第七章　中日“二十一条”交涉和袁世凯称帝

第一节　封建复古逆流和恢复帝制的酝酿

一　封建复古逆流及祀孔、祭天

随着封建独裁政治制度的确立，维护封建纲常礼教的复古思想也迅速流行开来，毒化了中国的政治空气。

二次革命以前，辛亥革命对封建制度的冲击作用还没有消失，以孙中山为首的资产阶级革命派在国内还有相当大的政治势力。因此，在舆论方面，有关民权、法治的宣传一度占有优势，对数千年来神圣不可侵犯的社会制度和道德习惯的抨击，也是比较尖锐的；以致在人们特别是知识分子和青年学生的心目中，君主专制和官僚特权都变为非法，政治平等和言论、结社、通讯等项自由在表面上已为人们所公认。封建孔教和等级观念不再被认为是天经地义。忠君、尊孔的教育宗旨被否定，孔孟的经典在各级学校中都丧失了特殊地位。社会上，特别是经过革命洗礼的南方各省城镇，反封建礼教的精神一度十分高涨。但是，封建专制主义的旧思想体系在漫长的中国封建社会一直占着统治地位，源远流长，根深蒂固。在民国元年、二年间，封建专制主义和资产阶级民主主义在政治思想领域里的斗争是十分激烈的。从北洋政府建立之日起，袁世凯及其追随者就认定民主主义是异端邪说、洪水猛兽，是社会动荡不安的思想根源。他们千方百计地曲解或丑化民主制度，但是开始还不敢直接公开攻击民国，而是用空泛的道德说教作幌子，贩卖封建专制主义的货色，故意把他们看不惯的新现象和清末原有的腐败风气混在一起，说成是民国带来的。在他们看来，民国政局和社会风气比清末更为败坏，其原因主要并不在于封建专制制度的腐朽和封建势力继续作祟，也不在于国家贫困衰败，更不在于帝国主义列强的侵略，而在于人们追求挣脱封建纲常礼教的桎梏。用他们的话来说，就是“国家强弱存亡所系，惟此礼义廉耻之防”⁽¹⁾。因此，要“挽救人心，维持国运”，唯有提倡纲常名教。1912年9月20日，袁世凯下令“尊崇伦常”，他说：“中华立国以孝悌忠信礼义廉耻为人道之大经。政体虽更，民彝无改”，“惟愿全国人民恪守礼法，共济时艰……本大总统痛时局之阽危，怵纪纲之废弛，每念今日大患，尚不在国势而在人心。苟人心有向善之机，即国本有底安之理”⁽²⁾。在这道恢复礼教的号令鼓舞下，社会上出现了许多以所谓“力挽狂澜，扶翼圣道”为宗旨的尊孔小团体，如上海有孔教会，北京有孔社，济南有孔道会，太原有宗圣会，扬州有尊孔崇道会，青岛有尊孔文社，等等。其中以孔教会的活动最为突出。

孔教会于1912年10月7日在上海成立。发起人为陈焕章、沈曾植、梁鼎芬、姚文栋等。其简章规定“以昌明孔教，救济社会”为目的。次年9月27日，在曲阜召开全国大会，正式成立总会，并从上海迁到北京，把康有为推为会长，陈焕章担任主任干事，负实际责任。各省成立分会或支会，此外在曲阜设立总会事务所，以衍圣公家族孔祥霖为经理，以张勋任名誉会长。1914年孔教总会由北京迁往曲阜，上海、北京各设一总事务所。孔教会的头目和活动分子很复杂，大体上有如下几种人：一部分是清末的保皇党人，如康有为、麦孟华、陈焕章等；一部分是封建文学名士，如陈三立、王锡蕃、张尔田以及著名的翻译小说家林纾等；另一部分人是清朝遗老，如梁鼎芬、沈曾植等人；还有孔氏家族成员孔令贻、孔祥霖、孔祥柯等。以上这些人大都是前清举人或进士出身，受封建文化熏染最深，又以“卫道者”自命。孔教会自称是一个宗教团体，奉孔丘为教主，诵读四书五经，表面上说是不涉政治，实际上政治倾向十分明显。大多数骨干分子都仇视民国并阴谋复辟帝制。他们反对新思想、新文化，认为辛亥革命后的形势是“礼坏乐崩”，“民德日益堕落，人心日益险诈，党争日益激烈，伦理日益紊乱”，如不挽救，“人类将灭”，“相率而为禽兽”。挽救的办法就是要尊孔读经。1913年8月，当国会讨论制定宪法的时候，陈焕章联合梁启超、严复、夏曾佑、王式通等人上书国会，要求“于宪法上明定孔教为国教”。黎元洪、冯国璋、张勋等一些在朝文武要人，也纷纷通电，支持他们的要求。一时闹得全国乌烟瘴气。孔教会的活动引起各界人士的强烈不满，革命党人不赞成定孔教为国教，其他宗教团体尤为反对，因此国会宪法会议否定了孔教会的无理要求。

