第二节　中日“二十一条”交涉

一　欧战爆发后的远东局势和日本侵入山东省

1914年6月，第一次世界大战爆发。帝国主义列强对中国侵略的形势发生变化。德、奥为首的同盟国集团和英、法、俄为首的协约国集团在欧洲互相厮杀，暂时无暇顾及远东。日本大隈内阁认为这是它推行“大陆政策”千载难逢的机会，遂以英日同盟为幌子，积极展开参战活动。

当时，英国在远东仍有举足轻重的地位。它担心日本参战，可能影响远东的和平和它的商业利益。所以欧战发生后，它曾通告日本，说明如果威海卫及香港等地受到德国攻击，将要求日本援助，否则将尽力避免使日本卷入战争。美国当时也希望维持远东现状，对日本抱有戒心。沙皇俄国为了确保它在中国的既得利益，认为有必要尽力维持同日本的“亲善”关系，不反对日本参战。但是它也害怕日本在远东“自由行动”，损害它的权益。所以俄国外交大臣曾向英、法大使表示，将来可由英、法、日三国分割德国的殖民地，而不赞成由日本独占胶州湾。为了达到参战目的，日本外相加藤高明向英国表示：日本参战的目的在维持远东和平，对中国领土并无野心，也不会损害英国的贸易，同时强调日本内阁应英国之邀而参战，已经奏明天皇，非有重大事变不能变更。到8月初，英国乃不得不放弃初衷，以限制战局地区为条件，赞成日本参战。日本表示愿意遵守战区限制，但不在对德通牒中声明。8月15日，日本向德国发出最后通牒，限23日正午前答复。通牒的内容是：德国在中、日两国海面上的军舰一律撤退或解除武装，并限于9月15日以前将胶州湾租借地（今属青岛市）无条件交给日本，以备将来交还中国。届期德国没有答复，日本乃于23日对德宣战。

日本大隈政府参战的真实动机，是乘机扩张日本在中国的权益，所以参战以后，立即把侵略矛头指向中国。在日本向德国发出通牒前，袁政府就宣布了中国的中立立场；8月3日，又照会各国政府，要求参战诸国不在中国领土领海以及各国租借地内作战。6日，正式宣布“决意严守中立”，公布局外中立条规二十四条。同时又向美国、日本提议，由中、日、美三国联合，共同劝告欧战各国限制战区，勿及远东。这个建议不仅没有得到日本的赞成，因为它正想乘机渔利，而且还无理质问袁政府说：“此等关系东方重大事件，中国何径先向美邦提议？”⁽²⁸⁾袁政府便赶忙电令中国驻美公使婉言取消此项提议。德国在青岛的驻军仅五六千人，自知无力抵抗日本，其驻华使馆参赞马尔参（Baron Maltzan）便与袁政府交涉，试图将胶州湾直接归还中国。但由于日本的阻挠和威胁，软弱无能的袁政府不敢接收，而暗中要求美国接管，以后再交给中国。美国不想得罪日本，拒绝考虑；仅依据《罗脱—高平协议》，于19日致函日本，声明各国应确保中国领土完整及机会均等主义，将来应将胶州湾归还中国，日本派兵至中国应与美国取得协议。前此，英国于17日也将英日商定的战区限制自行宣布，说明日本的军事行动不超出中国海以西之亚洲海岸，除东亚大陆的德国占领地外，不侵犯任何外国领土。

英国对日本的安抚政策，和美国仅止于口头声明，助长了日本对中国的进一步逼迫。日本对德宣战后，即封锁青岛港口，并与英军一起对德军发动攻击，同时秘密要求中国于黄河以南划出中立外地区，以便日军登陆。袁政府外交部答复说：“黄河以南，几包括山东全省，一有此议，必致中外惊疑，万难应允。”并要求日军缩小战区范围，登陆后“行军路线宜限在潍县以东平度一带离华军较远地点”，中国军警保护胶济铁路潍县以西一段⁽²⁹⁾。为了表示对日本的“好意”，外务部还声明日军登陆后，中国军队不抵抗，只提出“抗议”；并表示“临时发生之事，如先与我商，苟可通融，无不竭力”⁽³⁰⁾。尽管袁政府如此曲意妥协，但日本却蛮横无理。9月2日，日军第十八师团二千余人突然在山东龙口登陆，强占电报局，不许中国商民发电报，又派兵占据附近村镇，断绝交通，强迫商会为其供应骡马车一千辆及夫差数百人，还发行军用钞票，强制中国人使用，若有拒绝，即被打骂甚至拘捕、枪杀，诛求驱使，为所欲为。次日，又有日军三千登陆。

