第三节　应急救援体系

应急救援体系是开展应急救援管理工作的基础，一个完整的应急救援体系应由组织体制、运作机制、法制基础和应急保障系统4部分组成。

一、应急救援体系的基本构成

应急救援体系是指为在风险事件（突发事件、事故）发生的紧急状态下，尽可能消除、减少或降低其（可能）带来的各种损失，针对人们的组织管理活动等所制定的一系列相互联系或相互作用的要求而形成的有机统一整体。由于潜在的重大事故风险多种多样，所以相应每一类事故灾难的应急救援措施可能千差万别，但其基本应急模式是一致的。构建应急救援体系，应贯彻顶层设计和系统论的思想，以事件为中心，以功能为基础，分析和明确应急救援工作的各项需求，在应急能力评估和应急资源统筹安排的基础上，科学地建立规范化、标准化的应急救援体系，保障各级应急救援体系的统一和协调。一个完整的应急救援体系应由组织体制、运作机制、法制基础和应急保障系统4个部分构成。应急救援体系（CSEMS）的构成和基本内容，如图3-3所示。

1.组织体制

应急救援体系组织体制建设中的管理机构是指维持应急日常管理的负责部门；功能部门包括与应急活动有关的各类组织机构，如消防、医疗机构等；指挥中心是在应急预案启动后，负责应急救援活动场外与场内指挥系统；而救援队伍则由专业和志愿人员组成。

2.运作机制

应急救援活动一般划分为应急准备、初期反应、扩大应急和应急恢复4个阶段，应急运作机制与这4个阶段的应急活动密切相关。应急运作机制主要由统一指挥、分级响应、属地为主和公众动员4个基本机制组成。统一指挥是应急活动的最基本原则。应急指挥一般可分为集中指挥与现场指挥，或场外指挥与场内指挥等。无论采用哪一种指挥系统，都必须实行统一指挥的模式，无论应急救援活动涉及单位的行政级别高低和隶属关系不同，都必须在应急指挥部的统一组织协调下行动，有令则行，有禁则止，统一号令，步调一致。分级响应是指在初级响应到扩大应急的过程中实行的分级响应的机制。扩大或提高应急级别的主要依据是事故灾难的危害程度、影响范围和控制事态能力。影响范围和控制事态能力是“升级”的最基本条件。扩大应急救援主要是提高指挥级别、扩大应急范围等。属地为主，强调“第一反应”的思想和以现场应急、现场指挥为主的原则。公众动员机制是应急机制的基础，也是整个应急体系的基础。

3.法制基础

法制建设是应急体系的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。与应急有关的法规可分为4个层次：由立法机关通过的法律，如紧急状态法、公民知情权法和紧急动员法等；由政府颁布的规章，如应急救援管理条例等，包括预案在内的以政府令形式颁布的政府法令、规定等；与应急救援活动直接有关的标准或管理办法等。

4.应急保障系统

列于应急保障系统第一位的是信息与通信系统，构筑集中管理的信息通信平台是应急体系最重要的基础建设。应急信息通信系统要保证所有预警、报警、警报、报告、指挥等活动的信息交流快速、顺畅、准确，以及信息资源共享；物资与装备不但要保证有足够的资源，而且还要实现快速、及时供应到位；人力资源保障包括专业队伍的加强、志愿人员以及其他有关人员的培训教育；应急财务保障应建立专项应急科目，如应急基金等，以保障应急管理运行和应急反应中各项活动的开支。

二、应急救援体系响应机制

重大事故应急救援体系应根据事故的性质、严重程度、事态发展趋势和控制能力实行分级响应机制，对不同的响应级别，相应地明确事故的通报范围、应急中心的启动程度、应急力量的出动和设备、物资的调集规模、疏散的范围、应急总指挥的职位等。

典型的响应级别通常可分为以下三级。

1.一级紧急情况（Ⅰ响应）

必须利用所有有关部门及一切资源的紧急情况，或者需要各个部门同外部机构联合处理的各种紧急情况，通常要宣布进入紧急状态。在该级别中，做出主要决定的通常是紧急事务管理部门。现场指挥部可在现场做出保护生命和财产以及控制事态所必需的各种决定。解决整个紧急事件的决定，应该由紧急事务管理部门负责。

2.二级紧急情况（Ⅱ响应）

需要两个或更多个部门响应的紧急情况。该事故的救援需要有关部门的协作，并且提供人员、设备或其他资源。该级响应需要成立现场指挥部来统一指挥现场的应急救援行动。

3.三级紧急情况（Ⅲ响应）

能被一个部门正常可利用的资源处理的紧急情况。正常可利用的资源指在该部门权力范围内通常可以利用的应急资源，包括人力和物力等。必要时，该部门可以建立一个现场指挥部，所需的后勤支持、人员或其他资源增援由本部门负责解决。