袁政府虽然不赞成定孔教为国教，但对于尊孔读经却是极力提倡的。1913年6月22日，袁世凯发布尊孔令，说孔子“为万世师表”，其学说“放之四海而皆准”，有如“日月之无伤，江河之不废”。他还说：“前经国务院通电各省，征集多数国民祀孔意见”，“应俟各省一律议复到京，即查照民国体制，根据古义，将祀孔典礼折衷至当，详细规定，以表尊崇而垂久远”⁽³⁾。9月3日，经教育部批准，孔教会在国子监举行仲秋丁祭祀孔大会，袁世凯特派梁士诒为代表参加，表示鼓励。为祝贺袁世凯就任正式大总统，衍圣公孔令贻应召来到北京，向政府呈献孔氏族谱及前代冠服各物。袁世凯批令衍圣公暨配祀贤哲后裔，继续享受前代荣典祀典。次年1月24日，政治会议开会，根据所谓“多数国民的意见”，议决祀孔，并制定仪礼，仍沿用前清制度，作为大祀，还要求各地方将所有文庙一律规复尊崇，每县设奉祀官一员，管理庙务和祭祀。接着，袁政府公布崇圣典例，规定衍圣公的荣典和岁俸，孔氏祀田由地方官清厘升科，等等。1914年9月25日，袁世凯正式颁发了《祭孔令》，公开恢复了前清的祀孔规定。

孔子是中国历史上伟大的思想家、政治家和教育家，他的学说曾对两千多年的中国封建社会产生过重大影响。历代封建帝王大都利用孔子的学说正君臣之义，巩固专制统治。从宋代以来，孔子又变成封建纲常礼教的化身，享受帝王的祭祀，至清末，其规模仪礼与祭天同。袁世凯把孔子抬出来，目的是要用纲常礼教来束缚人们的思想。他颁布的祀孔告令说：“中国数千年来立国根本在于道德，凡国家政治、家庭伦理、社会风俗，无一非先圣学说发皇流衍。是以国有治乱，运有隆替，惟此孔子之道亘古常新，与天无极。”“近自国体变更，无识之徒，误解平等自由，逾越范围，荡然无守，纲常沦弃，人欲横流，几成为土匪禽兽之国。幸天心厌乱，大难削平，而舍鞠为荆榛，鼓钟委于草莽，使数千年崇拜孔子之心理缺而弗修，其何以固道德之藩篱而维持不敝？本大总统躬膺重任，早作夜思，以为政体虽取革新，而礼俗要当保守。”⁽⁴⁾最后，他规定每年旧历仲秋上丁，京师和地方一律举行“祀孔典礼”，京师由大总统致祭，各省地方文庙，由各省长官主祭。

1914年9月28日，即仲秋上丁，袁世凯在一大群全副武装的侍从护卫下，于早晨6点半抵达孔庙，换上了绣有四团花的十二章大礼服，下围有褶紫缎裙，头带平天冠，由侍从官朱启钤、周自齐及侍从武官荫昌引导行礼，俎豆馨香，三跪九叩。据当时记者报道，袁“跪拜从容，自始至终，绝无稍倦”。与此同时，各省将军、巡按使也都在省会文庙祭孔。这是民国以来第一次全国规模的祀孔活动。

