谈，民委同志的发言令我印象深刻。他们认为，武陵山片区最缺的不是资金，而是将资金用好、用得有效的体制机制。我想，开发性金融理论下的银政合作应该提供这样一种机制。此后，我曾多次就湖南武陵山区率先探索开发性金融扶贫路径的构想向开发银行董事长胡怀邦同志和时任湖南省委书记周强同志、时任副省长张硕辅同志等汇报，得到了他们的支持。当时开发银行总行党委高度重视扶贫工作，胡怀邦同志指示，扶贫是开发银行服务国家战略的重要责任，必须要长期坚持，做出实效。从2013年开始，湖南分行每年都拿出一定规模的资金专项用于扶贫，并要通过融资、融智等各种服务方式，将政府的组织协调作用、市场的资源配置作用、开发性金融的中长期投资作用相结合，推动贫困地区形成市场化、可持续的融资机制和能力，从根本上寻求解决融资难题。这成为我们后续探索开发性金融扶贫的基本模式。

2013年12月10日，习近平总书记在湘西调研扶贫攻坚并提出“精准扶贫”思想仅过去一个月时间，国家民委、国务院扶贫办、开发银行、湖北省、湖南省、重庆市、贵州省主要负责同志相聚长沙，共同出席支持武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作会议，研究部署开发性金融支持武陵山片区试点工作。会议签署了《共同推进武陵山连片特困地区区域发展与扶贫攻坚试点战略合作协议》，就支持武陵山片区的投融资目标、重点和合作机制达成了共识，之后国家民委、开发银行又联合制定了支持武陵山片区扶贫试点的具体方案和指导意见，先后组织了五次工作推动会和扶贫投融资培训会，并与地方政府成立了“开发性金融脱贫攻坚合作办公室”，构建组织、推动、协调金融扶贫的工作机制和合作平台，产生了良好成效和示范作用。

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2013年12月10日，国家民委、国务院扶贫办、开发银行、湖南省、湖北省、重庆市、贵州省主要领导出席支持武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点工作会议并见证签约。

实事求是，探索扶贫融资路径

要将顶层设计蓝图和银政合作机制落到实处，首先面临的是项目选择问题。贫困地区历史欠账多，到处都要加快建设、补齐短板，那么如何梳理合理的项目需求，如何科学安排项目先后顺序，如何最大发挥项目间的协同作用？为解决这一问题，我们按照习近平总书记“扶贫要实事求是，因地制宜，既不降低标准，也不吊高胃口”的总要求，采用“政府选择项目入口、开发性金融孵化、实现市场出口”的开发性金融方法，以与地方政府开展规划合作为载体，深入对接国家扶贫政策、实地调研贫困地区需求、分析掌握贫困人群实际需要，由地方政府整合内部资源、选择确定项目申请开发银行贷款。以湖南武陵山片区为例，当时开发银行与地方各级政府反复调研沟通，形成了“两步走”的项目开发思路：一是连片特困地区扶贫开发阶段，主要是2015年以前，围绕跨区域重大交通设施、能源设施、城市基础设施、旅游景点建设等，夯实片区发展基础，使片区具备发展的基本条件。二是精准扶贫阶段，主要是2015年中央扶贫开发工作会议以后，开发银行按照“易地扶贫搬迁到省、基础设施到县、产业发展到村、教育资助到户”的“四到”工作思路，在已有工作基础上，将扶贫的支持重点从大建设转向微建设、从设施扶贫转向产业扶贫，解决农村公路、农民饮水、校安工程、垃圾处理、创业就业等贫困群众身边的问题，增强群众脱贫获得感。

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2014年9月，因在武陵山片区区域发展与扶贫开发中作出的贡献，开发银行湖南分行规划发展处被国务院授予全国民族团结进步模范集体。

有了项目和资金来源，选择实施主体成为关键，因为这关系到项目的建设、管理、运营、还贷及长期的投资效能。我们的基本思路是实施主体就应该是投融资主体，既要有政府背景，又要市场化运作，既要通过扶贫开发，建设基础设施促进贫困地区经济发展，达到扶贫效果，又要使项目通过市场机制建设，实现贷款能按期偿还。围绕这个问题，我们向省领导、市县政府领导多次汇报沟通，最终确定了“外部支持+内部培育”的基本思路，即充分整合省级资源、发挥省级信用，引入湖南发展、五菱电力等现有省级企业，带动央企、省属其他国企等主体积极参与连片特困地区交通、能源、文化旅游重大基础设施和支柱产业项目建设，新组建了省保障性安居工程投资公司承担全省保障性住房投融资任务，新组建了省文化旅游担保投资有限公司助力武陵山和罗霄山区文化旅游产业发展；同时，通过完善治理结构、法人、现金流及信用等四项建设，积极推动贫困地区融资平台转型发展，更好地承担城市和农村的基础设施、公共服务建设等投融资任务。

围绕项目策划和主体建设达成的共识，在开发银行总行的指导支持下，我们抢抓政策窗口，积极推动贫困地区的投融资模式创新，先后试点形成了“省级统贷/市级统贷/分县直贷+政府购买服务”、“小基金+大信贷 +PPP”、债贷组合、中小企业“四台一会”等一系列的融资模式，保障了金融扶贫资金以最高的效率顺利抵达最需要的项目上。