三、应急救援体系响应程序

事故应急救援系统的应急响应程序按过程可分为接警、响应级别确定、应急启动、救援行动、应急恢复和应急结束等几个阶段，如图3-4所示。

1.接警与响应级别的确定

接到事故报警后，按照工作程序，对警情做出判断，初步确定相应的响应级别。如果事故不足以启动应急救援体系的最低响应级别，响应关闭。

2.应急启动

应急响应级别确定后，按所确定的响应级别启动应急程序，如通知应急中心有关人员到位，开通信息与通信网络，通知调配救援所需的应急资源（包括应急队伍和物资、装备等），成立现场指挥部等。

3.救援行动

有关应急队伍进入事故现场后，迅速开展事故侦测、警戒、疏散、人员救助、工程抢险等有关应急救援工作，专家组为救援决策提供建议和技术支持。当事态超出响应级别无法得到有效控制时，向应急中心请求实施更高级别的应急响应。

4.应急恢复

救援行动结束后，进入临时应急恢复阶段。该阶段主要包括现场清理、人员清点和撤离、警戒解除、善后处理和事故调查等。

5.应急结束

执行应急关闭程序，由事故总指挥宣布应急结束。

四、现场指挥系统的组织结构

重大事故的现场情况往往十分复杂，且汇集了各方面的应急力量与大量的资源，应急救援行动的组织、指挥和管理成为重大事故应急工作所面临的一个严峻挑战。应急过程中存在的主要问题有：

①太多的人员向事故指挥官汇报；

②应急响应的组织结构各异，机构间缺乏协调机制，且术语不同；

③缺乏可靠的事故相关信息和决策机制，应急救援的整体目标不清或不明；

④通信不兼容或不畅；

⑤授权不清或机构对自身现场的任务、目标不清。

对事故势态的管理方式决定了整个应急行动的效率。为保证现场应急救援工作的有效实施，必须对事故现场的所有应急救援工作实施统一的指挥和管理，即建立事故应急指挥系统（ICS），形成清晰的指挥链，以便及时地获取事故信息，分析和评估势态，确定救援的优先目标，决定如何实施快速、有效的救援行动和保护生命的安全措施，指挥和协调各方应急力量的行动，高效地利用可获取的资源，确保应急决策的正确性和应急行动的整体性和有效性。事故应急指挥系统的目的是在共同标准的结构下，将设施、设备、人员、程序和通信连为一个整体，提高事故管理的效率与质量。

事故应急指挥系统是一个通用模板，不仅适用于组织短期事故现场行动，还适用于长期应急管理行为，从单纯到复杂事故，从自然灾害到人为事故均可适用。应急指挥系统适用于各级政府、各领域和行业，以及多数企事业单位，可广泛适用于包括恐怖袭击在内的各类突发公共安全事件。现场应急指挥系统的结构应当在紧急事件发生前就已建立，预先对指挥结构达成一致意见，将有助于保证应急各方明确各自的职责，并在应急救援过程中更好地履行职责。应急指挥模式按照事故性质与规模，大致可以划分为三种类型：单一应急指挥、区域应急指挥和联合应急指挥。这三种应急指挥模式也不是一成不变的，可单独存在，也可互相结合，如多起事故并发、影响性质严重、波及范围广泛时，则可采用区域联合指挥，以提高应急指挥效率和质量。

无论哪一种类型或哪一个级别应急指挥，其组织机构基本原型都可以由指挥、行动、策划、后勤和财政/行政5部分核心应急响应职能组成，如图3-5所示。这是构成应急指挥系统的基本要素并具有特定的功能。

1.指挥部

事故应急指挥部成员包括事故指挥员和各类专职岗位。应急指挥员主要职责是：实施应急指挥；协调有效的通信；协调资源、分配；确定事故优先级；建立相互一致的事故目标及批准应急策略；将事故目标落实到响应机构；审查和批准事故行动计划；确保整个响应组织与事故指挥系统/联合指挥融为一体；建立内外部协议；确保响应人员与公众的健康、安全和沟通媒体等。专职岗位是指直接向事故应急指挥员负责并在指挥部门内负责专门事务的岗位，在特殊情况下，有权处理一些事先并未预测到的重大问题。事故应急指挥系统中主要有三类专职岗位：公共信息官员、安全官员和联络官员。