在举国祀孔的前后，袁政府还颁发了几道维护纲常名教的告令。根据参政院的决议，袁世凯于1914年3月11日公布《褒扬条例》，规定：凡孝行节妇“可以风世者”，均由政府官吏给予“匾额题字，受褒人及其家族愿立牌坊者，得自为之”。10月27日，参政严复在参议院会议上提出《导扬中华民国立国精神建议案》，连署者有梁士诒、王世澂、施愚、王家襄、汪有龄等二十人。该提案主旨是：忠孝节义，久为古人所倡导，应以此四端为中华民国立国精神。并附有办法六条：“（一）标举群经圣哲垂训，采取史书传记所记忠孝节义之事，择译外国名人言行足以感发兴起合群爱国观念者，编入师范生及小学堂课本中，以为讲诵传习之具。（二）历史上忠孝节义事实，择其中正逼真者制为通俗歌曲，或编成戏剧，制为图画，俾令人民演唱观览。（三）各地方之忠孝节义祠堂坊表一律修葺整理，以为公众游观之所。每年由地方公议定一二日，醵资在祠举行祭典及开庙会。（四）人民男妇，不论贵贱贫富，已卒生存，其有奇节卓行，为地方机关所公认，代为呈请表章者，查明属实，由大总统酌予荣典褒章。（五）治制有殊，而砥节首公之义终古不废。比者政体肇更，主持治柄之地，业已化家为官。大总统者抽象国家之代表，非具体个人之专称，一经民意所属，即为全国致身之点，乃纯粹国民之天职，不系私暱之感情。是故言效忠于元首，即无异效忠于国家，至正大中，必不得以路易朕即国家之相乱也。此义关于吾国之治乱存亡甚巨，亟宜广集中外古今学说，剖释精义，勒成专书，布在学校，传诸民间，以祛天下之惑。（六）旧有传记说部或今人新编西籍撰著，其有关于忠孝节义事实者，宜加编译刊布，以广流传。”此案提出后，参政“多数赞成”，当日咨送政府。袁世凯据此于11月3日下了一道“箴规世道人心”的告令，对参政院建议“以忠孝节义四者为中华民族之特性，为立国之精神”，认为切中时弊。他说：“天下无不可移之风气，即无不可挽之人心，况今环球大通，互相砥砺，将欲合群救国，惟有保存固有之国粹，以发挥天赋之本能。盖自科举末流，习为浮伪，而考据词章之士，又以义理之学为不足观，道德沦丧，小人道长，一二桀黠之徒（指孙中山等民主派），利用国民弱点，遂倡为无秩序之平等，无界说之自由。谬种流传，人禽莫辨，举吾国数千年之教泽扫地无余。求如前史所载忠孝节义诸大端，几几乎如凤毛麟角之不可多得。”接着又说：一个国家不必愁贫，不必忧弱，惟独国民道德若丧亡，“乃必鱼烂土崩而不可救”。最后他说，国民既把国家“付托”给他，首先他就要“改良社会”，以忠孝节义四者为立国之精神。他传喻内务部和教育部，按六条办法分别实行，并分咨各省，将此项建议案及告令悬挂于各学校的讲堂，刊印于各课本的封面，“以资警惕，务期家喻户晓，俾人人激发其天良”。最后他又警告说：须知“积人成家，积家成国”，“由其道而行之，即古所谓忠臣孝子，节义之士；反其道而行之，即古所谓乱臣贼子、狂悖之徒。邪正之分，皆由自取”⁽⁵⁾。

与恢复祀孔制度的同时，袁政府也决定恢复祭天，并由礼制馆制定了《祭天仪礼》，公布了《郊天乐章》。

12月20日，袁世凯下令正式恢复前清的祭天制度。他说：“改革以来，群言聚讼，辄谓尊天为帝制所从出，郊祀非民国所宜存。告朔饩羊，并亡其礼，是泥天下为公之旨，而忘上帝临汝之诚……古之莅民者，称天而治，正以监观之有赫，示临保之无私，尤与民之精神隐相翕合。”根据内务部的呈文，袁世凯命令：“本年十二月二三日为冬至令节，应举行祀天典礼。”届时“本大总统敬率百官，代表国民亲诣行礼。各地方行政长官，代表地方人民，于其治所致祭”⁽⁶⁾。23日清晨，袁世凯亲自祭天，自新华门至天坛用黄土垫道，戒严净街。袁乘坐汽车，警卫森严，前有步军统领江朝宗和警察总监吴炳湘骑马并行开道，后有总统府指挥使徐邦杰保镖，四周大队骑兵前呼后拥，威仪与前清帝王出宫毫无二致。袁至天坛，在更衣殿换上离奇古怪的衣冠，登坛顶礼膜拜，一切仪礼完全模仿封建帝王，只是由跪拜改为多次鞠躬。