袁政府一边提“抗议”，一边赶忙通告各国，参照1904年日俄战争时在辽东境内的先例，把龙口、莱州及接连胶州湾附近各地方划为交战区域，并声明：在交战区“本政府不负完全中立之责任”，但对中国的“领土行政权及官民之身命财产，各交战国仍须尊重”⁽³¹⁾。日军在龙口停留五天后，便向平度进军，一路大肆骚扰。9月10日侵占平度，包围县署，强迫县知事供应肉类数千斤和米麦燃料数百万斤，限五日内交出，过期按军法惩办。更有甚者，日军还张贴布告，对中国人宣示斩律五条⁽³²⁾，公然把中国人视为被征服者。袁政府外交部为此向日本驻北京公使日置益提出抗议，日置益置之不理。日军于17日占据胶州火车站，将中国警察尽行驱逐。23日，英军九百人由天津出发，在崂山湾登陆，参加围攻青岛。日军无视中国所划的交战区，有意侵犯中国主权，忽于26日占领潍县车站。袁政府外交部提出抗议，要求立即撤退日军，“以重信睦”。日置益恃强狡辩，竟说胶济路是德国产业，日本有权占领，与中国无关。其外务大臣加藤高明还对中国驻日公使陆宗舆表示：日军不仅占领潍县，对胶济全线均将如此行动，并要中国军队撤离，否则发生冲突，日本将认为中国协助德国。对此袁政府外交部再次提出抗议，说明胶济铁路系华德商办，按国际公法，“交战国官产在中立国领土，其他交战国尚不能侵犯，况中德商办产业，安得占据”？并指出日军此举“违反协商，侵犯中立，破坏公法”⁽³³⁾。日置益仍一味狡辩，同时日军继续西进，10月5日占领青州，次日进占济南车站，将胶济全线置于日军的控制之下。占领胶济路全线，乃是日军作战之初就已拟定的计划，所以尽管袁政府多次抗议，日本政府始终充耳不闻。袁政府为避免与日本发生冲突，便秘密命令沿路中国驻军撤退。

日本的侵略行为和袁政府的迁就，引起中国人民的极大愤慨。山东各地受害商民纷纷呈递公禀，要求袁政府执言伸理。当日本占领潍县时，梁启超在参政院第十五次会议上提出“紧急动议”，要求袁世凯就山东问题答复。他说：欧战发生，“大总统曾召集本院同人到府，报告外交经过情况，当时对于报告虽尚不甚满意，而以现在之地位及时局，政府措施若此已觉不易，故亦认为相对的同意。日来据各方面报告，事情已为之一变，虽政府外交因有应守秘密，不能宣布，而本院既代行立法院”，不能不提出质问⁽³⁴⁾。蔡锷补充说：“万一日本以山东为第二之南满，实行其大陆政策，政府究竟如何对付？或者已有办法，实亦本院所乐闻。”⁽³⁵⁾经过讨论，参政院向袁世凯提出质问，列举日军在山东的种种侵略行为，最后表示：“日来各地军民因痛外交之失宜，惧亡国之无日，或设救亡敢死之团，或倡排货修怨之议，有识之士日思所以节制之。瘏口哓音，始获少安，若外交当局不能以国权切实之保障明示吾民，则疑愤所集，万一激成度外之举动，将何求以善其后？”⁽³⁶⁾对此，袁世凯没有明确表示。

