政府融资平台改革：湖南样本

2008年3月，我调任开发银行湖南省分行行长。湖南分行在开发银行体系内是一家很有特色的分行，主要特色表现在政府融资平台建设有很多创新。湖南是内陆省份，不同于沿海地区，市场主体相对不足成为制约发展的瓶颈。而要搞投资、搞建设，不能没有投融资的市场主体，这是经济的微观基础。融资平台一方面搭起了政府与金融资本之间的桥梁，使政府信用与市场信用有效对接；另一方面丰富了地方投融资主体，成为地方投融资体系的重要组成部分，在推动城镇化进程和投融资市场建设中发挥了重要作用。

在湖南省，此前平台融资有几个标志性年份：2001年是第一个标志年，确立了城投公司可作为政府的融资平台在公共基础设施领域使用开发银行贷款，这一年常德、益阳、张家界、株洲、湘潭、郴州、岳阳七家市城投（经投）公司承接开发银行城建贷款授信22.4亿元，从此开发银行贷款开始大规模向湖南城市基础设施领域投放。2003年是第二个标志年，这一年与开发银行合作的市级城投公司从七家增加到十三家，很多区县城投公司开始成立，开发银行运用“市带县”模式把支持公共基础设施建设的贷款范围扩大到了县域，承诺城建贷款241亿元。2005年是第三个标志年，从2005年开始，开发银行与湖南省各级政府合作的深度、广度和速度都有大的提升。开发银行开始利用省级平台在全省实现“县域贷款全覆盖”，当年承诺城建贷款330亿元。全省14个市州和88个县通过省级增信全部获得开发银行信贷资金，湖南成为开发银行系统内首个实现县域贷款全覆盖的省份。2007年是第四个标志年，开发银行在长沙市围绕武广、南湖、滨江三大片区开发提出“长沙融资新模式”，片区开发成为一种新的城建融资模式。所以如果要观察中国城镇化投融资体制改革，湖南是一个很好的样本。

2008年我国正面临美国次贷危机冲击，当时宏观决策层面对次贷危机的影响估计不足。具体表现就是美国次贷危机已经爆发，中国仍然在坚持严厉的紧缩政策，2007年连续6次上调存贷款利率，2008年上半年又连续5次上调存贷款利率和存款准备金率，直到雷曼兄弟破产倒闭之后，2008年9月25日人民银行才启动宽松货币政策，4个月内存款准备金又下调了4次、存贷款利率下调了5次。

在2008年这种宏观背景下，我们发现严厉的紧缩政策导致湖南各地城投公司，尤其是县级城投公司资金面特别紧张，甚至有可能出现资金链断裂危险，从而涌现大面积半拉子工程，这是谁也不愿看到的。“保证县域经济资金链不断也就保证了银行贷款不出现大规模违约事件”——这是我当时的一个基本信念，也是湖南分行的基本决策。为了确保这一决策实施，湖南分行将当时信贷资产质量等级最高的两笔存量贷款——30亿元国家电网项目（信用等级AAA）和60亿元的高速公路优质路段项目（信用等级AA+）以间接银团的方式卖给商业银行换取80多亿元流动性，全部用来保障市县项目用款。

图14

2009年3月，开发银行与湖南省在北京签订《扩内需 促增长开发性金融合作协议》。

湖南的融资平台安然度过了这次危机，但我对比了上海市城投和久事两家政府平台的运作情况，隐隐感觉到湖南省的政府平台融资模式存在很多问题。一是部分城投公司实力较弱，难以匹配地方发展任务。市县融资平台资产规模普遍偏小，少数资产规模较大的市级平台也有资产负债率偏高、经营性资产比例偏低、业务领域单一、盈利能力不足、再融资能力有限等问题。二是很多城投公司职能定位不清晰，法人治理结构不健全；资源分散，资源配置效率低；管理行政分化明显，缺乏整合；多头举债，超水平负债；盲从政府指令，投融资综合效率较低等。三是内部管理制度不完善，缺乏稳定现金流。平台贷款项目“借、用、还”脱节，部分项目抵（质）押专户及偿债资金账户管理执行不到位，部分平台现金流来源不通畅，自身经营收入、土地出让收入、财政补贴等现金流缺乏有效的归集机制。2008年，按照开发银行融资平台“四项建设”要求（治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设），当时湖南14个市州融资平台达标的只有2家，122个区县级城投公司达标的只有13家，整体达标率仅11%。

之所以出现上述问题，除了城投公司自身原因外，还有地方政府方面的原因。一是很多地方政府对城投公司发展不够重视，定位不清，资产不实，还本付息机制不扎实；二是部分城投公司与政府的契约关系不清晰，没有足够的抗风险保障，变成了政府的“钱袋子”；三是一些城投公司在资源整合中的作用不足，缺乏协调能力。