在阶级社会里，神权往往为维护统治阶级的政权服务。中国历代帝王，每每假造天意做他们的护身符，说他们的特殊地位和权力，都是上承天意，人民只能俯首帖耳地接受奴役，否则便是逆天。袁世凯大搞祭天活动的目的，说穿了就是企图借天来震慑百姓，用神权来对抗民权，把他那不得人心的独裁统治说成是上天神圣意志的表现，谁要反对他，谁就是上逆天理。

但是，由于祀孔、祭天遭到人们的反对，袁世凯不得不在祀孔令中特别说明，祀孔决非模拟“历代人主，专取其小康学派，巩固君权”，而是取孔学“大同共和之义”，“以正人心，以立民极，于以祈国命于无疆，巩共和于不敝”⁽⁷⁾。在祭天令中，他也极力否认“尊天为帝制所从出”。然而，这种“此地无银三百两”式的表白，实际上是欲盖弥彰。所以从祀孔、祭天之日起，人们都预感到恢复帝制已为期不远。

二　清室复辟活动的失败和帝制的酝酿

辛亥革命虽然把皇帝赶下台，结束了清王朝的统治，但半殖民地半封建的社会制度并没得到根本改造，帝制观念也没有完全破产。一些失去统治地位的满族亲贵和汉族官僚士大夫，仍不甘心失败，妄图改变民国政局，实现清室复辟。

清室复辟派内部大致有四股势力，其一是以恭亲王溥伟和肃亲王善耆为首的亲贵集团。辛亥革命时他们顽固反对逊位，反对共和，号称宗社党。民国建立后，他们仓皇逃离北京，避居于大连、青岛等地租界，勾结帝国主义势力。善耆接受日本财阀太仓喜八郎等侵略分子的枪械援助，指挥蒙古亲王升允、铁良等人在东北和内蒙一带组织所谓“勤王”武装，多次发动叛乱。其二是一批清朝遗老名宿，如直隶提学使劳乃宣、礼部侍郎于式枚、学部副大臣刘廷琛、翰林院编修胡嗣瑗，以及章梫、署理安徽巡抚沈曾植、吏部主事胡思敬、湖南布政使郑孝胥，等等。这些人曾在清朝中央和地方担任过要职。他们以“臣当忠君，民当忠国”的气节自励，自称“顽民”，耻食民国俸禄，而蜷伏在天津、上海、青岛、大连等地，招朋引类，著书立说，抒发怀念“故国旧君”之情，丑化和诋毁民主共和，并时常潜赴各地，拉拢一度反对共和的在朝人物如张勋、冯国璋之流，企图制造混乱，乘机“旋乾转坤”。其三是清末保皇党康有为等人。民国后，康有为仍然顽固坚持其反动立场，成为清室复辟的积极鼓吹者。他创办《不忍》杂志和《国是报》，先后发表《共和救国论》、《共和政体论》和《救亡论》等文章，歪曲和攻击共和制度，鼓吹“虚君共和”。他说：“中国帝制行已数千年，不可骤变，而大清得国最正，历朝德泽沦洽人心。存帝制以统五族，弭乱息争，莫顺于此。”其四是长江巡阅使张勋。在清室复辟派中，他是唯一掌握兵柄的。他的队伍先后驻扎在兖州和徐州，仍然留着发辫，表示效忠清室，因而人们讥笑张勋为“辫帅”，他的定武军也有“辫军”之称。

以上就是清室复辟派的主要阵容。像一切腐朽没落的政治派别一样，复辟派互相猜忌，倾轧剧烈。他们都以拥戴废帝溥仪（宣统）复辟为号召。当时，尚未成年的小皇帝溥仪和隆裕太后仍然居住在清宫里，根据退位优待条件，每年享用北洋政府四百万元的优待费，称孤道寡。溥仪继续用宣统年号颁发上谕，对任民国政府官吏的前清故臣如唐景崇、赵秉钧等人，赐寿赐恤，死后还要赐谥及宣付史馆立传，等等。宗人府及内务府各衙门当差人员，依然翎顶发辫，不改衣冠。内务府慎刑司仍按清代律例，拘禁刑罚太监，置民国法律于不顾，俨然是国中之国。