10月30日，日军对青岛开始总攻，德军不敌，于11月7日投降。至此，德国在中国的势力范围全部为日本攫取。日本以战胜国自居，对青岛和胶济铁路实行军事统治，制造事端，拒不撤兵。次年1月7日，袁政府正式照会日、英两国，声明取消中立区战，恢复原状，要求在该区域的日军一律撤退。日本政府竟然蛮横地说：中国的声明，独断不当，日本不能因此而受拘束。袁政府于16日再次照会日本，说明中国当时划定交战区域，实是基于“外顾邦交”的一项措施，并没有与日本签订协定，战事既已结束，中国自行宣布废止，本无征求日本同意的必要；况且该区域内德军早已解除武装，英军也已撤去，日军自无继续停留的理由。日本此时已酝酿新的侵略阴谋，所以始终不肯撤兵，有意制造“悬案”。震惊中外的“二十一条”要求即于此时提出来。

二　“二十一条”交涉

日本帝国主义参加第一次世界大战的真实动机，是企图乘机夺取德国在山东的权益，扩张其在中国的侵略势力。1914年8月，日本政府在参战的讨论会上，就决定以归还青岛作为解决满蒙悬案的交换条件。所谓满蒙悬案，是日本帝国主义从清末以来在中国东北南部和蒙古东部地区无视中国主权，不断扩张势力，故意制造出来的。日本政府的对华侵略政策，通常受到元老重臣、军部和民间右翼浪人的影响。这三方面对于侵略中国的手段各有不同的主张，时有矛盾发生，但都认为应乘欧战之机扩大日本在华势力，否则一旦欧战告终，有欧美列强掣肘，日本将失去主动机会。所以欧战爆发后，元老、陆军、财阀及右翼浪人的各种意见书，纷纷递到日本外务省。右翼浪人团体中势力最强的黑龙会，就曾提出《对支问题意见书》，极力主张“独立自主外交”，反对与欧美列强协调。该意见书认为日本应向中国提出“在南满洲及东部蒙古的优越权，将其统治权委任于日本”；中国应聘请日本军事、财政、教育等顾问，采用日本兵器，将福建海港租借给日本；还要求铁路建筑权和矿山开采权；等等，企图借此机会一举树立东亚霸权。正是在这种迫不及待的独占中国的侵略思想指导下，大隈政府拟定了所谓《对支政策文件》，即“二十一条”要求的草案，并寻找向中国提出的适当时机。

日本对德宣战不久，日本驻华公使日置益即向日本外务大臣加藤高明报告，要求乘机向中国提出“悬案”交涉，但外务大臣加藤认为时机尚早，并未予以采纳。至11月上旬日军攻占青岛后，加藤认为最适当的时机业已到来，乃于11月11日将《对华交涉训令提案（即对支政策文件）》提交内阁会议讨论通过，12月初奏明天皇批准，随即召日置益回国述职，令其办理。日本政府的所谓训令，除“二十一条”外，还附有交涉时日本可对中国保证的事项，主要有以下四点：一、保证袁大总统地位及其一身一家之安全；二、严厉取缔革命党及中国留日学生，对反袁的日本商民浪人予充分注意；三、适当时期商议胶州湾交还问题；四、考虑审议袁大总统及有关大官叙勋或赠勋之事。日置益还提出要加上压迫或引诱手段，如：留驻山东日军，必要时可占领津浦路北段；煽动革命党、宗社党从事颠覆袁政府的活动，以此来显示日本之威力和决心；针对袁政府财政困难，拟以借款为诱饵；等等。12月15日，日置益回到北京，便秘密从事交涉布置。当时，他已看破了袁世凯称帝的野心，遂把支持帝制作为交涉的引诱手段之一。他曾对外交次长曹汝霖表示：“敝国向以万世一系为宗旨，中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成。”⁽³⁷⁾他并以新归任为词，请求晋见袁世凯。

1月18日下午3时，由曹汝霖安排，日置益在怀仁堂晋见袁世凯，当面递交日文“二十一条”一份，并逐条说明主旨及日本的立场，还威胁说：“中日两国间，近来真意殊欠疏通，中国对日本举措既多有疑虑，且挟有无谓之误解。日本国民中的一部分，亦怀疑中国当局的诚意，常抱反感，加以第三者挑拨中伤，对两国邦交时肇意外之危险”；“今次如能承允所提条件，则可证明日华亲善，日本政府对袁总统亦可遇事相助”；最后要求袁政府“绝对保密，尽速答复”⁽³⁸⁾。两日后，日置益又将另一份条款、附有翻译汉文，递交袁政府外交部，作为正式交涉的根据。

