【思考】
推进融资平台市场化转型 助力湖南经济稳定增长
2012年8月9日湖南省政府融资平台座谈会报告
开发银行总行党委和陈元董事长对融资平台市场化转型工作高度重视，强调开发银行要深化与地方政府合作，优化资源配置，创新综合金融服务，开拓新的合作领域，共同做好融资平台规范发展，做促进地方经济社会发展的坚强金融后盾。上半年，分行分组赴全省14个地州调研，形成如下意见，供大家参考。
一、政府融资平台的市场化发展已取得很大成效
经过十余年的探索，政府融资平台在服务发展的过程中逐步实现了自身的发展壮大，通过与市场的不断磨合，逐步摆脱了成立之初的政府融资窗口的角色，不仅实现了资产规模的大幅成长，而且取得了市场地位的重大变化，市场化进程取得重大成效。
（一）通过资源整合，融资平台逐步做大做强
通过盘活、整合国有资产，将建设性财政资金、土地、特许经营权、收费权、国有股权、资产转让收益等政府的经济资源整合到融资平台中，明确权属关系，形成平台公司的资产和现金流，增强平台公司的信用等级，为项目融资的市场化运作创造了条件。有相当部分市级城投公司已经积聚了较多的政府资源；部分县级城投公司也逐渐做实、做强，实现了“背靠政府，盘活存量，面向市场，滚动开发”的运作目标。目前各级政府融资平台大都走过了单一融资平台的阶段，大多数都控股了一些子公司。业务领域从单纯的市政建设扩展到土地储备、房地产、水务、绿化物业和文化创意产业等，形成了较大的经营规模，融资能力进一步增强。
（二）通过信用建设，融资平台信用能力逐步增强
一是通过经营管理和信用管理水平的不断提升，融资平台信息披露制度日益健全，信用环境逐步改善，逐步积累了良好的信用状况和信用记录；二是通过政府土地资源等资产的注入、平台自身经营状况的不断改善以及项目经营性的不断提升，部分融资平台已经形成了有效的现金流，开始具有独立的信用能力，独立承担贷款偿还的能力逐步增强；三是通过前期平台清理，融资平台抵质押物逐步做实，平台贷款的抵质押保障增强，从当前的土地抵押来看，80%的平台足以用土地收益覆盖到期本息；四是较好地发挥了政府组织增信的作用，公益性项目贷款的还款机制比较顺畅。整体来看，在政府和平台的共同努力下，融资平台充分利用政府“输血”，不断强化自身的“造血”能力，进一步夯实还款来源，对政府资源和财政资金的依赖性逐步降低，形成具备市场化运作的资本和信用。
（三）通过法人建设，融资平台初步形成集团化企业架构
据我们了解，我省14家市级融资平台，大都采取了集团化运作模式，大部分融资平台至少有5家以上控股子公司（除湘西之外）。长沙城投控股长沙水业、岳麓山旅游文化、土地储备开发等14家子公司；株洲城发集团控股教育资产投资、城市排水、武广新城开发等11家子公司。部分发展较好的县级融资平台也正向集团化方向转变，如长沙县城投控股金山土地置业、星城汽车租赁、星城水利等5家子公司；冷水江市城投控股冷水江污水处理、农业发展有限、保障性安居工程等子公司。平台公司董事会、管理层、监督机构逐步健全，企业管理制度、财务制度逐步完善，各层面的人事配备较强，而且市县主要领导重视，组织上得到了保障。
（四）通过市场建设，融资平台逐步实现多元化融资
一方面融资平台已经实现了在信贷市场的多渠道融资，成为承接商业银行贷款的重要主体；另一方面，通过融资体制创新，引入民间投资、基金、BT、信托、融资租赁等方式，进一步丰富了资金来源；三是通过债券、票据等融资工具实现了在资本市场的直接融资。到目前为止，怀化、岳阳、益阳、株洲、衡阳、郴州、娄底、张家界等政府融资平台相继发债成功，还有部分融资平台通过上市实现了股权融资。
