平台市场化转型：任重道远

自2010年6月国发19号文到2014年国发43号文，2015年国办发40号、42号文，2016年中发18号文，国家先后出台多个针对性较强的文件，对融资平台发展提出要求。尤其是2014年9月国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）发布，明确“剥离融资平台公司政府融资职能”的意见，2014年10月国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）发布，2015年新预算法施行，中央实行“开前门、堵后门”的方式，赋予地方政府举债权利。2016年7月中共中央、国务院发布《关于深化投融资体制改革的意见》，明确强调“加快地方政府融资平台的市场化转型”。

从制度要求上看，政府融资平台面前的选择只有两项，要么市场化转型要么关停。从国家整体财政金融状态来看，按照2016年12月的央行资产负债表，截至2016年年底，中国总债务244万亿元人民币（不含外债），外债规模估计在1.5万亿美元，中国合计的债务大概是255万亿人民币。根据国家统计局数据，2016年我国GDP为74.4万亿，除去金融的实体总负债率超过250%，而BIS国际清算银行的统计口径显示2015年中国的非金融行业负债率已经近260%，全球大投行和评级机构估算2016年中国的负债率在280%—300%之间。我国已经成为一个金融高杠杆的国家，习近平总书记在全国金融工作会议上强调“严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”，大量融资平台无序融资的局面不允许再度出现。

为了发挥“融资+融智”合力，推动湖南政府融资平台转型发展，从2009年起我们连续7年举办了全省融资平台转型大会，开展了大量的融资平台转型研究和试点工作。2008年时任湖南省委书记张春贤同志交代我，要借鉴上海的先进经验，为湖南更好地融资和发展当好参谋。我在开发银行湖南分行成立了一个湖南融资问题研究小组，先后奔赴上海、广西、重庆等地调研省级平台建设，后来形成了《关于解决湖南重点融资问题的建议》，获张春贤同志的肯定批示，并推动了湖南省发展集团、湖南开元发展基金的成立。湖南发展集团目前已经成长为下辖上市公司的市场化企业集团，对湖南省交通强省、脱贫攻坚等重大战略投融资发挥了关键性作用。2008年结合湖南实际情况，我们研究制定了《湖南政府融资平台建设达标管理办法》，获得开发银行总行创新成果一等奖。2009年我们起草了《湖南省政府融资平台调研报告》，时任省委书记周强同志批示为“湖南政府融资平台改革的重要依据”。2011年我们的研究成果“创新平台发展路径，打造新型融资模式，支持湖南县域经济发展”获开发银行总行创新成果三等奖；2012年在全省融资平台转型座谈会上我们推出了《建设市场化投融资主体、推动融资平台转型发展方案》，时任开发银行董事长陈元同志高度重视，指示开发银行总行相关部门来湘调研，推动融资平台转型试点。2013年3月“两会”期间，我向全国人大提交了《关于强化政府融资平台作用 加快新型城镇化战略实施的建议》，受到财政部的积极回应，建立地方政府信用评级制度和风险预警机制等建议被财政部纳入后续地方政府债务管理相关政策。2014年针对国发43号文出台后市场上一片迷茫，我们研究起草了《地方政府融资平台转型路径设计》和《政府融资平台转型政策与解读》，在2015年全省政府融资平台转型大会上推出后，在各市县产生很大反响，开发银行总行党委也授予了创新成果奖。

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2013年我向全国人大提交的《关于强化政府融资平台作用，加快新型城镇化战略实施的建议》得到了财政部积极回应。

对于融资平台市场化转型的方向，我们提出了建议：一是功能上从政府融资平台向城市运营主体和战略性新兴产业培育主体转变，二是信用基础上从依托政府信用向依托企业信用转变，三是经营理念上从“背靠政府、面向市场”向“背靠政府资源、面向市场经营”转变，四是投资标准上以承接政府公益性项目为主向承接市场性经营性项目为主转变，五是管理模式上从行政模式向现代企业制度转变，六是企业性质上从国有独资企业向混合所有制企业转变，七是目标任务上从“完成政府交办任务”向“兼顾功能承接和有所回报”转变，八是政府对融资平台的控制从“管资产、管帽子”向“管资本、管绩效”转变。

在融资平台市场化转型的操作方式上，我们总结了“445444”：一是摸清政策、资产、债务、资金四个底数，二是开展战略定位、发展路径、业务布局、竞争策略四项分析，三是激发政策资源、行政资源、市场资源、金融资源、内部资源五种资源活力，四是从法人治理、集团管控、组织结构、内部运营四个层次完善现代企业制度，五是从法律身份、组织身份、市场身份、企业身份四个方面去塑造融资平台的企业人格和社会地位，六是从债务中心、利润中心、营销中心、保障中心四个板块去布局融资平台的组织架构。多年来，经过各方的不懈努力，以长沙先导投、株洲城发等为代表的一批湖南地方政府融资平台已经迈出了市场化转型的坚实步伐，围绕土地开发、园区运营、路桥、健康、水务、环境等城市经营领域形成了专业化的运营能力和分业经营的集团架构，基本具备了市场化的自身造血能力。

地方政府融资平台顺应市场而生，是处于建设期经济的国家完善基础设施的重要投融资载体，其改革和转型是一个长期的过程，在其运行过程中也推动着国家投融资体制和法制的完善。以日本为例，日本政府在上世纪五六十年代成立了道路公团、铁道公团、住宅公团等，日本所称的“公团”与我国政府融资平台类似，是一个具有独立地位的特殊法人，其主要领导一般由在政府部门中有一定地位的人担任，它在发展方向上听从政府的意见，而在具体建设经营方面拥有很大的自主权。以日本道路建设为例，日本政府相继成立日本道路公团（1956年）、首都高速道路公团（1959年）、阪神高速道路公团（1962年）以及本州四国联络桥公团（1970年）四家特殊法人，负责国家和城市高速公路网建设和运营，2005年10月1日日本道路公团分割民营化，公团解散。1964年3月日本铁道公团成立，2003年10月1日与运输施设整备事业团整合成铁道建设—运输施设整备支援机构（JRTT）。从日本公团的发展历程来看，公团或城投的发展将会经历三个阶段：基本建设阶段、资产运营阶段、资本化（或民营化）阶段。我国大部分融资平台公司都还处于第一和第二阶段。日本公团给我国的启示是，立法在日本公团发展过程中扮演了重要作用。例如日本铁道建设公团，它是推进日本铁道建设的法人，《日本铁道建设公团法》规范了铁道建设主体的组成、业务、财务、监督等事项，对铁道建设公团的补助等制度也是通过法律来确定。未来法律建设也将是我国融资平台转型发展的重要方向，契约精神和法治体系能否建立是平台市场化转型能否迈开步子以及最后能否成功的关键点。