“二十一条”要求分为五号。

第一号，关于山东省四款：一、日本政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国政府享有一切权力利益让与等项处分，中国政府概行承认。二、凡山东省内并沿海一带土地及各岛屿，无论以何项名目，概不让与或租借与他国。三、日本建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。四、中国政府从速自开山东省内各主要城市作为商埠。

第二号，关于“日本国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位”，共七款：一、两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。二、日本臣民在南满洲及东部内蒙古营造商工业应用房厂，或为耕作，可得其须要土地之租借权和所有权。三、日本臣民得在南满洲及东部内蒙古任便居住往来，并经营商工业各项生意。四、中国政府允将南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本臣民。五、中国政府如准许他国在南满洲及东部蒙古建造铁路或以该地区课税作抵押他国借款时，应先经日本政府同意而后办理。六、如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本商议。七、中国政府允将吉长铁路管理经营事宜委任日本政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为限。

第三号，关于汉冶萍公司，共二款：一、俟将来机会相当，将汉冶萍公司作为两国合办事业，未经日本政府之同意，所有该公司一切权力产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。二、所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采。

第四号，关于“切实保全中国领土”一款：中国政府允准，所有中国沿岸港湾及岛屿，概不让与或租与他国。

第五号，共七款：一、在中国中央政府，须聘用有力之日本人充当政治、财政、军事等项顾问。二、所有在中国内地所设日本医院、寺院、学校等，概允其土地所有权。三、须将必要地方之警察作为中日合办，或在此等地方之警察署内须聘用多数日本人，以资全面筹画改良中国警察机关。四、由日本采办一定数量之军械（譬如在中国政府所需军械之半数以上），或在中国设立日中合办之军械厂，聘用日本技师，并采买日本材料。五、允将接连武昌与九江、南昌之铁路，及南昌至杭州、南昌至潮州各铁路之建筑权，许与日本国。六、福建省内筹办铁路、开矿及整顿海口（船厂在内），如需外国资本时，先向日本协商。七、允认日本人在中国有布教之权。