看到这些变化，开行的同志都由衷地高兴，这初步实现了陈元董事长提出的开行不仅要送资金还要送制度和机制的目标，开发性金融原理的核心是“政府入口、开发性金融孵化、市场出口”，湖南各地城投的变化就是活生生的演绎。
二、加快政府融资平台市场化转型势在必行
目前我省正处于经济发展方式转变和结构调整的攻坚时期，城市化也步入新的阶段，而政府融资平台经过十余年的发展，自身也面临一系列瓶颈，到了改革转型的关键时期。
（一）融资平台的市场化转型是服务经济发展方式转变的需要
市场主体是经济运行的微观基础，市场主体建设对经济发展方式转变具有直接动力作用。从微观结构来看，我省经济发展不充分的关键因素在于市场主体发育不快、总量不多、规模不大、素质不高。“四化两型”需要建立在加快发展的基础上，而发展要靠多而壮、大而强的各类市场主体来支撑。融资平台作为政府与市场之间的桥梁，作为我省进行重大项目建设的重要载体，其市场化转型是市场主体建设的重要方面。融资平台通过市场化转型，可以发挥更大的资金承载作用，发挥更高的资源配置效率，发挥更好的投入产出效果，支撑我省的跨越式发展。
（二）融资平台的市场化转型是深化投融资体制改革的需要
三十多年来，中央致力于投融资体制的市场化改革，而融资平台对于完善地方投融资体系，推动地方基础设施建设，做出了重要贡献。在地方政府不能直接负债，缺乏地方债、市政债等融资方式的情况下，政府平台融资一度成为地方进行城市公共基础设施建设的唯一非财政投资方式。2008年以来在应对美国金融危机的冲击实施的“扩内需、保增长”中，融资平台再度发挥重要的作用。而为了控制地方政府债务负担，防范财政和金融风险，中央在政策层面加强了指导，自2010年6月国务院下发19号文到2012年3月银监会发布的12号文，中央及银行监管部门先后出台了16个指导意见，这些措施实质上是指导地方政府深化投融资体制的改革，规范政府融资平台的经营和发展。融资平台的改革、转型、规范、发展、创新的基本方向就是市场化定位。
（三）政府融资平台市场化转型是破解关键矛盾、持续发展的需要
目前融资平台有几个重要的矛盾关系制约其长远发展。
一是城镇化的融资需求与融资平台融资能力受约束之间的矛盾。2011年末我省城市化率为45.1%，全国为51.3%，假如我省用四年时间达到全国目前水平，每年就需要增长1.5个百分点，以我省常住人口6500万计，那么四年城市人口增加将近400万，相当于再造一个大长沙；而据有关测算，中国每增加一个城市人口大约会引出50万元的城镇固定资产投资需求，以此估算未来四年投资总额将达到2万亿元，年均就要5000亿元左右。而目前与开发银行有信贷关系的省内市县融资平台的整体资产负债率达到45%，众所周知融资平台以非经营性资产为主，要担负起我省城市化发展的融资重任，各级城投的融资能力尚需提高。
二是城市提质升级需要与融资平台相应推动能力不足的矛盾。最近北京暴雨淹城、深圳11.5万株城市绿化树被台风吹倒等事件引起广泛关注。自然灾害给我们一个提醒，即便是像北京、深圳这样市政建设走在全国前列的城市，城市基础设施的完善还有很长的路要走。而湖南作为中部地区，正处于城镇化加速发展的时期，城市提质升级空间更大，未来融资平台还要承担很重的城镇建设任务，这就需要融资平台根据当前城市发展的新要求，更新理念，即便是没有政策性要求，也同样要主动转型升级。
三是融资平台发展的速度与发展质量之间的矛盾。目前全省融资平台资产总额近1.5万亿元，发展速度很快，但是自身发展中不足的问题还依然存在，如职能定位不清、资源分散、业务领域单一、行政分化缺乏整合、多头举债、贷款借用还不统一、项目选择自主性差、企业架构松散、盈利水平低等等。
（四）融资平台市场化转型是降低政府债务，防范金融风险的需要
