私有化对混合所有制改革的启示

——读《私有化　成功与失败》学习心得

产权局　吴　震

20世纪80、90年代，以新自由主义学说为理论依据的“华盛顿共识”广为传播，特别是在东欧国家以及苏联解体的经济转轨过程中发挥了主导作用。在西欧，撒切尔夫人推行的改革也引领了发达国家国有企业私有化的浪潮。在拉美、在非洲，人们也试图通过私有化走上增长和发展的康庄大道。今天，我们提出发展混合所有制，与西方所指把国有部门私有化（大部分是通过出售股权）并不尽相同，但依然有一些共通之处。因此，有必要对其他国家私有化的历程进行了回顾和评估，而热拉尔·罗兰的这本书以较客观的角度总结了私有化的经验和教训，对当前进一步深化国有企业改革特别是混合所有制改革试点有很好的借鉴价值。

党的十八届三中全会指出，要积极发展混合所有制经济，允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，这也是当前全面深化国有企业改革的一项重要任务。习近平总书记曾强调，“发展混合所有制经济，基本政策已明确，关键是细则，成败也在细则。要汲取过去国企改革经验和教训，不能在一片改革声浪中把国有资产变成牟取暴利的机会”。要制定好细则，从而落实好混合所有制改革，就需要明确混合所有制发展的一些基本问题。

改革开放以来，我国所有制结构逐步调整，公有制经济和非公有制经济在发展经济、促进就业等方面的比重不断变化，增强了经济社会发展活力。传统的经济理论也暗示，非公有制企业比国有企业更有效率，这也往往符合社会大众的直观印象。不过，单纯的改变所有制结构能否起到立竿见影地提高国有企业效率的作用是一个很值得探讨的问题。诺贝尔奖得主西蒙曾指出，大型现代企业都不是由所有者来管理的，依然存在委托—代理的问题。如诺基亚近年来的衰败，一个很重要的原因是管理层的决策失误，和一些国有企业的通病如出一辙。从这个角度说，产权结构并不是效率低下的唯一原因。

一般均衡理论作为西方经济理论的核心基石，并没有涉及所有制的问题。热拉尔·罗兰在书中提出一个富有争议的观点，如果使企业按利润最大化的方式来运作，企业所有制也毫无用武之地。企业面临的环境是否具备完全竞争的特性，是问题的精髓所在。从中央企业的现实情况看，在充分竞争的行业和领域中生存下来的国有企业，效率往往是比较高的，甚至是处在行业的领先水平。不过，私有产权在投资、创新和降低成本等方面更具动力，而且政府对非国有企业干预的成本会大大提高。另外，如果以现代企业的代表即上市公司来看，往往具备更好地公司治理结构和可持续发展能力。

从全球私有化的实践（1977—2004年数据）来看，私有化交易量比例最大是西欧地区，占全球交易量的29％，收益占全球政府收益的48％，而中东欧和苏联地区交易量比例28％，政府收益较低，仅为6％。两相比较，实际上是因为西欧作为一个经济发达地区，市场监管环境是比较成熟和公开透明的，收益尤其高的部分是来自于通过公开上市（P0）的方法。而中东欧地区，特别是俄罗斯和乌克兰，通过快速大规模的管理层—员工收购方式，产生了较差的企业治理，因此通常没有能力或没有意愿来提升效率，腐败现象层出不穷，实际上并没有达到改革目的。

而且，国外私有化进程中一个很明显的事实是，那些被私有化的企业，要么是最盈利的，要么是最具盈利潜能的，特别是电信、金融、石油和天然气产业等。从我国目前来看，中石油的西气东输项目，中石化销售公司引入社会资本等也收到热烈追捧，在现有的机制下，社会资本青睐的对象还是这些盈利能力强的垄断企业，而且从国外实例来看，垄断企业被私有化之后，尽其可能地维护其垄断地位才最符合垄断者的利益。从资本的逐利角度说，社会资本显然也不会主动拒绝不管是自然垄断还是行政垄断带来的利益，从这个角度说，单纯通过引入民间投资来形成竞争格局也几无可能。

因此，推进混合所有制改革的关键，一是要形成完善的监管体制。这个监管机制是多方面的，包括多层次资本市场的建设，包括行业准入制度的完善，也包括国资委对中央企业的监督管理等。从我们局举办的混合所有制座谈情况看，以行业准入为例，有企业就提出，在一些行业特别是垄断类就没有民营企业，推进混合所有制的对象其实是不理想的，因为没有从事这个行业的经验，就谈不上优势互补，只能是一种财务投资，混合的优势并不明显，应当考虑的是先放开一些行业的限制。又如各类企业的融资环境是不一样的，国有企业如果有政府作为背书，也相应地具有了一些融资成本优势。这些都是完善监管体制所需要解决的内容。诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨也提及，适当的管制框架未构建就贸然地推进私有化，是一个很大的问题。构建一个公平的竞争环境，是当前比较紧迫的问题，从这个意义上说，自然不存在所谓的国有控股的混合所有制企业和民营控股的混合所有制企业，在一个理想的市场环境中，所有企业都是一样的市场主体。