“二十一条”要求，严重损害了中国的主权，充分暴露出日本帝国主义把中国变为其独占殖民地的狰狞面目。

对于日本提出关系中国命运的重大交涉，袁政府事先懵然无知。日本有意径向袁世凯提出，开元首直接外交恶例。袁世凯本完全有理由严正驳回，拒绝讨论。但袁因有帝制自为的野心，原来打算秘密让给日本一些权利，以换取其对帝制的支持，没想到日本竟然企图鲸吞中国，连欧美列强在华的特权都不顾及了。这使他惊诧无措，“殊为失望”，但他未敢断然拒绝。在听完日置益的陈述后，他表情严肃地说：“本件应与外交总长会商。”⁽³⁹⁾当时外交部致驻日公使陆宗舆的密电，具体地透露了袁政府的窘况：“查我政府正极力讲亲善之方，不意提出此等严重条件，实使政府为难。”⁽⁴⁰⁾据袁的秘书夏寿田说：“日置益辞出后，项城极怒，当即疾声令余，所有关于帝制之事一概停止。”⁽⁴¹⁾1月18日晚，袁世凯召开会议，讨论应付办法，出席人员除外交总长孙宝琦、次长曹汝霖外，还有徐世昌、段祺瑞、梁士诒等。次日至21日，又连续开会，杨士琦、钱能训也参加。会上讨论的意见，大致有三方面：一、日本提出如此苛刻条款，非因政府宣布废除交战区域所引起，应尽快弄清日本的目的，以便制定对策。二、日本要求对条款绝对保密是不可能的，一旦泄露，在国内必然招来麻烦。再者，日本必然与第三国早有默契，过早泄露，欧美列强会援引均沾。三、日本所提条款过苛，但又不能完全拒绝，要考虑满足日本的一些要求，而又避免与其交涉有关主权各项。最后袁氏决定拖延开始谈判的日期，尽快摸清日本的真正意图，同时预作了一些布置：一、让孙宝琦称病辞职，派陆徵祥（时为总统府外交顾问）接任外交总长，以新任总长须对案件加以研究为借口，拖延时间。袁氏更换外交总长的另一个原因是，自日军侵入山东以来，外交部因对日交涉颟顸，受到各方面严厉抨击。袁为使孙代其受过，早就有意更换孙。为了直接指挥此项对日交涉，袁选中了一向对他百依百顺的陆徵祥接任。陆于1月28日到任，次日拜会北京公使团。二、19日袁于总统府接见其日本军事顾问坂西利八郎说：“日本竟以亡国奴视中国，中国绝不作高丽第二。”袁有意表示愤慨，借以试探日本的态度。坂西立即报告日置益。同一天，曹汝霖赴日使馆与日置益晤谈甚久。曹汝霖表示二十一条“真令人感到难以承受”。日置益则说，此次要求各款，均经日本政府深思熟虑，有坚强决心，以期必成⁽⁴²⁾。三、请日本顾问有贺长雄回国，把日本政府提出二十一条的事告诉日本元老松方正义侯爵和山县有朋公爵，并探询他们的“真意”。有贺临行时，袁亲批赠送“路费”一万元，并带有运动元老派的交换条件⁽⁴³⁾。四、密电冯国璋联合十九省将军发通电，声称拒绝日本要求，不惜一战，以增强自己谈判的力量。但是袁世凯的这一套把戏，被日本帝国主义一眼看破。日本外相加藤于2月3日电告日置益说：“各省将军通电一事，此为袁氏权诈老套，对我帝国进行毫无影响。”⁽⁴⁴⁾此外，袁政府向中外报界透露了日本要求的一些内容，用以鼓动舆论，企图借此向日本表示，答应全部条件确有困难。

当时因日军侵入山东，中国各阶层人民愤懑已久。“二十一条”的消息一经传开，反日舆论顿时沸腾。上海、北京、天津、杭州等地商民、学生及海外华侨纷纷集会，或投书报刊，或通电全国，一致抗议日本的侵略行径，要求袁政府拒绝日本无理要求。1月末和2月初的几天当中，各地商会就发出通电五百余件。反日爱国团体如雨后春笋般地出现。上海有“国民对日同志会”、“外交后援会”、“救国急进会”；杭州有“爱国会”；山东有“救亡团”；江西有“妇女救国会”；广东有“中华商务救亡会”；四川有“国事研究会”；等等。同时，各地掀起了抵制日货的斗争。上海商会首先于3月16日组成“劝用国货会”，推举虞洽卿、董少严、王正廷为正副会长。18日，绅、商、学各界联合发起，在张园召开了反对“二十一条”要求的国民大会，到会者近四万人。各界代表发表了激昂慷慨的演说，揭露日本侵略中国的罪行。大会通过提倡国货、设立公民捐输处等项决议。上海商民的爱国行动，得到全国各地商民的响应，而且很快发展成为遍及全国的抵制日货热潮。商人拒卖日货，人人用国货。不少学校规定，文具一律用国货。一些大城市的报纸，天天刊登“国货调查录”，鼓动人民选用国货。上海、天津、广州等地，出现了以反日爱国为题材的戏剧和歌曲。学生走上街头，散发传单，发表演说，进行鼓动。4月初，上海商会倡议救国储金，成立了以虞洽卿、马佐臣、陈炳谦为首的“中华救国储金团”。该团以“国民协力保卫国家”为宗旨，向各地商会发出通电，倡议“人人爱国，人人输金”，在全国征集储金五千万元，“专备国家添设武备之用”。各省城镇商民热烈响应，一月之间，成立了储金分事务所二百五十余处。学生、工人、商人及家庭主妇等都节衣缩食，踊跃参加储金，未及一旬，承办储金的中国银行即收款二十余万元。

各界人民抵制日货的爱国活动，很快超出了袁世凯所能允许的范围。这使他如芒刺背，时刻不安。在日本的要挟之下，袁政府只得多次通令禁止抵制日货。但反日斗争如火如荼，声势越来越大。“二十一条”交涉正式谈判，就是在举国一致反对的声浪中开始的。