（1）公共信息官员（PIO） 负责与公众或媒体沟通，以及与其他相关机构交流事故信息。公共信息官员准确而有序地报告有关事故原因、规模和现状的信息，还包括资源使用状况等内外部需要的一般信息。公共信息官员要发挥监督公共信息的重要作用。无论是哪一类指挥机构，仅能任命唯一的公共信息官员。所有事故重要信息的发布必须经事故指挥员批准。

（2）安全官员（SO） 监测事故行动并向事故指挥员提出关于行动安全的建议，包括应急响应人员的安全与健康。安全官员直接对事故应急指挥负责，安全问题最终由各级事故指挥员负责。在应急行动过程中，安全官员有权制止或防止危及生命安全的行为。在应急指挥系统内，无论有多少机构参与，仅任命唯一的安全官员，联合指挥结构下其他部门或机构可以根据需要委派安全官员助手。行动部门领导和策划部门领导，必须在应急响应人的安全与健康问题上与安全官员密切配合。

（3）联络官员（INO） 是应急指挥系统与其他机构，包括政府机构、非政府机构和企事业单位等的连接点。联络官员征求并收集参加应急救援的各个功能负责单位和支援单位意见，及时向指挥员报告，同时也把指挥部的战略、战术意图传达给各参战单位，使所有应急救援行为更加统一、协调、有序。各参战部门也可以任命来自其他事故管理部门的助手或人员协助安全官员开展协调工作。

针对大型或复杂事故，总指挥员可以配备一名或多名副职（副总指挥），协助指挥员行使应急管理功能。指挥员负责组织管理其副职，每个副职都对总指挥负责，在其指定权力范围内可以发挥更大的作用。

2.行动部

行动部负责管理事故现场战术行动，在第一线直接组织现场抢险，减少各类危害，抢救生命财产，维护事故现场秩序，恢复正常状态。以功能为单元，行动部门的机构类型可能包括消防、执法、工程抢险、医疗救护、卫生防疫、环境保护、现场监测和组织疏散等应急活动。根据现场实际情况，可采用一个单位独立行动或几个单位联合行动。

根据事故的类型、参与机构、事故应急目标等情况，事故行动部可以采用多种组织与执行方式，也可以根据辖区的边界和范围来选择对应的组织方式。当应急活动或资源协调超出行动部管理的范围时，则应在行动部之下建立分片、分组或分部。分片是根据地理分界线来划分事故应急、区域。分组则根据事故应急执行任务的实际活动划分出负责某些具体行动的功能组别。

出现以下三种情况时，应考虑建立分部。

①分片或分组的数量和任务若超出行动部领导控制范围，则分部之下再配备相应的分片或分组。

②可以根据事故性质设置功能分部。例如，如果大型的飞行器在城市坠落，城市的各部门（包括警察、消防、应急服务、公共卫生服务）均应建立功能分部，在统一行动指挥的指挥下行动。一般这类事故的行动部领导来自消防部，副手来自警察、公共卫生部。

③事故已扩散到多个区域。在事故涉及多辖区情况下，可能要求国家、省、市、社区或企事业单位建立各自分部并在统一行动指挥下联合响应。

3.策划部

策划部负责收集、评价、传输事故相关的战略信息。该部门应掌握最新情报，了解事故发展变化态势和事故应急资源现状与分配情况。策划部门的功能是制定应急活动方案（IAP）和事故指挥地图，并在指挥员批准后下达到相关应急功能单位。策划部一般是由部门领导、资源配置计划、现状分析、文件管理、撤离善后和技术支持这6个基本单位组成。

①策划部领导组织和监督所有事故相关的资料收集和分析工作，提出替代战略行动，指导策划会议，制定各行动期间应急活动方案。

②资源配置计划单位是负责提出有关人员、队伍、设施、供给、物资材料和主要设备的需求计划，确认所分配资源的最新位置与使用现状，制定当前和下期行动所用资源的管理清单。

③现状分析单位收集、处理和组织管理现状信息，准备现状概述报告，提出事故有关工作的未来发展方向，准备地图等资料，收集并传输用于应急活动方案的信息与情报。

④文件管理单位准确而完善地保存事故文件，包括解决事故应急问题重大步骤的完整记录，为事故应急人员提供文件资料复制服务，归档、维护并保存文件，以备法律、事故分析和留作历史资料之用。

⑤撤离善后单位负责制定事故解散计划，具体指示所有人员采取善后行动。该单位应在事故的一开始就开展工作。一旦事故善后计划获得批准，善后单位确保将计划通知到现场及其他有关部门，并指导监督其实施。

