第三节 袁世凯独裁制度的建立
一 政事堂及其他行政机构
袁记约法公布以后，政府机构立即进行了重大改组。改组工作标榜创新，实为复旧。所设新机构大都由前清制度脱胎而来，就是气派也无不模拟帝王。南京临时政府所创立的资产阶级民主共和制度遭到无情的践踏。
北洋政府建立以来，政府政事的中枢表面在国务院，实际上在总统府秘书处。为了根本改变这种名实不符的局面，袁世凯于5月1日撤消国务院和秘书处，而在总统府内成立了政事堂。“凡一切军国大事皆由政事堂议决施行”，其地位略相当于前清的军机处。通过政事堂，袁世凯把行政权集中在自己的手里。他下达命令原来钤用大总统印，现加“政事堂奉策令”之类的字样，而钤政事堂印，这恰是前清“内阁奉上谕”那种文牍格式的翻版。政事堂设国务卿一人，赞襄大总统政务，承大总统之命监督政事堂事务。国务卿略相当于前清的首席军机大臣，仅对大总统负责，对任何机关任何人概不负责。这样就从根本上解决了民国以来大总统和国务总理之间的权限争论，集一切权力于大总统。
袁世凯任命徐世昌为国务卿。徐世昌（1855—1939），字卜五，号菊人，又号弢斋，晚号水竹邨人。原籍天津，生于河南省汲县，小官吏家庭出身。青年时代他在淮宁县教家馆，结识袁世凯，遂结拜为兄弟。此后，他考中举人、进士。由袁世凯保举，他先后担任练兵处提调、兵部侍郎、巡警部尚书、民政部尚书及东三省总督等要职。辛亥革命前夕，官至军机大臣、内阁协理大臣。民国建立后，他以遗臣自命，托辞“国变忧愤”，退居青岛，表面不问政事，实则暗中参与袁世凯的各项重大决策，早有“海滨宰相”之称。他一出任国务卿，总统府上下都尊称他为“相国”。他与袁交往二十余年，对袁的性情和野心了如指掌，深知在玩弄政治阴谋方面，袁不仅不亚于他，而且在许多方面高他一筹。关于大政方针，他从不主动提出方案，只是制定为达到目标必须使用的策略性的办法。据记载，他刚刚上任，就有人建议他发表施政方针，以慰国人之望。他表示为政不在多言，说：“往日阁员入阁之初，多所发表，而实质上则多一事不能行。今大乱之后，惟求休息，余既未敢多言，惟择其可行者行之，不可行者勿行。行而有成效者善也，否者即为恶也，视其结果何如耳。今纵讥余无所表现，余决不辞，或者各方面所以必须余出之意，即在此无所表见之中。”(74)
除国务卿之外，政事堂还设左右丞二人，其地位略低于国务卿，按规定应“赞助国务卿，预闻政务”，实际上也直接对袁世凯负责，其性质颇似前清“军机上行走”。袁任命杨士琦(75)为左丞，右丞则由钱能训担任。另有政事堂参议林长民、曾彝进、伍朝枢、方枢、李国珍、许士熊、张国淦、徐佛苏等八人，负责审议法令，而不能预闻政务。政事堂直辖六个局：法制局局长施愚（后为顾鳌），机要局局长张一麐，铨叙局局长夏寿康（后为郭则沄），主计局局长吴廷燮，印铸局局长袁思亮，司务局局长吴笈孙。除机要和主计两局为新设的机构外，其余均为原属国务院的机关。
国务院存在的时候，各部政务由总长主持，并预闻国家大政。按1914年袁世凯颁布的修正各部官制规定，各部“直隶大总统”，只有执行部务之权，而不能预闻政务；除例行公事得自行处理外，一切须经国务卿核准。因此，各部总长对于国务卿实质上也是一种从属关系。各部总长为：外交孙宝琦，内务朱启钤，财政周自齐，陆军段祺瑞，海军刘冠雄，司法章宗祥，交通梁敦彦，教育汤化龙，农商张謇(76)。以上各部长、局长，除汤化龙、张謇属进步党外，其余都是北洋派。
政事堂设在总统府遐瞩楼（在勤政殿旁），为徐世昌赞襄袁世凯的办公处，故左为机要局，右为左右丞休息所。政事堂的匾额及两旁“天视民视天听民听”、“人溺己溺人饥己饥”楹联，均为徐世昌自拟、自书。5月4日，袁世凯亲临政事堂训话，宣称“本大总统当与诸君以‘洁己自爱，开诚布公’八字共勉”，“以共挽狂澜，维持大局”(77)。就是在这类娓娓动听的辞令掩饰下，北洋派会聚一堂，开始了“屈天下人奉一人”的新步骤。
裁撤总统府秘书厅之后，原秘书长梁士诒被调离总统府，改任税务处督办。梁士诒（1869—1933），字翼夫，号燕孙，广东三水人。1894年中进士，曾在原籍凤冈书院讲学，力倡“学归实用”。1903年应经济特科考试，因被清廷误认为是维新派康有为的同党，名落孙山。同年袁世凯聘他为北洋编书局总办，从此追随袁世凯、唐绍仪创办北洋新政，长期管理铁路交通事业，先后担任京汉、京沪两铁路局总文案，京汉、沪宁、正太、汴洛、道清五路提调，铁路总局局长及交通银行帮理等官差，与帝国主义列强财团建立了密切的关系。辛亥革命爆发后，由于协助袁世凯逼迫清帝退位和筹款有“功”，他一直担任总统府秘书长，综揽中枢机要，1912年5月兼交通银行经理，次年秋又兼财政部次长，代理部务，事权之重无可比拟。他常常代表袁与中外各方接洽。有人到总统府请示工作时，袁经常说：“问梁秘书长去！”因此他有“二总统”的绰号(78)。因为他把持交通部和交通银行，能在短时期内筹挪巨款，又被称为“财神”。梁利用职权培植个人势力，在北洋派内部形成著名的交通系，控制政府财政和交通。