中日交涉会议完全采取秘密的形式，自2月2日起，每周举行二三次，至4月26日，共有二十五次之多。日本方面为日置益、参赞小幡酉吉、高尾亨。中国方面是陆徵祥、曹汝霖、秘书施履本，实际由曹包办，一切秉承袁世凯的旨意进行。交涉一开始，日置益就坚持要陆徵祥对“二十一条”整体表示态度，并对各号发表意见，企图使陆先囫囵吞下。陆徵祥认为以逐条讨论为是，双方曾有争论。袁世凯鉴于全国人民反日情绪高涨，唯恐完全屈服将使自身难保，加以他通过有贺长雄了解到日本的主要意图是在满蒙获得扩张机会，于是便提出对日方一、二、三号提案的修正案，对第四号则主张由“中国政府自行宣言”，对第五号表示“碍难商议”。修正案的主旨是满足日本对满蒙的权益要求，其他地方则使日本暗中有所收获，而明处又表示自己不轻易出卖主权。但日置益一再逼迫讨论第五号，并以不允继续开议为要挟。曹汝霖秘密电令驻日公使陆宗舆会见加藤高明，要求日本“留亲善余地”。以后会议时开时停。日置益态度极为蛮横，“词意决绝，几无磋商之余地”。同时日本政府以换防为名，增派军队至大连、青岛及塘沽等地，以武力支持日置益。袁世凯无奈，便请求有贺长雄拜会日本政府要人，“奔走说情”。同时，欧美列强获悉“二十一条”的真实内容后，对日本的欺骗行为也一致不满。

原来，日本提出“二十一条”时，仅以一至四号通知英、美、俄、法四国，故意隐瞒最重要的第五号各条。“二十一条”全文真相为中外所知以后，欧美列强对日本损害他们在华的侵略权益，纷纷予以激烈抨击。2月10日，英国驻日大使葛林赴日本外务省声明：英国政府对日本之要求条款“漏告”第五号，深表遗憾。此后又照会日本政府，声称长江流域铁路，中英已有成约，“请勿相侵”。加以中国人民反日斗争的浪潮日趋高涨，日本政府见阴谋暴露，事态严重，只好表示可以“减轻要求”⁽⁴⁵⁾。它一面宣布第五号为“希望条件”，系属劝告性质，借以蒙混舆论；一面又于4月26日提出修正案，共二十四条，内容与原要求大致相同，仅将若干条文改用换文方式，表面上似乎减轻了严重性，实质上依然如故。它声言此“系最后修正，务请同意”，并称：如中国政府将二十四条全体承认，日本政府拟将胶州湾以适当时机，附加条件交还中国。袁政府认为日本的修正案“比较初次提案固有部分之让步”，但仍有一些条款“与中国主权、其他列强之条约上权利以及机会均等主义均相抵触”⁽⁴⁶⁾，故不能接受。据此，袁政府又作成修正案，于5月1日提交日置益，并“解释中国难复行退让之苦衷”⁽⁴⁷⁾。日置益反指责袁政府无诚意，百般恫吓。中日关系十分紧张，似乎战祸迫在眉睫。5月6日，袁政府开会决定再示让步，以挽危机。但日本大隈政府决定采取最后手段压迫袁政府，于5月7日发出最后通牒，宣称除第5号各项允许以后再行协商外，限四十八小时完全应允，否则“将执认为必要之手段”⁽⁴⁸⁾。与此同时，日本政府颁布关东戒严令，命令山东和奉天日军备战。日商纷纷回国，日舰队游弋于渤海，进行武力威胁。