从北洋政府建立的那一天起，袁世凯不仅千方百计镇压资产阶级革命派，同时也挖空心思对付清室复辟派。然而，他对这两方面的态度却截然不同。

尽管清室复辟派认为袁世凯以不正当手段取得了大清的天下，把他比作王莽、曹操之流，但袁世凯一直谋求与他们和解。他认为已经解除了武装的小朝廷和遗老们对北洋政权没有严重的威胁，唯一使他担心的是掌握兵权的张勋。当探知张勋与遗老们密谋支持清室复辟时，他便于1912年6月派徐世昌和田文烈专程到兖州去说服他。从小站练兵时起，张勋就拜徐世昌为师，对徐言听计从。他对徐说：“袁公之知不能负，君臣之义不能忘，袁公不负朝廷，勋安敢负袁公。”⁽⁸⁾他并请徐转告袁：“袁公在，唯袁公之命是从。”从此，袁不仅对张放心了，而且有意加强了“辫军”的实力，用来作为对付资产阶级革命派的工具。为了争取清室复辟派为袁政府效力，袁世凯曾屡次电邀康有为入京“主持名教”，“共天下之事”；对康等恶毒攻击共和制度的言论，一概置若罔闻，因为他和康有为虽然各有各的用心，但仇视资产阶级革命派却是一致的。袁政府还竭力作出尊重清室的姿态。1913年2月15日，隆裕太后诞辰，梁士诒代表袁世凯入宫道贺，呈递“国书”称：“中华民国大总统谨致书大清隆裕太后陛下，愿太后万寿无疆。”七天之后，隆裕病故，袁世凯派荫昌、段祺瑞、江朝宗前往致祭，特致赙仪三万元，并命令北洋政府各公署下半旗志哀三日，所有官员挂孝戴纱。在炮制《中华民国约法》时，他坚持把优待清室条件写入，并多次表示他的元首地位是由清廷禅让而来，不能不“饮水思源”⁽⁹⁾。1913年下半年，袁政府采取了“政非旧不举，人非旧不用”的方针，规定只有在清朝做过州县官吏的人，才能担任民政长，并多次表示“优容前清耆旧”。袁世凯亲自打电报邀请各地遗老到北京做官，凡是应邀而来的，他无不接见，“礼敬如宾”，百般笼络。当年底，前清东三省总督赵尔巽应邀入京担任参政和清史馆馆长，袁世凯单独接见赵时说：“此日所为，皆所以调护皇室，初无忍负先朝之意，曾商之世相（指清室内务府总管世续），谋欲卸肩，世相言无接手之人，故不得不忍辱负重，蹈此浊流。”⁽¹⁰⁾这些话传开以后，一些遗老以为袁世凯真要把政权交还故主了。

1914年7月，徐世昌聘请刘廷琛为政事堂礼制馆顾问。刘拒不应聘，上辞呈说：“自国变后，伦纪坠地，禽兽逼人，识者咸知中国不能专以法治，则修明礼教诚当今急务。”他还说：“民主之制，不合于中国国情，已为众所共信，项城若遽自称帝，则自悖初意，非特为中国举国所不服，亦必为外国各国所不承。”因此，他要求徐世昌转告袁氏，“奉还大政于大清朝廷，复还任内阁总理，总操大政，以令天下，则名正言顺，人心翕然”，并表示如此则“故老遗臣亦皆肯出而宣力”⁽¹¹⁾。

劳乃宣也以为复辟的时机已成熟，把他所著的《共和政解》、《续共和政解》及《君主民主平议》等三篇文章印刷成册，广为散发，并送给赵尔巽、徐世昌等人转呈袁世凯。书中说，“项城之心实未忘大清也，革命变起，四方响应，专用兵力，诛不胜诛，故不得已而出于议和，而议和之中首重优待皇室。……其不忘故君，实为众所共见。特限于约法，不能倡言复辟。且幼主方在冲龄，不能亲理万机，亦无由奉还大政，故不得不依违观望以待时机也”。他给袁世凯献策说，转圜之良法唯有“定宪法之名曰中华国共和宪法”，定国名为“中华国”，以共和纪年，并希望袁世凯连任总统十年，等宣统十八岁时还政于大清，大清皇帝封袁世凯为王爵，“世袭罔替，所以报项城之勋劳，亦以保项城之身家也”⁽¹²⁾。据说袁阅后，“一笑置之，不欲过事追究”⁽¹³⁾。这一来，复辟的风声越来越紧，皇宫里上上下下都笑逐颜开，大为活跃，以为很快就会“日月重光”。逃亡到日本的铁良也潜回北京暗中活动。京城内外谣传清室勾结日本浪人，密议在京起事。一时复辟之说街谈巷议，闹得满城风雨。