一是政府平台融资不能过度增加政府负债，虽然我国政府债务还处于国际认可的安全范围内，但我国未来财政支出的负担也很重，负债不能增长过快；二是政府平台融资必须建立在银行债权有保障的基础上，有借有还，平台贷款不能过度增加财政负担，更不能增加金融风险，金融风险传导所引发的系统破坏力要更大；三是融资平台转型是经受市场检验的需要，目前部分融资平台已经实现了多元化的融资，而融资的市场化必须建立在主体市场化的基础之上；四是平台市场化转型是“融资－投资－经营－还款－再融资”这一良性循环的重要保障，推动这一循环健康运转的本身也即是市场化转型的本质要求。
三、政府融资平台市场化转型的基本思路
政府融资平台的发展主要经历了三个阶段：一是“以政府信用为基石，举债建设”的阶段，平台是政府融资的窗口；二是“盘活存量、城市经营”的阶段，平台开始逐步做实；三是“资本运作、良性循环”的阶段，平台公司市场化程度加深，逐步形成可持续发展的投融资模式。目前融资平台已经到了进一步深化市场化改革的阶段。至于如何推进融资平台市场化转型，经过前一阶段的调查研究，我们提了一个初步方案：
（一）进一步准确把握融资平台市场化的内涵和切入点
一是切实把握监管中“重在增信”的要求，通过增加资本、增加抵质押、置换无效担保、签订补差协议、将政府承诺还款的部分债务纳入当期财政预算等方式提高自身的信用水平，增强自身的还款能力；二是角色和定位转换，把完全依靠政府信用转变为主要依靠企业自身信用，尤其对增量融资要以企业自身信用为主，实现从以政府信用为基础的“融资平台”、“融资窗口”向以企业信用和市场信用为基础的投资平台和“运营主体”转变；三是加强一般公司主体建设，强化现代公司治理要求，完善法人运作机制，合理控制资产负债率，市场化运营，完善现金流建设，注重市场信誉。
（二）进一步明晰政府融资平台的定位
一是对融资平台重新进行职能定位。融资平台作为市场化主体，要以企业市场信用为基础，承担城市发展的投融资及建设；以资本回报率作为最主要的考核指标；项目建设上可以与政府形成委托代建关系。新型平台类似政府发起设立的一支城市开发投资基金，政府通过主导“平台投资决策委员会”以及选派高管等方式，实现管控。
二是深化功能定位。着眼于城市建设中的综合开发和片区开发，经营范围涉及公共基础设施建设、水电气等配套供给、商业性地产开发及经营等城市建设的不同板块，将自身打造成具有效益平衡的城市综合运营商。
三是深化市场定位。对于部分县城，城市化水平相对较低，城市建设仍然以基础性的主干道路等为主，则平台应定位为与这种发展状况相匹配的建设内容，如基本道路和电网、燃气和用水管道等一些基本公用设施；对于部分城市化发展水平较高，城市路网等已经基本完成的地区，平台要以市场化项目为主，如投资城际交通（如高速公路、城际铁路、城市轨道及港口）、生态环保设施、片区开发、板块开发等方面；当城市发展处于高级阶段，平台应主要投资现代服务业（如金融、信息服务和文教娱乐等）。
（三）进一步推动地方政府资源整合与优化
目前，一般类公司和平台类公司的融资被严格限制在不同领域，使城投公司对是否退出平台举棋不定。造成上述困境，主要是由于目前大部分融资平台的转型仍然是以政府信用为基础，只有市场化之形，本质上还只是权宜之计，要实现真正的转型必须推动融资平台实现由政府信用向企业市场信用的转换。