尤其是他自受命组织公民党后，势力更为膨胀，俨然政府党魁首。各省军政官吏进京觐见，多先拜访梁氏，以探听消息。对梁士诒包揽政务，袁世凯当选正式大总统后就开始不满。杨士琦等又乘机进谗，说他“心怀叵测，勾结军人，欲为总统”(79)。因此袁更感不安。1914年初酝酿改制时，梁士诒主张“将秘书厅扩大组织”，以“张府制，网罗人才”，而不必另设国务卿(80)。袁很不以为然，遂下决心把他撵出总统府。袁世凯将原秘书处的班底改组，更名为内史监，专门负责办理其“切身政务机密者”，派原副秘书长阮忠枢为内史长(81)，曾彝进、王式通为副内史长，内史有夏寿田、张凤台、闵尔昌、刘春霖、董士佐等十余人。内史监成立后，仿照前清皇帝经筵进讲之例，由参政严复等人逐日编述有关中外大势、帝王治国以及军事、经济诸事，复由夏寿田等人书写送到袁世凯的办公室居仁堂，供袁批阅，称“居仁日览”。
除人事更动外，大理院机构照旧，仍是全国最高审判机关。袁世凯特任董康为院长，总理全院事务。其审判事务采取合议制，以推事五人组成法庭，以大理院长为审判长。总检察厅设总检察长一人，检察官若干人，罗文干任总检察长。
1914年3月成立的平政院，为行政裁判机关，有监督行政的性质，专门审理行政官吏的违法不正行为。此外，还有肃政厅，专门纠弹行政官吏的违法、行贿受贿、滥用职权、玩视民瘼等。这两个机构分别独立行使职权，相当于前清的都察院和御史台，都由大总统直辖。平政院院长先后为汪大燮、周树模(82)。肃政厅都肃政史为庄蕴宽，另有肃政史十六人。都肃政史和肃政史与前清左都御史和给事中御史大同小异，于是北京官场上“都老爷”之名称复活。袁世凯曾对平政院长和都肃政史等人说：“中国之大，官吏之多，一人耳目不能周到，故靠诸君主持风宪。”(83)按《官吏犯赃治罪条例》，对赃官处罪极重，五百元以上枉法赃即处死刑，不枉法赃一千元以上处无期徒刑，遣送边远烟瘴地，一如古代流刑(84)。尽管如此规定，但平政院和肃政厅实际上都属闲曹，除非背后有袁世凯主使，弹劾和审理都是空话，因为“民国有势无法，少有凭借者断非平政院所能裁制，其无势力者先自默尔，与人无竞，更不劳裁判”(85)。
原国务院审计处于1914年6月改组扩充，更名审计院，作为全国财政总监督机关，负责审查政府收支预算，对各部的收支有审核权。但“机密费”不在审核范围之内，各部经常以“机密费”为借口，逃避审核，所以实际上达不到监督的目的。加以院长丁振铎对财政审计法一窍不通，老朽顽固，只因为是清末大官僚和袁世凯的同乡，就被安排到这个有地位而无权力的冷衙门。不久丁病逝，袁派前清云贵总督李经羲接任，李未到任，由副院长李国珍代理。
1914年5月，原蒙藏事务局改名为蒙藏院，直属大总统，根据《蒙藏院官制》和《蒙藏院办事规程》，负责管理蒙古和西藏地方事务。喀喇沁亲王贡桑诺尔布为总裁，熙彦为副总裁。
袁世凯于1914年7月28日颁布《文官官秩令》。令称：“历代官制精意，重在官与职分。诚以因资序官，斯人无躁进，量才授职，斯事有专责”。因此“本九品官人之法，仿六计弊吏之道”，特定官秩令，以便“贤者在位，能者在职，矢靖共之意，杜奔兢之风”(86)。文官分为九秩，即上卿、中卿、少卿，上大夫，中大夫，少大夫，上士、中士、下士，另外还有同中卿、同上大夫等秩。上、中、少卿均授予特任级官吏，少卿及上、中大夫均授予简任级官吏，中、少大夫及上士均授予荐任级官吏，上、下士均授予委任级官吏。按照此令，授徐世昌为上卿，杨士琦、钱能训为中卿，各部总长除海、陆两部属武官外，都授中卿，惟章宗祥、汤化龙资望稍轻，授少卿加中卿衔。其他文官均按其地位和资历分别得到不同的官秩。
参政院是大总统的最高咨询机关。袁世凯于5月26日任命黎元洪兼院长，副院长汪大燮，秘书长林长民。副总统黎元洪到北京后，年俸十二万元，交际费二十四万元。与一般高级官僚相比，待遇优厚得多。袁又和他结为儿女亲家。但只因为他不是北洋派，所以从来没有起副总统的实际作用，至此总算有了具体的差事。参政共七十名，都由袁世凯亲自选定，其中有当朝显宦周学熙、梁士诒、黎渊、施愚、王赓、刘若曾、陆徵祥、孙多森、李士伟、严修、杨度、荫昌、张镇芳；有立宪派、进步党名流梁启超、熊希龄、蔡锷、马良、严复；有实业界人士冯麟霈、宋炜臣、张振勋、孟继笙；有宿儒王闿运、杨守敬；有变节的革命党人孙毓筠；有前清皇室溥伦；更多的则是老朽不堪的前清大官僚，如赵尔巽、那彦图、丁振铎、唐景崇、增韫、李经羲、宝熙、宋小濂、劳乃宣、于式枚、袁树勋、王树楠、赵惟熙、姚锡光以及瞿鸿禨等。当时，有人对参政院内老官僚“枯木逢春之气象”不理解，曾探询袁世凯的用意，袁回答说：“汉之良相，即亡秦之退官，唐之名臣，即败隋之故吏。政治不能凭虚而造，参政责任綦重，非富有经验者不理。”(87)
袁世凯虽然热衷于请前清“老成物望者”出山，但这些人并不都甘心被利用。有的断然拒绝受命，如瞿鸿禨、袁树勋、于式枚、劳乃宣等；有的以种种理由迟迟不肯进京。至6月8日参政院近开会之期，报到者尚不足三分之一，因此不得不一再延期。6月20日，参政院在原参议院会场开幕，出席参政仅四十四人，冷冷落落，不成样子。