袁政府深恐复辟谣言酿成“大患”，即以“杜乱防嫌，保全清室”为名，决定查办复辟魁首。1914年11月13日，肃政使夏寿康呈请“严行查禁复辟谬说”，袁世凯立即“批交内务部查照办理”。内务部列为“重大内乱案件”，通饬各省及京师警察厅迅速查办。16日，袁世凯召集军政要人在总统府开谈话会，详述辛亥革命时清帝逊位经过情形及自己“维持国家之苦衷”。当即议决制止复辟谬说的三项办法：1．向全国宣布当日皇室赞成共和的详情，“使一般顽固之徒自知觉悟”；2．禁止关于宣传复辟的书籍出版；3．如仍执迷不悟，“则治以煽动人心、反对共和之罪”。为了杀一儆百，步军统领江朝宗于次日传迅并拘留了倡言复辟的国史馆协修宋育仁。同时，参政院开大会，孙毓筠串连旗籍参政荫昌、联芳、宝熙、增韫、赵尔巽等五人及梁士诒等三十人提出“维持国体建议案”，指斥鼓吹清室复辟者，“淆乱国体，离间五族，危害清室，惹起外患，酿成内乱”，实为“全国之公敌”，要求政府像去年查办“请总统称帝者”一样，对“假此谬论希图扰乱治安者，即照刑事内乱罪从严惩治”⁽¹⁴⁾。参政院参政一致通过，即将此案咨送政府。劳乃宣本在济南，闻风避入青岛。赵尔巽也极不自安，面谒袁世凯说：“劳之心地实属糊涂。”国史馆馆长王闿运对总统府内史夏寿田说：“他们（指宋育仁等）胡闹，我绝不能附和。”司法部一面饬总检察厅检举造谣人，依法严办；一面于11月20日通知各省文武长官检举所属，“按刑律内乱罪分别惩办，并出示晓谕地方军民，一体知悉，毋得轻信浮言，致干刑典”⁽¹⁵⁾。于是，各省将军、巡按使张锡銮、张元奇、朱庆澜、段芝贵、朱家宝、汤芗铭、阎锡山、金永、陆建章、朱瑞、屈映光、赵倜、田文烈、李纯、龙济光等二十多人纷纷发出通电，要求严禁复辟。这些电文的内容大同小异，一般都有两个要点：一是颂扬袁世凯“雄才大略，维持大局”，“舆论人心，同声悦服”；甚至吹捧说：“中国之安全，实惟大总统一人是赖之。”另一点是声讨清室复辟派，有的电报无中生有地说：制造清帝复辟之说者，“皆乱党百出诡计，以图扰乱治安”。倪嗣冲要求袁对“与此事发生最有关系”的“皇室”、“清流”和“乱党”“从严惩办，以遏乱萌，而固国体”⁽¹⁶⁾。

袁世凯的党徒故意把清室复辟派和孙中山为首的革命派硬扯在一起，借以打击清室复辟势力。这一着果然奏效，遗老们吓得偃旗息鼓，销声匿迹，小朝廷内一片惊慌。世续急忙向袁氏表白说，复辟之说，“清室毫无所闻”；并请袁“适当惩办，以全清室，而固民国”。瑾皇太妃哭泣着派正蓝旗都统志锜前去谒袁，“力为疏通，以释嫌疑”。袁派内史长阮忠枢为代表，接见志锜。志锜说：“此等谣言，内廷毫不知情。匪唯不敢存此心，并亦不愿闻此说，以清室荷蒙大总统优待，铭感万分。”阮忠枢答应代为转陈，并“告以大总统向以保全中国，保全皇室为唯一宗旨”，可放心回去。志锜唯唯而退。

11月23日，袁世凯“应全国军民的请求”，下令“申禁复辟邪说”。令文说：“此等狂瞽之谈，度倡言者不过谬托清流，好为异论，其于世界之大势如何，国民之心理奚若，本未计及，遑顾其他。岂知现当国基未固、人心未靖之时，似兹谬说流传，乱党将益肆浮言，匪徒且藉以煽惑，万一蹈瑕抵隙，变生意外，势必至以妨害国家者倾覆清室，不特为民国之公敌，且并为清室之罪人。惟本大总统与人以诚，不忍遽为诛心之论，除既往不究外，用特布告中外，咸使闻知。须知民主共和，载在约法，邪说惑众，厥有常刑。嗣后如有造作谰言，或著书立说及开会集议以紊乱国宪者，即照内乱罪从严惩办。”⁽¹⁷⁾接着，他又派内务总长朱启钤和司法总长章宗祥前往清宫，与世续商洽，根据参政院的建议，定出清室“别嫌明微”的七项办法：尊重民国现行法令，裁撤宫内慎刑司；通用民国纪年；废止对官民赐谥及其他荣典；皇室所用各项执事人等，应一律服民国制服；政府照优待条件依旧保护；等等。