一是资源整合。激活政府行政资源，将经营性和收益性较好的资产注入融资平台，提升平台的运营空间与融资承载能力。综合不同地区政府平台的做法，可以归纳以下几个方面：（1）赋予平台土地一级开发权。政府赋予融资平台统一的征地、拆迁、安置、补偿等，以及对熟地进行有偿出让的权利；（2）赋予特许经营权。将出租车、路牌广告、停车场、加油站、加气站等特许经营收入赋予平台，增加平台的经营性收入；（3）增加经营性资产。一是注入土地资产。盘整平台存量土地，注入城市新的土地资源；二是将城市水、电、气等生产或销售的经营权注入平台；三是将市（县）政府拥有的国有股权、有一定收益的国有资产、矿产权由融资平台集中持有；（4）增加资金投入。一是增加建设资金投入。市（县）政府每年从预算中安排建设性资金，作为市（县）政府对融资平台国有资本金的增量投入；二是提供专项补贴资金。对融资平台因承担银行贷款任务和市（县）本级其他纯公益性项目融资任务而发生的政策性亏损，市（县）政府每年从财政预算中安排资金对融资平台进行补贴；三是安排税收返还。市（县）政府对城市公益性项目的税收返还给融资平台作为资本金注入。
二是平台整合。推动“小而散”的融资平台升级，构建股权多元化的具有一定规模效应的投融资主体。以提高资源运营效率为原则，推动区域内融资平台的升级整合，强化资源的集中、集约使用，并有序引入民间资本，构建股权结构多元化的城建投资控股集团。
三是建立健全风险缓释机制。由政府建立流动性风险缓释机制，制定政府层面流动性风险预警管理办法，设立政府风险偿债准备基金，作为地方专项还款资金，由平台管理，年终一并予以清算。当平台面临流动性风险时，启动偿债机制，确保应急还款，保障平台市场信誉和金融机构信贷资产安全，确保融资平台转型的稳妥。
（四）进一步推进投资标准的市场化
市场化的投资标准是融资平台市场化转型的重要标志，也是转型的基础。基于平台背靠政府、面向市场的特殊属性，其投资决策标准需要重点考虑两个结合：一是要使投资项目与融资平台自身发展有机结合，要求所投资项目具有造血功能，使项目投资及平台都具备可持续发展的基础；二是要使投资项目与政府的经济社会建设目标有机结合，要求所投资项目体现社会价值和服务功能，推动社会建设的完善。
这要求平台在项目投资的选择上要具有以下标准：
一是资源与项目平衡。符合“量入为出”的原则，使项目建设需求与可支撑的政府资源能够实现在量上、期限上的、结构上的合理配比。
二是项目现金流平衡。一要实现资金来源与资金运用总额平衡，二要实现经营活动、投资活动和融资活动各自产生现金流的结构性匹配。对于公益性项目，项目还款现金流归集的主要来源是政府财政资金，这就要求做好财政预算和融资活动的匹配，防止过度负债；对于经营性项目，关键要做好经营活动现金流的分析判断。
三是投入产出平衡。实现资本投资和产出效果的匹配，对于经营性项目投入产出的微观平衡是重要的投资标准，对大多数公益性项目或者准公益性项目自身经营收益较弱，这就要求多个项目之间能够实现投入产出平衡，这个过程中平台作为主体要进行宏观调控。比如景区与景区外围道路建设这两个不同项目，前者具有稳定并可预计的经营性收入，而后者作为公共基础设施配套则不具备可预计的经营性收入，前者就需要对后者在项目建设上进行“占补”平衡。
（五）进一步推进符合现代企业制度的集团化组织架构
目前省内很多融资平台已采取集团化方式运营，通过财务关系或股权关系形成了母子公司结构。但大部分城投集团与真正市场化主体仍存在差异：一是在定位上，大多数城投集团母公司还高度依赖政府信用，仍没有形成自身的市场信用，有母子公司之形却缺乏市场主体之实；二是在功能上，很多城投集团母公司仍然承担着公益性项目的融资和建设任务；三是在股权结构上，大部分城投集团还是政府独资，公司治理上行政色彩浓厚；四是母子公司关系上，母公司对子公司管控能力不强，管控机制行政化，公司治理机制缺位。