《参政院组织法》规定，每年9月1日至12月底为开会时期，实际上自开幕之后即不断开会。到1914年10月杪，常年会议四个月期满，大家便要散会。袁世凯以尚有重要法案交议，命令延长两个月。至12月底闭会时，参政院共开议事会二十多次，所议各案大都由政府交来，如7月3日会议，到会四十二人，所议法案有“违令惩罚法案”、“诉讼法案”、“请愿法案”、“纠弹法案”等。先由法制局参事报告法案制定经过和原则，接着有二三名参政提问题，参事一一解答，讨论就告结束。参政院开会与国会“乱糟糟轰腾腾的景况”全然不同，“诸参政三三五五笑悦而语”，与从前金刚怒目之国会议员也不可同日而语(88)。
参政院成立后，便宣布代行立法院职权。作为代行立法院开会时（如7月3日会议）允许旁听；作为大总统的咨询机关开会时，则不许旁听。袁世凯有意将组织立法院的事推得遥遥无期。这样，在一个号称民国的国家里，便消灭了一切民主选举的痕迹，所有重要官职都改为“钦定”，还美其名曰“以资简捷，而节经费”(89)。
二 中央军事机关的改组
袁记约法规定大总统总揽军权，如：“大总统为陆海军大元帅，统帅全国陆海军”，决定陆海军编制、兵额及宣战媾和，等等。据此，袁世凯于1914年6月8日下令成立“陆海军大元帅统帅办事处”，将原来总统府的军事处撤销。统率办事处是最高的军事机关，与文事方面的政事堂并立，一武一文，作为袁世凯独裁统治的左右手。
对统率办事处组织章程的拟定，袁世凯的军事顾问坂西利八郎(90)起过重要作用。据组织令规定，办事处设办事员，“由参谋总长、陆军总长、海军总长、大元帅特派之高级军官及办事处总务厅长担任”。袁世凯任命荫昌（侍从武官长）、王士珍、段祺瑞、刘冠雄、萨镇冰（海军司令）、陈宧（参谋次长）为办事员，唐在礼(91)为总务厅长，张士钰为副厅长。按规定，办事员轮流在办事处值日，实际上王士珍担任常务，一切要政都呈袁世凯定夺。办事处设有军政、军令、军械三所，各有主任主持其事。
统率办事处的权力十分广泛，凡所讨论的事务涉及外交、内务、财政、交通时，都召该部总长列席，往往当场就作出决定。各部或各省的重要机密事务，也大都呈报办事处。袁世凯的命令、批示，均以大元帅名义发出。京内外文武官吏对此类命令从不敢怠慢。唐在礼后来回忆说：“本来政事堂有些相当清室军机处的样子，其后来倒是统率办事处在实际上起着新的军机处的作用。”(92)
成立统率办事处的原因，袁世凯说是为了集中陆军、海军、参谋三部统筹军事，其真正目的是削弱陆军部的权力，把军权收归他一人掌握。原来，自北洋政府成立后，军权一直在段祺瑞控制的陆军部，内阁屡次更迭，陆军总长一席总是非段莫属。在军事上袁也完全信任和依靠段，重大措施差不多都要和段商量决定。总统府军事处仅仅起袁世凯与各军事机关联络的作用。段对袁感恩不已，愿受驱策，事事奉命唯谨。为摧毁非北洋派，特别是国民党人的军事力量，段卖过死力。但自镇压二次革命后，陆军部的势力大大膨胀，关于军官的提升或降黜，段往往擅自决定，而且所提拔的人又多是他的门生和部属，如徐树铮、靳云鹏、傅良佐、吴光新、曲同丰等，在陆军中隐然自成派系。这自然使一向重视军权的袁世凯感到不安，统率办事处的成立就是为了扭转军权旁落的趋势。
统率办事处成立后，袁世凯在总统府又组织了一个军需处，由唐在礼兼任处长。这个以军需为名的机构，并不管陆、海军的军需事务，而专门管理秘密支付的“特别费”。这种特别费的开支很大，也很频繁，每笔一两万到几十万不等，均凭袁世凯的字条支付，无需说明用途，主要用于收买文武官吏、政党首领和报纸发行人，军政执法处等特务警察机关的重大案件侦缉费用，以及为筹建模范团购买军火等。这个机构和统率办事处一样，在袁死后都被撤销。
为进一步控制军队，袁世凯以北洋军暮气沉沉为理由，决定在统率办事处的直接领导下编练模范军，派王士珍、袁克定（袁世凯的长子）、张敬尧、陈光远为筹备员。1914年10月，成立了一个类似军官教导团式的“模范团”，抽调各师下级军官为士兵，中高级军官为该团下级军官。每期半年，一期计划培训两个师的军官。第一期袁世凯自兼团长，陈光远为团副。第二期袁克定为团长，陆锦为团副。陈光远和陆锦都是袁克定的亲信，所以模范团实际上由袁克定一手包办。该团的训练计划是由蒋方震草拟的，完全采用德国训练方式。袁氏父子一向崇拜德国的军事，对德国皇太子在德军中的影响略知一二。模范团的建立，表明袁世凯有意仿效德皇的办法，为自己的儿子在陆军中树立权威，为家天下作准备。模范团第一期毕业后，即编为北洋陆军第十一、十二两师，以张永成、陈光远为师长。第二期毕业后编为第九师，以陆锦为师长。