二是要先明确对国有企业的考核目标。国有企业在实际中承担了很多其他任务，这些软约束对其他企业是不存在，包括裁员特别谨慎、环保要求高等。这些约束从企业来说，也许是损失了一些效率，但是从整个社会角度考虑，未必不是一件好事。但是，如果以此为理由要偏离企业的天然目标即利润最大化目标，还是有失偏颇。如果认为一些承担特殊目的的国有企业不需有盈利目标，完全可以改制成为事业单位或者公益组织等。前文也提及，如果企业是按照利润最大化目标即以业绩考核为导向，实际上国有企业和其他企业的效率差别并不大，如韩国的国有钢铁企业就比好多美国的私有钢铁企业还有效率。

三是推动国有企业积极发展混合所有制企业的重点任务，从我国的实际情况看，主要并不在于推动产权层面的混合（实际上，产权层面的混合程度已不低，根据产权登记数据显示，中央企业总户数为45054户。其中，国有独资和国有全资企业户数占比为48.45％，资本占比为53.30％；混合所有制企业户数占比为51.55％，资本占比为46.70％），而是要通过推动混合所有制发展达到让国有企业不断完善现代企业制度，更好地适应市场化、国际化的竞争环境的目的。但是，社会关注的焦点却往往在于产权的混合。正如书中提及，在角逐国有资产的过程中，利用公司治理法规的缺失现状的胜出者，通常恰恰不是确立新法规群体的组成部分，反而是公司治理法规缺失的受益者，特别在资本市场自由化的体制下可以将资产脱手，在其他国家享有产权保护，这也是一个非常讽刺的现象。

四是混合所有制推进要公开透明。特别是涉及国有产权变动过程中，定价是一个世界性难题。资产的定价，涉及经济学对市场的核心假设，就是一个“效用”概念。与劳动价值论不同，西方经济学中，定价没有一个非常客观的标准，强调市场机制，强调消费者的主观评价，主要是由供需决定价格。只有在信息披露比较充分的市场，定价才比较准确。因此，混合所有制改革中涉及产权变动等业务，还是要通过股票市场、产权市场等公开场所，可以有效地减少寻租空间。而且，从信息视角的合约和激励理论角度的研究显示，股市对经营者的激励作用，要远远大于那些基于财务数据所显示的奖励指标。

从目前国资委混合所有制选择的改革试点单位来看，也并不是要盲目推动产权的混合化，主要是选择已经在市场竞争较为充分的行业（医药和建材行业），来探索如何进一步完善企业的体制机制，从试点方案看，主要包括形成有效制衡、平等保护的法人治理结构；建立职业经理人制度和市场化的劳动用工制度；建立市场化的激励和约束机制；探索建立员工持股制度；探索建立对混合所有制企业的有效监管机制；研究党组织发挥政治核心作用的有效机制等重要内容。

这些方面的努力非常重要。形成有效监管机制前文已提及其重要性。而党组织核心作用的发挥却是一个中国特有的问题，并无前例可循，需要逐步摸索。但在完善公司治理结构上，可以发现，西方的私有化过程中，通过公开市场私有化股票发行来进行改制的，产出、效率和资本支出的正向效益明显，这些企业往往在私有化前进行了深入的结构调整和机制优化，也充分说明了完善公司治理结构（上市公司）的重要性。

在激励问题上，对于国有企业来说，棘轮效应比较常见（棘轮效应指中央计划体制对管理者提供强激励以促使其完成生产计划；超额完成计划有奖励，然而管理者通常不会超额完成计划），有研究表明：有了经理人市场，棘轮效应就会消失；经理人在职业生涯中能够到私有行业任职，国有企业的效率才会提高。而提供就业是政治利益的一个源头，冗员的产生确实与政府密切相关，建立起市场化的劳动用工制度，能有效地降低政府干预。

市场化的激励和约束机制实际上是要解决委托代理的问题，不独是国有企业。员工持股作为一种强激励合约，有研究表明，当金融市场是“有效市场”（具有良好的流动性、股价能真实地传递企业绩效信息），这种激励对管理层会具有比较显著的作用。从这个角度理解，如果企业没有上市或者没有可预期的此类计划，股权激励的作用其非想象中那么明显。不过，目前试点企业设计的持股计划，大多数对国有资产进行了折价处理，例如上市公司股价的50％～70％。从激励的角度说是够了，而且也可能确实能对企业的发展带来正面影响。但是如何解决这种授权问题，就是谁有权决定国有资产可以折价转让？这种方式无可避免地会遭受到一定的批评和非议。

另外，欧洲诸国政府依然严格地控制着大部分已经私有化的企业，控制的手段主要是表决权和黄金股等。在保持对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的控制上，我们可向发达国家学习的方法还有不少。至于充分竞争行业，实际上才是混合所有制企业较为理想的生存场所，国有企业是否要从这些行业退出，我觉得完全是可以按照资本的流动规律来，即如果觉得企业价值高估了，直接卖出，行业低谷而有潜力的时候，国有资本再进入，真正实现从管资本的角度来对企业进行监管。

吴震，生于1986年9月。2007年毕业于清华大学经济管理学院经济学专业，大学本科学历。曾就职于东方证券股份有限公司，2012年7月起在国资委产权管理局工作。