新型集团化组织架构要兼顾政府公益性投融资功能和经营性市场化投融资功能。将目前履行政府公益性投融资功能和融资任务的政府融资平台划作集团的全资子公司，承接原有融资平台的债权债务关系以及投融资功能，承担公益性项目的子公司与政府之间形成委托代建关系，集团公司其他的全资、控股或参股子公司都是市场化运作主体。新型平台集团公司还要按照现代企业制度的要求，建立起董事会、监事会等管理和监督架构，加强人才队伍建设，实现母公司对子公司的有效管控。
四、继续支持融资平台的发展
在过去十几年中，我们努力践行开发性金融理念，通过与各级政府合作，逐步推动了政府融资平台的建立和发展，实现了县域全覆盖，为全省城市化进程、重大基础设施建设和县域经济发展发挥了决定性的作用。目前政府融资平台的发展遇到瓶颈，但开行通过融资平台服务地方政府的意愿是一贯的。我们将通过指导融资平台的转型，发挥开行独特优势，加大新项目的信贷支持，深化与各级政府的合作，开创银政合作的新局面。初步考虑以下几点：
（一）进一步拓宽项目资本金和还款资金来源
开行将发挥“投贷债租证”多种金融服务功能支持平台筹集各类资金。1．盘活土地资产。根据辖区内的统一规划，利用土地储备贷款，有序地将不具备出让条件的生地转化为熟地，统一开发、统一出让，实现土地资源的资本化；2．盘活城市存量资产。通过引入融资租赁等金融产品，盘活城市排污管网、标准化厂房、租赁型保障性安居工程等固定资产，实现存量资产资本化；3．资本市场融资，运用企业债券、中期票据、信托计划、资产证券化、上市等直接融资方式，扩大资本筹措规模；4．利用城市开发基金、夹层融资等创新性金融产品以及民间资本等外部资金，扩大资本金来源；5．有效利用信用空间。对在银行抵押和质押的资产或权益进行清理，对于过度抵押和质押的资产进行信用释放，提升再贷款的资产支撑能力。
（二）继续支持城市基础设施及民生项目的建设
对于公益性项目，开行将通过BT、PPP等制度设计推动融资平台融资能力的提升，同时也将按照国家政策要求，继续支持土地储备、保障性安居工程、农田水利工程以及续建大型项目。
对于经营性项目，开行将根据项目情况，继续发挥自身特色，帮助平台完善信用结构，落实还贷资金，发挥基金投资、中长期贷款、债券、融资租赁等综合金融服务能力，选择合适融资方式，满足项目的融资需求。
（三）提供板块化专项融资
发挥开行独特优势，通过提供经营性项目贷款，推动公用事业发展；通过提供文化产业专项贷款，实现文化旅游大发展；通过农业发展贷款，推动农业产业化；通过共同成立产业发展基金，推动教育、金融、高新技术产业等板块发展。
（四）鼓励城建行业全链条融资
一是紧扣城建行业上中下游整个产业链，从上游的规划设计，中游的房地产开发，下游的道路绿化、物业管理、城市环卫等，提供全程融资，推动城建行业的发展。二是大力支持片区开发。片区开发是城市发展的趋势，也是融资平台业务发展的方向，守盛省长2012年4月在省政府常务会上指出，地市级和县城、中心镇的开发建设可以走大汉集团整体开发的路子，把房地产开发、基础设施建设配套与城镇建设结合起来整体推进，既解决统筹城乡发展问题，又促进城镇整体开发、块状发展、组团发展。开行从2007年以来就在长沙南湖、武广、滨江新城三大片区探索推动整体开发的模式，已经取得了一些经验。开行一方面可以发挥中长期融资优势，另一方面可以通过城市开发基金投资的形式与政府平台成立合资公司支持片区综合开发，包括土地一级市场、一级半市场、二级市场、甚至三级市场。
（五）提供规划咨询和综合金融服务方案
为提高客户服务水平，加强客户的综合服务管理，开行大力推动综合金融服务能力建设。一是进一步制定完善了整套制度流程，在充分考虑客户各种业务需求的基础上，结合开发银行的业务和产品特点，为客户设计差别化、个性化的规划咨询或综合服务方案；二是成立了综合服务工作组，我和各位副行长任组长，希望能进一步发挥“融资、融智和融制”的作用，提高服务客户的能力和水平。