对军事一窍不通的袁克定，突然插足军队，激化了北洋派内部的矛盾，北洋将领多为之寒心，而以段祺瑞为最甚。段祺瑞素性刚愎，对统率办事处的成立，早已公开表示不满，常常借故拒绝出席该处会议，陆军部的事务也让他的心腹徐树铮办理。他对袁克定毫不敷衍，对其左右的人更不客气。因此，袁世凯和段的关系日益恶化，段即托病请假赴西山“疗养”，北洋军事重心就转移到王士珍身上。1915年5月31日，袁派王士珍署理陆军部长。王对袁唯命是从，遇事绝不敢有所坚持；又不培植个人势力。袁在军事上很尊重他。为了清洗段的势力，袁世凯授意肃政厅弹劾徐树铮订购外国军火浮报四十万元，并以此于6月26日免去了徐的陆军次长，派田中玉继任。此为段和徐后来拒绝拥袁称帝的远因。
为了从精神上加紧对军队的控制，袁世凯于1914年11月11日以大元帅的名义，发出第一号军令，颁布军人训条十条，其中第一条为“军人宜效命国家，忠事元首，坚心定志，切戒妄听邪言”(93)。并由统率办事处派出大批“宣讲员”，至各师传达宣讲。前此在1912年12月26日，袁曾发布过一个“告诫军人训条”十条，其中并没有“忠事元首”字句，而今却命令官兵忠于他个人，以加强其独裁统治(94)。1914年11月20日，袁又命令“以关（羽）岳（飞）为武圣”，由全国军人供奉，并指令统率办事处拟定供奉礼制。但北京从来没有关岳合祀之庙，新建又来不及，便将地安门外西皇城根之白马关帝庙大加修饰，由驻京军队及模范团列队前往行礼宣誓。1915年1月13日，模范团第一期全体官兵在陈光远率领下赴庙宣誓，袁世凯派侍从武官长荫昌监誓，誓词为：“服从命令，尽忠报国，诚意卫民，尊敬长上，不惜性命，言行信实，习勤耐劳，不入会党”，最后表示“誓愿八条，甘心遵守，违反其一，天诛地谴”。
新成立的将军府，为“军事之最高顾问机关”，直隶大总统。按其组织法规定，有上将一人，将军二十六人，参军二十五人。袁世凯任命段祺瑞为建威上将军兼管将军府事务。凡在一省做过都督而被解职来京者，都任命为将军，冠以“威”字，以区别于各省有督理军务之权的“武”字将军，如蔡锷为昭威将军，张凤翙为扬威将军，蒋尊簋为宣威将军。“将军月俸千元，安富尊荣，清闲自在”(95)。将军府实际上是安置失意将领的闲曹，被人嗤为“养老院”(96)。
三 地方官制的变化
对地方官制，特别是中央与地方的权限划分问题，袁记约法基本上没有涉及。但这并不是忽略，而是有意回避。袁世凯企图通过具体条例，逐步地改变清末以来各省权力过重的局面。
北洋政府建立以来，对地方制度屡经讨论，多次起草条例，其中包括省制的存废问题。民国元年，各党派争持最激烈的问题之一是省长简任或民选，及省长是否有解散省议会之权。袁政府于7月将省长简任或民选问题，提交参议院讨论。这个问题和国民党对袁世凯的政治斗争交织在一起，因此参议院各党派争论不休，僵持不下。袁世凯恐民选省长的主张占上风，妨碍他的集权计划，便将提案撤回，讨论遂中断。其后，国务院法制局局长施愚拟定了一个折衷方案，即仿照普鲁士的办法，将地方政权分为自治机关和官治机关两种：省长执行官治，故由中央简任；议会总董执行自治，故由各省选任。“官治与自治既然化分为二，故省长既不得解散议会，议会亦不得弹劾省长”(97)。此说发表后，江苏、江西等省都督纷纷通电反对。袁世凯于10月12日在总统府亲自召开地方官制研究会，决定采用所谓“虚三级制”，即省道县三级，“存虚省而设实道”。此项办法经国务会议通过，法制局遂起草了道官制和道自治草案。因当时准备国会选举，议员多离京外出竞选，参议院不能开会，袁政府遂借口无从交议，于12月直接以命令发表了《道官制道自治条例》。依照此项条例，有些省设立了道观察使。此实为熊希龄内阁废省计划之先声。1914年5月间，与中央军政机构改组的同时，袁政府也制定了地方官制草案，经政治会议讨论后，由袁世凯亲自删改定稿，于5月23日公布实行。
地方文官采用三级制，主要内容在于存省分道。全国二十二省区及蒙古西藏地方未加变动，惟每省划为若干道(98)，由道辖县。省置巡按使，道置道尹，县置县知事。巡按使管辖全省民政各官及巡防警备等队，并受政府之特别委任，监督财政及司法行政等。此制度表面上与前清及民国以来实行的制度无大差别，但内容略有不同。原来各省行政公署所设的内务、教育、实业各司（厅），全部裁撤。巡按使公署内仅设立政务厅，由巡按使荐任厅长一人，掌握厅内事务。厅内有总务、内务、教育、实业各科，由巡按使自委掾属，佐理各项文牍事务。巡按使一律由大总统任命，不许地方保荐。冯国璋曾因保荐巡按使，受到政事堂申斥。新官制公布后，各省原民政长均改为巡按使。过去以都督兼民政长的省份，如安徽、湖南、贵州、奉天、黑龙江等省，都另外特任巡按使，实行军民分治。所任命的巡按使大都是所谓“富从政经验”的旧官僚，安徽为韩国钧，湖南为刘心源，贵州为龙建章，奉天为张元奇，广西为张鸣岐，等等。
道尹为一道的行政长官，原来的观察使改称道尹。依地方官制规定，道尹由中央政府简任，其职权比较广泛，最为重要的是有呈请任免县知事之权。因此，官场上钻营道尹的人颇多，1914年下半年由于京外文武官吏不断保荐，到年底仅政事堂记存的名单，即达五百多人，而全国只有近百个道。因此，袁世凯不得不于12月4日下令暂停保荐。他说：所保荐的人员中“滥竽充数、名实相乖者亦复不少……嗣后除县知事任职三年以上确有政绩者仍准保荐外，其余暂行停止”(99)。