⑥技术支持可由专家群（组）和专业技术支撑单位两部分组成。根据事故风险分析的需求，选择各专业领域，包括气象、消防、急救、环境、防疫、化学和法律等各类技术专家。依据事故应急管理需要，请专家参加策划部的工作，也可直接作为总指挥的顾问。另外，还应选择一些专业科技单位作为技术支撑单位，包括一些防灾中心和安全科技研究院。

4.后勤部

后勤部支持所有的事故应急资源需求，包括通过采购部门订购资源，向事故应急人员提供后勤支持和服务。后勤部一般是由领导、供应、食品、运输、设施、通信、医疗7个部门组成。

①供应单位负责订购、接收、储存和处理事故应急资源、人力和供应。供应单位为所有的需求部门提供支持。供应单位还处理工具的运送，包括所有工具和便携式非消耗性设备的储存、支付和服务。

②装备与设施单位负责建立、保持和解散用于事故应急行动的设施。该单位还为事故应急行动提供必要的设施维护和保安服务支持。设施单位还在事故区域或周边地区设立应急指挥工作站、基地和营地，移动房屋或其他形式的掩体。事故救援基地与营地往往设立在有现成建筑物的场所，可以部分或全部利用现有建筑。设施单位还提供和建立应急人员必需的生活设施。

③交通运输支持单位工作主要包括维护并修复主要战略性设备、车辆、移动式地面支持设备。记录所有分配到事故工作的地面设备（包括合同设备）的使用时间，为所有移动设备提供燃料，提供支持事故应急行动交通工具；制定并实施事故交通计划，维持并保证交通顺畅有序。

④通信单位制定通信计划，以提高通信设备与设施使用效率，安装和检测所有通信设备，监督并维护事故通信中心，向个人分配并修复通信设备，在现场对设备进行维护与维修。通信单位的主要责任之一是为应急指挥系统进行有效的通信策划。尤其是在多机构参与事故应急时，这类策划对无线网的建立、机构间频率的分配、确保系统的相容性、优化通信能力都非常有意义。通信单位领导应参与所有的事故策划会议，确保通信系统能支持下一步行动期间的战略性行动。如无特殊情况，无线通信不得使用代码，避免复杂词汇或噪声引发的误解，降低出错的概率。

大型事故的无线通信网络通常可按下列要求组建5大网络。

a.指挥网络　将各有关方联系起来，包括事故指挥、指挥人员、部门领导、分管主任、分片和分组监督人员等。

b.战术性网络　建立几个战术性网络，将各机构、部门和地理区域、具体功能单位联系起来。应建立网络联合策划，通信单位领导应制订总体计划以保证网络运行。

c.支持网络　主要用来处理资源现状的变化，但也可能处理后勤方面的要求或外部支持的要求。

d.地面-空中网络　协调地面、空中交通，建立专项战略性频率或常规战略性网络。

e.空中-空中网络　事前往往预先设计并指定空对空网络。

⑤食品供应单位确定食品和水的需求，尤其在事故扩散范围很大时更为重要。食品供应单位必须能够预测事故需求，包括需要饮食的人员数量、类型、地点，或因为事故复杂性而对食品的特殊要求。该单位应为事故应急响应全过程提供食品服务，包括所有的偏远地点（如营地和集结区域），以及向不能离开岗位的行动人员提供饮食。食品单位应密切保持与其他策划、供应和交通运输等有关部门联系。为确保食品安全，饮食服务前与服务中必须仔细策划和监测，包括请公共卫生、环境卫生和检验安全专家参与。

⑥医疗单位的主要责任：为事故人员制定事故医疗计划；制定事故人员重大医疗紧急处理程序；提供24小时持续医护，包括对事故人员提供接种免疫和对带菌者预控；提供职业卫生、预防、精神健康服务；为受伤事故人员提供交通服务；确保从起点到最终处置点，全程跟踪护送事故伤病人员，帮助处理人员受伤或死亡的文字登记工作；协调人员死亡时的人事和丧葬工作。

5.财政/行政部

事故管理活动需要财务和行政服务支持时，必须建立财政/行政部。对于大型复杂事故，需要征集来自多个机构的大量资金运作，财政/行政部则是应急指挥系统的一个关键部门，为各类救援活动提供资金。该部门领导必须向指挥员跟踪报告财务支出的进展情况，以便指挥员预测额外开支，以免造成不良后果。该部门领导还应监督开支是否符合相关法纪规定，注意与策划以及后勤部紧密配合，行动记录应与财务档案一致。

当事故的强度与范围都较小或救援活动比较单一时，不必建立专门的财政/行政部，可在策划时设一位这方面的专业人员行使这方面的职能。