宋育仁、劳乃宣等倡言复辟，本宜处以“紊乱国宪”罪，但袁政府不仅有意从轻处理，而且有意将此案从速了结。袁世凯“申禁复辟邪说”的命令，措词比较温和，主旨在说明“既往不究，申戒将来”。发布禁令后，徐世昌又以个人名义，在政事堂宴请在京前清遗老，疏通意见。对宋育仁的处理则更是“宽大为怀”，由内务部派一个科长和八个护兵，于11月30日“护送”回四川原籍，不但发给川资一千元，而且到原籍后由地方官月送三百元，以资养老。袁氏不仅“于宋既留不尽之意”，对劳乃宣也惋惜不已。结案以后，他邀请黎元洪、徐世昌等谈话，不胜遗憾地说：“玉初（劳乃宣字）极有作为，为余特拔之人，前者不受参政，疑即有因，但尚不知有此谬见匿于心中。”⁽¹⁸⁾

袁世凯对清室复辟派如此宽宏大量，并非真的对这些昏聩老朽有什么偏爱，而是要收买人心，给帝制自为预留余地。某日政事堂开会，谈起清室复辟派，袁说：“宣统满族，业已让位，果要皇帝，自属汉族。清系自明取得，便当找姓朱的，最好是洪武后人，如寻不着，朱总长（朱启钤时任交通总长）也可以做。”身为共和国总统，公开倡言可要皇帝，只是不要满族，要汉族，这使当时在场的人都深感其“用心正堪寻味也”⁽¹⁹⁾。

袁世凯的帝王思想由来已久，至晚在辛亥革命爆发前后已有成就帝王之业的打算。武昌起义后，倪嗣冲、段芝贵等人都认为天下大乱，民无所归，捷足者先得，劝袁世凯黄袍加身。但袁世凯认为称帝风险太大，因为：“一，世受清室恩遇，从孤儿寡妇手中取得天下，肯定为后世所诟病。二，清廷旧臣尚多，如张人骏（两江总督）、赵尔巽（东三省总督）、李经羲（云贵总督）、升允（陕西巡抚）均有相当势力。三，北洋旧部握军权者如姜桂题、冯国璋等，尚未灌输此种思想。四，北洋军力未达长江以南，即令称帝，亦是北洋半壁，南方尚须用兵。五，南方民气发达程度，尚看不透，人心向背尚未可知。”据徐世昌后来回忆说，由于上述五方面的考虑，袁世凯倾向“表面维持清室”⁽²⁰⁾，而极力反对建立民国。袁氏曾说：“国民中有十分之七仍系守旧分子，愿拥戴旧皇室。进步一派，不过占十之三耳。若今次革命推倒清室，将来守旧党必又起而革命，谋恢复帝制，似此国中扰乱不已，人人将受其害，数十年间中国将无太平之日矣。”⁽²¹⁾后来，他为了取得民国总统的地位，虽然不得不信誓旦旦地宣布“共和国为最良国体，世界之所公认”⁽²²⁾，但对民主共和政体“诸多隔膜”⁽²³⁾，近代社会任何比较深刻的变革，都是他所不能理解的。尽管如此，在二次革命被镇压之前，袁世凯及其党徒都还不敢公开谈论帝制，而且忌讳谈论这类事情。