县知事为一县行政长官。全国有近二千个县。对县知事的选拔和任命，袁世凯颇为重视，他曾多次命令各省巡按使严格考核所属县知事，对“劣员”要“立时撤换，勿稍瞻徇”(100)。为了“统一中央用人行政之权，荡涤地方滥用私人之弊”(101)，袁世凯命令内务部主持于1914年3月至11月举办了三次“县知事试验”。“试验”分为考试和保荐两种。按考试条例规定，曾任简任或荐任官满三年以上者，在国内外大学或专门学校学习法律、政治、经济学三年以上有文凭者等，才有资格参加考试。当时，全国失意官吏和失业知识分子很多，1914年初，仅在北京奔走谋事者即有四万多人(102)，县知事考试对于他们当然有很大的吸引力。三次考试共录取一千九百二十一人。由于口试特别重视做官经验，所以被录取者多为旧官吏，学校出身而中榜者为数寥寥。此外，由大官僚保荐免试的三百余人，其中自然更是“贤能老吏”居多(103)。被录取的县知事并非都能分发各省补上实缺，只有行贿或有后台的人才能如愿以偿。举办“县知事试验”，本来说是为了“澄清吏治”，但结果并没有达到目的，连主考官朱启钤也承认“适启仕途奔走之风，欲清其源，转滋其弊”(104)。
民国以来，地方武官系统比较紊乱，除都督外，还有都统、护军使、镇守使等。各省都督的权力极为广泛，实际上总揽军政民政，是一省的最高统治者。都统仅设在热河等特别区，也是兼管军民两政。护军使的地位略低于都督和都统，如江北护军使（驻清江）、甘肃护军使（驻宁夏）等。镇压二次革命后，在军队较少的福建和贵州两省部不再设都督，而改设护军使。镇守使则设于一省要冲之地。各省所设镇守使数目不等，以军队的多寡而定，如江苏驻军多，就有江宁、松江、上海、徐州、镇江等五个，陕西则只有陕南和陕北两个。镇守使大都由师旅长兼任，为都督的属吏。
为改变都督掌握一省军政大权的局面，袁世凯于1914年6月30日下令裁撤各省都督而设立将军诸名号。令文说：“都督之称，肇自汉魏。武昌起事，仓猝定名。其时兵事初兴，人心未定，类晋齐之雄长，似楚汉之剖分。民国纪元，未遑变置，黎副总统首倡军民分治，所陈十害三无之弊，刿目怵心，海内贤达，咸表同情。方今大难削平，主权统一，各省都督皆深明大义，恪守准绳。若复因仍方镇之名词，无以移易军民之耳目，即欲实行省制，而窒碍殊多。应将各省都督一律裁撤，于京师建将军府，并设将军诸名号。有督理各省军务者，就所驻省分开府建牙，俾出则膺阃寄，入则总师屯，内外相维，呼吸一气。”(105)7月18日，袁又公布将军府编制令和将军行署编制令，并在北京设立了将军府，安置闲散将军（详见本节目二）。另外，有督理一省军务者，都在该省设行署及参谋机构，“承大总统之命督理本省陆军”，并受陆军部和参谋部监察。凡“有特殊功勋者”均授上将军，如定武上将军张勋兼长江巡阅使，镇安上将军张锡銮督理奉天军务兼节制吉林、黑龙江军务，宣武上将军冯国璋督理江苏军务，彰武上将军段芝贵督理湖北军务，振武上将军龙济光督理广东军务，昭武上将军姜桂题兼热河都统督理热河军务。同时，山东靳云鹏、吉林孟恩远、浙江朱瑞、江西李纯、湖南汤芗铭、陕西陆建章、四川胡景伊、广西陆荣廷、云南唐继尧等都授予将军，督理本省军务，除孟恩远和朱庆澜冠“镇安”两字外，其余都冠以“武”字，如泰武将军靳云鹏、开武将军唐继尧等。另外，直隶朱家宝、河南田文烈、甘肃张广建、新疆杨增新等则都以巡按使加将军衔，督理本省军务。贵州刘显世和福建李厚基都仍任护军使，督理本省军务。绥远潘矩楹和察哈尔何宗莲都仍任都统，管本地区军政民政事务。
袁世凯裁撤都督，本来是想加强中央对地方的控制，推行军民分治，以避免所谓“历代藩镇之祸”，然而结果并未达到预期的目的，除改变名称外，没有任何实际意义。与往日的都督一样，将军不仅督理军务，照旧控制民政，视巡按使“如前清督抚之于布政使”(106)。
当时，除云南、广西、四川及新疆外，各省督理军务的将军几乎都是袁的亲信。袁世凯的封建独裁统治，与广大人民起码的经济政治利益形成了尖锐的对立，如果不靠各地将军的军事压力，他的政权就不可能维持下去。和袁世凯一样，各地将军一切政策的出发点都是为了防备人民，愚弄人民，和一旦发生人民起义可以立时扑灭。袁世凯和各地将军之间完全是封建的依附关系，为保持将军对他的忠心，达到一呼百应，就不能不允许将军有极大的特权。所以都督更名刚刚一个月，袁就下令“所有督理军务各将军，略与原设都督职权相类”(107)。各地将军深知自己的祸福荣辱完全由袁的喜怒决定，只要不失宠信，无论怎样贪赃枉法、草菅人命，都不会被贬黜，至多调任他职而已。所以，他们在袁世凯面前无不卑躬屈膝，唯唯诺诺，而在地方上则莫不独揽大权，模仿袁氏作一个省区内的土皇帝。正如张一麐后来所说，自行总统制后，袁氏大讲“混括统一”，然而“省权转重”，乃至“帝制萌芽”，“各省将军纷纷添募军队”，“藩镇之势已成”(108)。袁世凯死后，军阀割据，连年混战，正是封建独裁统治所结下的恶果。
四 警察系统及其对人民的迫害