针对上述问题，当时我们认为政府投融资平台的发展需要远期目标和近期目标相结合，融资体制和还款机制相结合，充分发挥地域特色，打造成远期强健有力、近期经营健康的市场化主体。为了推动融资平台的发展，2009年1月15日，我提议并由开发银行牵头举办了全省政府及城投公司融资工作座谈会，得到了开发银行总行和湖南省政府的积极响应和大力支持。会上我代表开发银行湖南分行作了主题为《开创开发银行与湖南地方政府合作的新局面》的报告，全面回顾了开发银行与湖南省各地政府的银政合作，对取得的成绩进行了总结，对存在的问题进行了分析，也对开发银行后续工作的支持重点进行了宣介。围绕融资平台建设，我提了两个方面建议：

首先，从长远来看，建议政府整合资源，打造强有力的投融资平台。健全的、强有力的投融资平台至少要具备五个条件：一是政府主导；二是具备市场化的主体地位，实行市场化融资；三是实现短期经济效益和长期社会效益的结合；四是能够集中财力办大事；五是实现可持续发展。对当时的政府融资平台来说，第五点最关键。要在完善政府对平台“输血”机制的同时，不断强化平台自身的“造血”功能，并逐步摆脱对政府资源和财政补贴偿债的依赖，具备市场化运作的资本和信用，形成可持续投融资能力。地方政府可以根据自身特点对各自控制的城市基础设施资产、公用事业资产、市属国有企业资产、地方金融企业资产、财政资金、国债、国有土地、矿产、水利资源和出让资源的收益、税费返还等资源进行整合，通过融资平台有效运营，提高资源配置效率。可以根据经济资源的特点、类别和分工，采取组建专业化运作的城投集团模式，或者采取组建综合性运作的公司模式，又或者采取参股、控股上市公司，组建参股、控股式城投模式。各种模式各有优点，而目的都是提高平台的资本聚集和转化能力。甚至可以跳出行政区域限制，组建跨区域大投融资平台，加大资金的涡流效应。

其次，从短期来看，要加强现金流建设，夯实融资平台造血功能，降低财务风险。需要重点研究几个问题：一是加强平台达标建设，实现治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设的基本完善。二是进一步理顺平台的“借、用、还”一体化机制。三是尤其要重视平台自身现金流建设。现金流建设是信用建设的结果，是法人治理结构建设的基础，现金流建设在平台建设中具有非常重要的意义，是平台做大做实的出发点和落脚点。四是根据“政府回购协议”落实贷款还本付息具体来源，将不能落实的纳入财政预算，建立偿债准备金和风险准备金制度。平台建设不仅仅是开发银行控制风险的需要，也是政府融资平台发展的需要。开发银行贷款的原则是“既要支持经济建设，又要防范金融风险”，而政府融资平台的原则也需要包涵“既要支持经济建设，又要强化自身建设，还要防范金融风险”的内容。

这个会议当时得到了地方政府的积极呼应，大家对刚刚过去的紧缩还心有余悸，同时认为夯实地方政府融资平台、健全地方投融资体制迫在眉睫。回头来看这些建议，虽然已经过去了9年，但大部分建议还有一定的现实意义。

2009年3月18日，人民银行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（即银发〔2009〕92号文），文件指出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，各家商业银行也开始大量向地方融资平台提供贷款。银发〔2009〕92号文最大的作用就是使得全国各级政府融资平台快速搭建，我国政府融资平台从2008年末的3000多家快速增加到2009年末的8000多家，一年间增加1.66倍。到2017年6月末增加到1.17万家（银监会小口径）。按照楼继伟2015年在博鳌亚洲论坛《市政债：化解地方政府债务风险的最优选择》分论坛上的发言，中国地方融资平台大致有10万家。商业银行、信托、券商等各类金融机构也都对平台融资蜂拥而上，融资平台贷款飞速扩张，金融乱象不一而足。2008年末融资平台贷款余额仅为1.7万亿元，2009年蹿升至7.38万亿元，到了2010年末则高达9.09万亿元。开发银行相对谨慎的信贷政策对地方政府平台融资失去了约束力。

融资平台数量增加至原来的30倍，意味着一个区域的资源要被摊薄到原来的三十分之一来支持融资平台，那么融资平台做实的难度可想而知。2010年6月，国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，从此开始了中央与地方、金融与监管、清理与新增、规范与突破等各种角力，政府融资平台的发展进入一个博弈时代。

中国特色社会主义市场经济是建立在计划经济转型的基础上，相对来说市场化主体是比较缺乏的，培育市场主体恰恰是市场建设的重要内容，而融资平台的泛滥总体来说是对市场主体发育不利的，带来的更多的是政府融资冲动和各种形态的低效建设。林毅夫等经济学家曾分析，从数据来看，在上世纪90年代晚期，我国1元人民币的投资可以带来大约0.4元到0.5元的新增GDP，而2016年1元投资只能带来0.07元的新增GDP。这就是我对十九大报告中提出的“发挥投资对优化供给结构的关键性作用”感触颇深的原因。