1913年3月，湖北商民裘平治呈请袁世凯改行帝制，声称：“总统尊严，不若君主，长官命令，等于弁髦。国会成立在迩，正式选举，关系匪轻，万一不慎，全国糜烂，共和幸福，不如亡国奴隶，曷若暂改帝国立宪，缓图共和。”当时，以孙中山为首的革命派在国内还有相当大的力量，袁氏觉得“商民”这么一说，无异泄露“天机”，会授革命派以柄，所以立时下令严拿，“按律惩办”。令文说：“不意光天化日之下，竟有此等鬼蜮行为，若非丧心病狂，意存尝试，即是受人指令，志在煽惑，如务为宽大，置不深究，恐邪说流传，混淆视听，极其流毒，足以破坏共和，谋叛民国。何以对起义之诸人、死事之先烈？何以告退位之清室、赞成之友邦？”⁽²⁴⁾但镇压二次革命以后，袁世凯认为帝制的最大社会障碍——资产阶级革命派被打垮了，北洋派一统天下，便开始进行帝制的尝试。他在私下里就几乎不再说大总统是“国民公仆”之类冠冕堂皇的话了，而公开以“朕即国家”的封建专制主义思想为指导来行事。他安居总统府中，拥卫队数万，侍妾成群，纵帝王之豪奢，极人间之奉养。他深居简出，日常最重要的事情就是发号施令，其中不少告令全然类似前清时代的上谕，以华美的文词，援引古圣昔贤的格言，侈谈“仁义道德”，“救国救民”。这类告令，都是欺世盗名的。

最多的一类告令是任免官吏。袁世凯以官爵利禄为羁縻工具。对于高级官吏的选拔，政府规定过详细办法：凡政事堂记名简任人员，都由内外大吏保荐，分班送觐，有如前清“引见”。觐见后，由国务卿及内务总长接见，咨问考察，各加考语送呈总统。总统随时传见，询其在官经验成绩，再加考语，封固密存，分别存记及发交部省录用。遇有官吏出缺，即由总统选拣名单，与政事堂卿丞审慎择用。其实，规定只是形式，官吏的实际任命，非贿赂即情面，最后由袁一人拍板决定。文武官吏上任前，由总统府承宣厅安排觐见，领受训辞，有如前清“请训”故事。这样使文武百官都感觉到只有依靠袁世凯的恩宠，才能升官发财，自然形成封建的人身依附关系。在袁的统治下，政治腐败的一个重要特点即是庞大的官僚队伍成为一特权阶层。他们“特能多取不义之财，而淫威以逞。故求者极丧尽其廉耻，与者乃极肆其骄倨，而恶劣之心理遂影响于一切政治”⁽²⁵⁾。

袁世凯用以观察政治生活的根本观点，依旧是封建的官治思想。在他看来，民主主义的制度是罪大恶极，只有专制主义的官僚统治方式才是天经地义。他认为中国数千年都是帝王君临天下的历史，只有改朝换代，没有革命；辛亥革命只是给社会带来巨大破坏的“盗贼禽兽”般的暴乱。这种政治观点，从许多告令中不断流露出来。1914年10月31日，他在一道申令里说：“辛亥事起，各省响应，孙文因闻改革将成，急遽返国……遂以数十私党拥护，设临时政府于江宁，举措乖戾，纲纪荡然……谬解共和，伪托平等，实则败坏法度，殄灭伦理，倒行逆施，上尤下效，使我二千年声明文物之邦，几一举而陷于盗贼禽兽之域，言念及此，可为浩叹。”⁽²⁶⁾尽管袁世凯在总统的名义下，已经获得了皇帝独裁的权力，他仍然感到不满足。他认为要一劳永逸地巩固自己的权力，只有窒息民主精神，彻底地消灭共和的形式，恢复君主制。袁世凯所追求的君主制，不是当时英国的虚君君主制，这种君主制，必须有民选的国会和对国会负责的内阁，也不是日本的寡头专政的君主制。这两种君主制都是以资产阶级为社会基础。袁世凯所向往的是中国传统的以封建势力为基础的家天下君主制，与英、日迥然不同。这种君主制，皇帝立于法律之上，权力不受任何限制。袁世凯常常以否定的口气问他的亲信：“共和办得怎么样？”共和国体是经过革命和国民公意建立起来的，袁世凯竟称为“办”。这句话露骨地表现出他对家天下的迷恋。

袁世凯于1914年11月镇压了清室复辟派，次年初帝制自为的鬼影，便若隐若现。元月间，袁世凯的长子袁克定约请梁启超赴汤山春宴，只有杨度一人作陪。据梁启超回忆说：谈话时袁克定“历诋共和之缺点，隐露变更国体求我赞同之意。余为陈内部及外交上之危险。语既格格不入，余知祸将作，乃移家天津”⁽²⁷⁾。

正当总统变皇帝的把戏，由秘密而将要公开时，袁政府忽然接到了日本的“二十一条”无理要求，不得不暂时中断帝制活动而转入中日交涉。