三　袁政府对日屈服和群众的反日风潮

对日交涉过程中，袁世凯一直以英美两国为后援，希望它们从中调解。英国虽然忌妒日本扩张势力，但对日在南满和东蒙所攫取的特权持同情态度。英国所关注的限于它的在华利益是否受到影响。所以日本取消了在长江流域内修筑铁路的要求以后，英国就改变了态度。日本提出通牒后，英公使朱尔典于8日上午到外交部访陆徵祥，说：“目前中国情形至为危险，各国不暇东顾，为目前计，只有忍辱负重，接受要求”，“不宜作武力之争”⁽⁴⁹⁾，并要陆转告袁世凯。美国对华政策的根本方针在于“门户开放”，日本独占中国的野心和行径，自然引起美国朝野的反感。驻华美国公使芮恩施（Paul S．Reinsch）曾试图“为中日谈判进行斡旋”，但美国政府怕招致日本反对，加以又得不到英、法、俄三国的支持，所以仅仅于5月5日发表声明，“劝告”日本。13日又声明：“凡关于损害美国之条约权利及旅华美国人民权利”，美国政府“决不承认”⁽⁵⁰⁾。俄、法两国虽然猜忌日本，却因欧战无暇顾及。5月7日晚，袁政府外交部派员前往俄国使馆寻求支持，俄使克鲁朋斯基竟然要中国政府“立即无条件地接受日本的最后通牒”。袁世凯企望欧美列强干涉落空，又恐得罪日本，皇帝当不成，便决定对日屈服。8日下午，袁在总统府召集会议。出席的有黎元洪、徐世昌、杨士琦、钱能训、梁士诒及各部总长等。先由陆徵祥报告上午会见朱尔典的情况，然后讨论。发言者大都迎合袁的旨意，认为只有接受日本要求一途，惟独段祺瑞主张动员军队，对日示以强硬。最后，袁说：“我国国力未充，目前尚难以兵戎相见”，权衡利害，不能不接受日本通牒。接着他还引用古训说：“无敌国外患者国恒亡。经此大难以后，大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业，举凡军事政治外交财政力求刷新，预定计划，定年限，下决心，群策群力，期达目的。”⁽⁵¹⁾据参加会议的梁士诒后来说：“袁总统悲愤陈词，衣沾涕泪。与会者或怨愤填胸，或神气惨沮。”⁽⁵²⁾但未几，正是这个袁世凯和这伙“忧国忧民”的文官武将，敲响了洪宪帝制的锣鼓。

5月9日，陆徵祥、曹汝霖奉命前往日本使馆递交复文，对日本4月26日提出之修正案，除第五号中各项容日后协商外，“即行允诺”，最后还表示：“以冀中日所有悬案就此解决，俾两国亲善益加巩固。”⁽⁵³⁾

袁政府不顾全国人民的反对，于5月25日在北京签订了所谓“中日条约”和“换文”，史称《民四条约》。日本方面代表是日置益，袁政府代表为陆徵祥。两个条约是关于山东和南满洲及东蒙古的，换文十三件，内容是关于福建、汉冶萍及旅大租借期延长等问题。总之，除第五号外，原“二十一条”的内容大都包括在内。

袁世凯不仅敢于卖国，而且善于花言巧语地讲“爱国”来遮掩其卖国行径。在决定接受通牒的时候，他就先拟好了一个“密谕”，于10日发给各级文武官吏。他说：“予以保全国家为责任，对外则力持定见，始终不移，对内则抚辑人民，勿令自扰。将及四月，持之益坚。彼遂以最后通牒迫我承认，然卒将最烈四端，或全行消灭，或脱离此案。其他较大之损失，亦因再三讨论，得以减免，而统计已经损失权利颇多，疾首痛心，愤惭交集。往者已矣，来日方长……京外各官当规劝僚属，申儆人民，忍辱负重，求其在己，切勿妄逞意气，空言嫚骂，非徒无益，反自招损。务各善体此意，努力为之。”⁽⁵⁴⁾在这个“密谕”里，他虽然装腔作势，但不得不承认“损失权利颇多”。而在公开的通电中，为保持他在中国人民面前的“体面和威风”，则厚颜无耻地说，“日本既有让步，无损主权，故决定由外交部答复，此案已结，中外敦睦”。同时，袁政府还动员各省官吏拍发贺电，颂扬“元首外交成功”，又命令御用报刊颠倒是非，把对日屈服说成是“双方交让，东亚幸福”，甚至开会庆祝“外交胜利”。然而，这一切愚弄人民的鬼蜮手段，并没有能把他承认“二十一条”绝大部分要求的卖国行径掩盖住。