中国的警察制度始于清末，是清政府推行“新政”的主要内容之一。与清末一样，民国初年的警察仍有缉私、捕盗、消防、卫生及维持交通等多种职能，但其主要任务并不是维护社会秩序，而是政府当局防范和镇压人民的工具。
北洋政府内务部设有警政司，总揽全国警务。警政司下辖四科，第一科管行政警察，第二科管高等警察，第三科管著作审查，第四科管出版事项。内务部的名称虽然是从南京临时政府时代沿袭下来的，但其司员大都是前清民政部的旧人，特别是警政司，变动很少，始终在北洋派的控制之下。为了控制全国警察教育，袁世凯于1912年10月下令停办各地警察学校，只留北京警察学校（原京师高等巡警学堂）一所。按袁政府的规定，各省及大商埠设警察局（厅），由内务部及各省民政长管辖。各县设警察事务所（后改名警察所），多由县知事兼任。但实际上，1913年10月以前，各地的警察机构并没有统一的名称，如上海称“巡警总局”，下辖沪南、闸北两公所，1913年5月改称淞沪警察厅。北京的警政十分庞杂，除京师警察厅外，还有几个半警半军的机关。袁世凯有意把北京的特务警察机构分为几个系统，不仅可以从各个方面去迫害人民，而且使它们互相监视。
京师警察厅，其前身为工巡总局，1905年改为京师内城和外城两个警察总厅，下辖九个分厅。后又将九个分厅改划为十个区，于区下设警察派出所。至1913年1月3日将内外两总厅合并，称京师警察厅，先后以王治馨、吴炳湘为总监。
京畿军政执法处，是由清末北洋驻京营务处于1912年5月改组成立的。总办是陆建章。陆建章（1879—1918），字朗斋，安徽蒙城人，北洋武备学堂出身。自1895年入袁世凯新建陆军后，先后任北洋第四镇第七协统领、山东曹州总兵、广东高州总兵、京卫军统领。1914年春，他率北洋军入陕，执法处总办由雷震春接任。
步军统领衙门，本是清朝皇族控制的一个警察性质的军事机构，所辖士兵皆旗籍，满人乌珍为统领，主管巡捕东西南北中五营，又管京师九门门政，故又称九门提督。民国元年本拟裁撤，袁世凯认为它“足补警政所不逮”，乃托言事关旗制，从缓计议，其后一直以江朝宗担任统领。江朝宗（1864—1943），字宇澄，安徽旌德人，从小站练兵时即追随袁世凯，清末官至总兵。他控制步军统领衙门后，机构反而扩大，权力日增。“京师每有意外事，警力不敷弹压，则步军出而维持秩序”。直至1924年，这个衙门才被裁撤。
京师一带稽查处，处长为曾参加过同盟会的王天纵。王本是绿林出身，河南嵩县人，辛亥革命时在豫西起义，自称豫西都督，民国后被袁世凯调至北京，赐名建忠，加陆军少将衔。
此外，还有段芝贵建立的拱卫军司令部执法处，处长为陆启荣。以陈兴亚为营长的京师宪兵营，则负责“纠察军警风纪”。
以上这些机关，除警察厅隶属内务部，由内务总长赵秉钧管辖外，其余都由袁世凯直接控制。这些机构都豢养秘密侦探，都有监视人和缉捕人的特权，不受法律约束。其中尤以京畿军政执法处为最凶横。该处流行一种说法：“错拿了不能错放。”(109)它还有特设的监狱，使用各种酷刑逼供，判罪、行刑概不公布，报袁世凯批准即秘密执行，滥捕滥杀，草菅人命，因此又有“屠人场”之称。先后担任该处总办的陆建章和雷震春都被人骂为“屠户”。
1913年，镇压二次革命前，袁政府对以孙中山为首的革命派的迫害，还不敢大规模地公开进行。二次革命失败后，革命派变为“乱党”、“暴民”，袁便毫无顾忌地发泄对他们的仇恨。按照他的旨意，军警机关印行《乱党之真相》、《孙黄小史》等书，肆意污蔑，并悬赏缉捕革命派领导人，黄兴为十万元，陈其美为五万元，还不断派遣刺客前往国外，企图暗杀孙中山。当时革命派领导人多逃亡到日本，袁政府与日本驻华公使秘密交涉，要求日本政府对有明令逮捕之“乱党”如孙中山、黄兴、陈其美、李烈钧等，一律宣布驱逐出境，并不准再行登岸。被袁政府通令缉拿的“从逆军官”前后达一百多人，其中上校以上的高级军官有邓铿、程潜、陈强、唐蟒、程子楷、刘英、龚振鹏、张汇滔、袁家声、杨冠英、翁式亮、张煦、刘铁、张永正、张光曦、吴藻华、傅鑫、洪兆麟、赵恒惕、陈复初、林虎、方声涛、周璧阶、谭人凤、李书城、冷遹、洪承点、朱执信、李根源、戢翼翘、吴忠信、刘文锦、余道南、童锡梁、张孝准、张华甫、赵正平、瞿钧等(110)。这些人不能在国内立足，大都被迫流亡到国外或香港。
特务警察残杀革命派的事件，在北京和各省时有发生，而且北京比外省更厉害。许多被捕者不经任何审讯就被处决，仅被军政执法处杀害的人即“数以千计”，其中较为著名的有四川会党领袖张百祥，密谋刺袁的程泽湘，辛亥南京革命军正参谋曹锡圭，山东同盟会支部长徐镜心，四川民政长张培爵，北京《民主报》总编仇亮，江苏第三师旅长张秀全，南京临时政府交通部司长林逸民，湖北军政府北伐学生军队长方亚凡、辛亥山东烟台民军营长左宪章、河南革命军参谋余国桢及著名的革命党人程家柽等。
