【思考】

进一步创新融资模式 服务湖南新型城镇化

2013年2月向湖南省人民政府提交的建议报告

一、融资推动湖南省新型城镇化建设的意义

（一）创新融资模式能加速我省城镇化进程。金融对于加速城镇化进程中的要素集聚与发展有着至关重要的作用。据测算，开行省分行成立以来的多次融资创新及大额融资支持加速了湖南城镇化5年的发展。湖南提出“十二五”期间建设6个特大城市、6个大城市、40个县市、50个中心镇以及500万农村人口市民化的目标，资金需求达2万亿元，创新融资模式可以加快落实这一工作任务。以推动中心镇建设为例，如果发挥金融支持的作用在3年内推动50个中心镇单位扩容3万人，可以实现150万农民就地市民化，提升全省农村人口城镇化水平4－5个百分点。

（二）创新融资模式能够破解民生领域的瓶颈。加强保障房、污水、垃圾处理、燃气供应等民生设施建设，提高公共服务设施覆盖面是新型城镇化的重要着力点，《湖南省城镇污水垃圾处理及供水设施建设专项行动实施方案》提出全省城镇污水垃圾处理及供水设施建设到2015年就需投资529亿元，这些项目是兼顾社会效应和经济效益的关键性项目，资金问题一直是最大的难题，创新融资模式可以进一步推进这一难题的破解，加速我省城镇化进程中关键领域的提质。

（三）创新融资模式能够提高城镇化投融资效率。一是提高政府资源使用效率，撬动更多资金参与新型城镇化建设。通过模式创新，发挥好财政性资金和开行资金的引领作用，带动更多市场化资金投入新型城镇化建设；二是提高金融资本自身使用效率。开行通过进一步完善大额集中授信、统一信贷管理等模式，提高新型城镇化项目建设和资金使用的规范化、阳光化。

（四）创新融资模式能够推动城镇化社会管理水平提升。通过模式创新，引入多重监督机制，变单一的行政监督为行政监督和债权人、股权人等市场监督相结合的双重监督。将融资、投资、建设、经营和管理等职能整合成“投融资的市场”和“建设的市场（如招投标机制、施工监理机制）”，推动新型城镇化建设、经营和管理（项目和资产）的市场化，就能实现政府意志和市场效率的平衡。

二、对融资推动湖南省新型城镇化建设模式的思考

在支持湖南城镇化进程的过程中，开行已经创造了“片区开发”、“统贷统还”、“统贷分还”、“省县共贷”以及“投贷结合”模式，积累了一定的经验。

（一）片区集中开发模式。该模式的特征在于充分利用政府的组织协调优势，以规划为指导，以独立的市场主体通过大额授信的方式推动整个片区的开发建设。2007年以“长沙模式”为标志，开行配合政府设计了“统一规划、统一拆迁、统一出让、统一建设”的开发建设模式，“做实融资平台，完善偿债资金，老贷全额回购，新贷差额增信，实行社会化融资，项目效益平衡”的融资模式，承诺并发放贷款145亿元。

（二）统贷分还模式。该模式是针对多个空间分散、单体融资能力弱的县域主体，通过省级政府组织增信来集中融资的创新。2005年开行设计了支持湖南县域经济发展的“统借分还、企业还款、差额扣收”项目融资模式，以省县域经济与产业发展融资管理中心作统借平台，累计授信270亿元，支持全省88个县、区的基础设施项目。

（三）统贷统还模式。该模式与统贷分还的区别在强化了省级融资平台的统筹管理与风险防控作用。2008年，开行以湖南财信控股为统贷平台，设计了支持全省“十一五”城镇污水管网项目融资模式，通过“统一评审，总体承诺，分散建设，统筹还款”，累计授信57.6亿元，支持全省各县113家污水处理厂4065公里配套管网的项目建设。

（四）省县共贷模式。该模式的重点在于强调市县的参与度，明确其担保与偿还责任。2012年开行授信300亿元支持全省“十二五”保障性项目融资模式。该模式由湖南省保障性安居工程投资公司，市县保障性安居工程投融资主体作为市县项目的共同借款人，加大市县参与度，以“统贷分还，差额抵扣”的方式，授信42.85亿元。

（五）投贷结合模式。该模式是市场化运作的典范，通过引入股权投资监督机制，有效提升了投资主体的管理水平，同时通过投资和配套贷款的结合，进一步推动了城镇开发建设的进程。自2010年开元城市开发基金成立以来，通过与市县政府融资平台成立合资公司开展土地一级开发或片区集中开发的模式，已投资项目6个，撬动开行贷款近50亿元，成为市场化运作的典范。

回顾开行历次的融资模式创新，都是围绕两条主线而进行，一是针对湖南经济社会发展热点的融资需求；二是顺应投融资体制市场化改革的内在要求。当前新型城镇化建设的推进对融资提出了更高层次的需求，开行将一如既往地发挥自身优势，创造性地提出应对方案。

三、下一步工作设想

（一）利用统贷模式，集中资源支持重点民生领域建设

一是继续挖潜已有省级平台统贷优势，批量支持湖南省新型城镇化建设。继续以湖南省保障性安居工程投资有限公司统贷保障房项目（融资需求270亿元）；探索以湖南省公路建设投资有限公司支持全省干线公路及农村公路项目（融资需求377亿元）。

二是利用湖南发展集团统贷，批量支持新型城镇化进程中的公益性和准公益性的同质项目。如《湖南省城镇污水垃圾处理及供水设施建设专项行动实施方案》中计划到2015年，投资699亿元用于全省设市、县城及重点镇市政基础设施建设，主要包含污水处理、垃圾处理、供水设施、燃气设施四大板块，融资需求370亿元，可以采用统贷融资模式集中运作。

（二）进一步推进投贷结合，服务新型城镇化建设

一是考虑募集开元发展基金二期，专项用于小城镇开发。现有政府融资平台受监管政策约束，融资功能和领域很狭窄，很多已经不具备大规模承载融资的能力。近期，湖南分行与开元基金就如何构建市场化融资主体、推动我省新型城镇化建设问题，到省内六个市县进行了调研，各地均表示希望城投公司与开元基金合作，成立市场化的公司承接原有城建平台的融资功能；目前部分地区已愿意拿出项目建设资本金的一部分先投到开元基金，再由基金与城投公司合资成立市场化的公司，承接银行贷款，如此政府同一笔资金借道开元基金既发挥了资本金的作用，又发挥了改造融资平台股权的作用。二期基金总规模预定为40亿—100亿元，募资主要面向各地市县政府，遵循“募投同比、投贷同时、投贷协同、政策同步”原则，专项基金的设立可以撬动200亿—500亿元的贷款。

二是研究成立长沙市小城市发展基金，在长沙进行投贷结合试点。目前分行与长沙市金融办研究针对长沙市委、市政府确定的“十大中心镇（小城市）”项目设立长沙市小城市发展基金，初步拟定基金规模50亿元、首期10亿元。基金设立方案已提交市人民政府，市长张剑飞对设立基金开展十大小城镇建设给予认可，表示在研究城乡一体化发展政策时统筹考虑。