袁政府接受最后通牒的消息一经传出，群情激愤，举国一致认为是奇耻大辱。日本帝国主义的侵略，唤起了全国人民的敌忾心。各城市爱国团体，纷纷集会，拒不承认《民四条约》，誓雪国耻。上海各界召开国民大会，到会数万人，一致表示拒日到底。各地青年学生尤为悲愤，有的愤而自杀，有的断指写血书，有的要求入伍，请缨杀敌。全国教育联合会决定，各学校每年以5月9日为“国耻纪念日”。北京各学校学生议决，每日课余诵最后通牒一遍，以示不忘国耻。

面对声势浩大的爱国运动，袁政府开始不敢公开镇压，各地方“官厅能维持其秩序，不能禁止其进行”。在全国各大城市展开的救国储金活动，还得到了一些官吏的支持。袁世凯本人也认为救国储金“最为今日切要之图”，并认储十万元，表示“勉力赞助”。但袁政府所能允许的反日爱国范围，仅仅是集会纪念和爱国储金。当抵制日货的行动越来越激烈时，他们就露出了反人民的真面目。由于对日本侵略的无比愤慨，各城镇商民相戒不买日货，不用日货，有的还焚毁日货，以示抗议。许多地方群众集会，向袁政府提出质问，要求惩办陆徵祥和曹汝霖，称他们为“卖国贼”。有的报纸甚至直接谴责袁世凯，要他负“失地丧权之责”。汉口、镇江、汉阳、福州等地，相继发生反日骚动。5月13日，汉口日侨准备举行提灯会，庆祝日本所取得的“外交胜利”。当地学生和商民怒不可遏，群起捣毁日本商店。镇守湖北的段芝贵，急忙由武昌抽调军队，前往协助日本军队镇压。事后，他向北京统率办事处密报说：“武汉三镇人心颇形不靖，街谈巷议多属仇外之言”，“人人脑筋中隐蓄一番愤激”，恐“再有特别事故发生”，并要求给他屠杀爱国人民的权力⁽⁵⁵⁾。

袁世凯见欺骗不生效，就公开采用高压手段。5月26日，他颁布申令，公然诬指爱国群众是“匪徒”，杀气腾腾地说：“乃有倡乱之徒，早已甘心卖国，而于此次交涉后，反借以为辞，纠合匪党，诪张为幻，或谓失领土，或谓丧主权，种种造谣，冀遂其煽乱之私。……着各省文武各官认真查禁，勿得稍涉大意，致扰治安。倘各该地方遇有匪徒借故暴动，以及散发传单，煽惑生事，立即严拿惩办。”⁽⁵⁶⁾在日本政府的压力下，袁世凯于6月16日又以“妨碍邦交”为名，再次申令禁止抵制日货，还以“取缔排斥日货不力”的罪名，撤换了湖南巡按使。由于袁世凯的严令敦促，各地方官署派出军警，逮捕爱国群众，将反日热潮镇压下去。对中国人民张牙舞爪，对帝国主义者摇尾乞怜，这充分暴露了袁世凯入主出奴的丑恶面目。

“二十一条”是日本帝国主义以吞并中国为目的而强加于中国的单方面的要求，严重损害了中国的主权，完全违背了国际关系的根本准则，理所当然地激起中国人民的强烈反对。正是由于全国反日爱国热潮，才迫使袁政府事后不能不声明，在此基础上形成的《民四条约》是由日本最后通牒而被强迫同意的。此后历届北洋政府也始终未承认为有效，而在后来的巴黎和会和华盛顿会议上，都要求改订，甚至全面予以废除。所以《民四条约》从国际法来看，“固未尝成立”⁽⁵⁷⁾；从事实上来说，也未能执行。

日本帝国主义未能完全如愿，一举控制中国，但它的野心不死，以后以《民四条约》为口实，在南满、蒙古东部、山东等地，不断扩大侵略权益，导至中日关系长期恶化。同时，《民四条约》完全暴露了日本独占中国的企图，因此日本与在华有侵略权益的欧美列强不断发生冲突。美日矛盾自此日趋尖锐，这对远东国际关系后来的发展产生了重大的影响。