北京各监狱“收禁犯人极多，大有人满之患”，不得不分批送至保定监狱“寄禁”(111)。长期被关押的人，身心都受到严重摧残。1913年秋，袁世凯一面忙于对南方用兵，镇压革命党人的反抗，一面加紧对北方的控制，在京师实行戒严，明目张胆地杀戮国会议员，制造恐怖气氛。章太炎曾撰文激烈批评袁世凯的暴行。二次革命后，北京共和党本部邀请章太炎进京，主持党务。章自以为名气大，袁世凯奈何他不得，泰然入京，企图依共和党与北洋派抗争。但章进京后，就失去行动自由。次年1月，他以大勋章作扇坠，直闯总统府，大骂袁世凯包藏祸心，因此被军政执法处拘捕。只是慑于社会舆论，未敢轻易杀害，而长期软禁于龙泉寺，当年7月又移入钱粮胡同民宅，继续被严密监视。警察总监吴炳湘直接指挥，“以巡警充阍人，稽察出入，书札必付总厅检视，宾客必由总厅与证”(112)。直到袁世凯死后，章太炎才获自由。1914年春，四川都督兼川边经略使尹昌衡奉命来京，不几天就被军政执法处秘密逮捕，关押半年之久，最后以所谓“危害四川省人民利益”的罪名，判处有期徒刑十年，也是到袁死后才释放。
在袁政府三令五申的催促下，各省先后成立了“军法课”、“探访局”、“绥靖处”、“军警联合会”一类的特务机关，对人民横加摧残。
1913年9月，黎元洪捕杀革命党人宁调元、熊樾山。次年，段芝贵在湖北全省进行“清乡”，从6月至11月破获“乱党之案百数十起”，其中武昌有祁国钧、车继斌等十一人被杀，监禁数十人。汉口宝善党案，被捕男女学生及“党人”共八九十人。“其所杀者以未宣布罪状，姓名亦无人知”。汉阳石灰店案，由于侦探报告该店“有党人机关”，即抓获“党人”六名，均枪杀。《大汉报》胡石庵因一向吹捧黎元洪、孙武等，被段芝贵判处四年半监禁，报馆被封。
1914年6月汤芗铭破获“长沙革命党机关”，一次逮捕四十多人，杀害二十九人。“此案前后遇害者计二百余人”(113)。另外，还枉杀前湖南财政司长杨德邻，并株连伍任钧、易宗羲、文经纬、梅景鸿、杨守真诸人。
倪嗣冲于安庆设探访局，任命王之纲为局长，人称王为“活阎王”，在两年之中竟杀害革命党人五百七十余人。
自二次革命被镇压后，广东省在龙济光、龙觐光兄弟的统治下，“党狱繁兴，除兵变杀人不计外，死者殆不可数算也”。国会议员林文英于国会解散后回到原籍琼州，以开通民智为己任，倡办《琼华报》，方议立案发刊，林及其友陈文甫（富兴隆店主）均被绥靖处逮捕，未经审讯便遭杀害。陈文甫的母亲悲愤交加，自杀而死。1914年3月，龙济光派兵“清乡”，所到之处烧杀淫掳，人民逃避一空。龙军借口顺德县上淇乡附近有“乱党机关”，前往围捕，乘机抢掠，烧毁房屋三四十间。“乡民之因是而死者，闻共四十七名，伤者以百计”(114)。广东人民团体代表由香港发电报给梁启超，要求他转呈袁世凯制止龙军暴行。龙军反诬人民团体“受乱党利用，破坏济军名誉”。袁不仅不加制止，反而于3月30日发电鼓励龙说：“该督忠勇诚朴，夙所依重。务望搘柱艰危，悉心规画，以纾中央南顾之忧。”后来，由于龙迭次破获乱党机关，“厥功甚著”，袁特赠他一等嘉禾章。
袁世凯及其党徒控制的庞大特务警察网，笼罩全国。一些特务为了邀功请赏或借案行诈，还捕风捉影，栽赃诬陷，制造了许多假案，使不少人横遭迫害，以至含冤而死。湖南省邵阳中学国文教员给学生出了一个提倡民权的作文题，便被指为“乱党”而遭枪毙。类似的冤案在全国各地屡有发生，以致袁世凯也不得不承认“外省官吏，奉行不善，间有捕役邀功，侦探行诈，诬诱平人等事”，并于1914年12月19日命令各地文武官吏“除恶不可不严，而治狱不可不慎”(115)。
从1914年初至1915年底，袁政府公布了一连串主旨在于反人民反民主的条例，妄图用严刑酷法使全国人民屈服于暴政之下。
起初北洋政府沿用1908年公布的《大清报律》，以压制舆论。至1914年4月2日，内务部始公布《报纸条例》。这个条例是《大清报律》的翻版，而《大清报律》则是依据专制野蛮的俄国沙皇政府的报律制定的。《报纸条例》规定，所有报刊不得刊载“淆乱政体”和“妨害治安”的新闻，由邮局检查内容，政府阅看大样。这样，警察机关便可以用“妨害治安”等理由，任意查封报社，禁止报纸发行，以至逮捕编辑和记者，判处徒刑。在《报纸条例》公布之前，迫害报业人员的事件已层出不穷。1913年8月，北京《爱国报》编辑丁葆桢所作“时评”说：“军人为国家卖命，非为个人卖命者。为个人可谋生计之处甚多，何必从军。”因这句话，便被军政执法处逮捕，以“迹近通匪，煽惑军心”的罪名加以杀害(116)。1914年12月4日，袁世凯又公布了《出版法》，其内容与《报纸条例》的精神是一致的，规定“出版之文书图画，应于发行或散布前禀报该管警察官署，并将出版物以一份送该官署，以一份经该官署送内务部备案”；并规定文书图画有下列情事之一者，不得出版：“一、淆乱政体者；二、妨害治安者；三、败坏风俗者；四、煽动曲庇犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者；五、轻罪重罪之预审案件未经公布者；六、诉讼或会议事件禁止旁听者；七、揭载军事外交及其他官署机密之文书图画者，但得该官署许可时不在此限；八、攻讦他人阴私，损害名誉者。”如有违犯，轻者罚款，重者处有期徒刑或拘役(117)。袁政府公布这些条例、法令的主要目的，并不像他们所说的，是要建立法制，而是为了堵塞言路，钳制人民的思想。袁政府根本没有实行法制的愿望，违法和不违法在实际生活中都以官方的意志和政治需要为转移。袁世凯曾批评不按他旨意审理案件的大理院，是“为法所奴役”。
1914年3月2日，袁世凯公布《治安警察条例》和《警械使用条例》。前者共四十一条，其中“政治结社”和“政谈集会”，都要呈报警察官署批准，严禁秘密结社和所谓“扰乱安静秩序”的结社。第二十二条专门为对付“劳动工人之聚集”，规定凡有“诱惑及煽动”、“同盟解雇”、“同盟罢业”、“强索报酬”、“扰乱安宁秩序”、“妨害善良风俗”等，均得禁止之(118)。5月20日，又公布了《地方保卫团条例》，命令各县属未设警察地方，由县知事监督，建立“保卫团”，负责“清查户口”，“搜捕盗匪”。11月，又先后公布恢复肉刑的《易笞条例》和《惩办盗匪法》(119)。1915年6月22日，又公布了《惩办国贼条例》。所有这些条例都是为直接镇压革命党和人民而制定的。为了瓦解革命党，1915年元旦，袁世凯又颁布了所谓《附乱自首特赦令》，规定1914年底以前“犯附和乱党罪者”，只要自首，一律赦免。
袁政府用扼杀民族生机的恐怖手段，巩固其封建独裁统治，结果，事情却走向他所期望的反面，人民和袁政府的矛盾进一步激化。人民的不满和愤慨，犹如即将爆发的火山熔岩，在地下沸腾、翻滚，随着时间的推移，愈来愈接近爆发。
袁世凯的特务警察统治，不仅引起人民的普遍愤慨，而且也使北洋集团内部的矛盾尖锐起来。为加强警察特务系统的严密控制，1913年以后，袁世凯对他的爪牙也更多地采用血腥手段。
1913年底，谋杀宋教仁的凶犯应夔丞脱狱来到北京，请求袁世凯实践“毁宋酬勋”的诺言。袁鉴于刺宋在全国引起的轩然大波，不仅断然拒绝接见，而且矢口否认他和应的关系。次年1月19日，应满腹怨气出京，军政执法处侦探长郝占一在京津火车上用电刀结束了应的性命。兔死狐悲，物伤其类。刚刚到天津担任直隶都督的赵秉钧，言语之间也微露不平。他说：“如此，以后谁肯为总统做事？”并下令通缉杀应的凶手。袁世凯闻知，大为震怒，但他不动声色，2月19日又让赵兼任直隶民政长，对他表示格外的信赖。赵赴任几天后，即2月27日，突然在天津督署中毒，“腹泻头晕，厥逆扑地”，七孔流血而死。当时人们都意识到这是袁“遣人置毒羹中”，杀人灭口。
赵秉钧（1859—1914），字智庵，河南汝州人，清末曾任直隶保甲局总办，兼统巡防营，以“长于缉捕”闻名官场。1902年他创办保定和天津两地巡警，得到袁世凯赏识，由袁奏保担任巡警部右侍郎，掌握该部机要大权和北京警政。他把侦探、巡警布置到各个角落，不仅人民受迫害，就是达官贵人的言行也都逃不出他的监视，甚至宫廷动静也在注视之列。所有情报都能及时送达袁世凯手里。辛亥革命爆发后，作为北洋集团特务头子的赵秉钧随袁入京，担任民政部大臣，协助逼宫和维持北京秩序，为袁效尽犬马之劳。尽管如此，袁对他为应夔丞被杀事指责自己，仍不能原谅。在抱封建独裁主义的袁世凯看来，赵从刀笔小吏官至国务总理，都是他的恩赐，凡有利于他的事，无论如何都应无条件服从，如若有所反对，就是忘恩负义。这是袁所不能容忍的。但堂堂大总统居然毒杀自己的属吏，毕竟不免要受到社会舆论的抨击。因此，赵秉钧死后，袁先派朱家宝及其次子袁克文前往吊唁，后又派荫昌为政府代表致祭，发治丧费一万元，并亲题“弼时盛烈追皋益，匡夏殊勋懋管萧”挽联(120)，以后又批令在北京和天津两地为赵建专祠一座。
袁世凯深恐他的这些鬼蜮手段瞒不过赵秉钧的心腹王治馨。王曾先后担任过内务部次长、京师警察厅总监、顺天府尹。宋案发生后，在北京的国民党人开会，要求赵秉钧出席。赵派王治馨代表前往。党员群起质问，王答道：“杀宋决非总理，总理不能负责，此责自有人负。”次日，袁世凯阅报大怒，说：“措词太不检点，王治馨可恶！赵总理何以任其乱说？”(121)此后袁对王一直怀有反感。赵死不久，王就以声名恶劣被免官，改任正蓝旗汉军副都统闲职。接着，肃政史夏寿康、周登皞等人联名弹劾王在顺天府尹任内定价卖缺，所得赃款约在七万元以上。6月27日袁下令逮捕，并于10月21日批令“立予枪决”。贪赃纳贿，本是北洋官场上司空见惯的事，袁世凯从来视若无睹，除非是有什么特殊的政治需要，才惩办个把县知事之类的小官以欺世盗名。如他于1914年9月，按所谓《官吏犯赃治罪条例》，下令把赃官刘鼎锡（直隶霸县代理知事）立予枪毙，但从来没有公开处决过次长级以上的赃官。而今他却忽然下令将王治馨处以极刑，这一举动自然使京内外北洋派“无不悚然”。张勋、阮忠枢等二十多人或“面为乞恩”，或上呈文请求袁“念旧部之谊，贷其一死”。袁对“乞恩之呈概不批答，乞恩之人概不接见”。10月23日，他指令总检察厅长罗文幹会同步军统领江朝宗监视行刑，将王枪毙。此后又将王的属吏潘毓桂等逮捕判刑，从而清洗了赵秉钧在京师警察界的潜在势力。王死后，袁对左右说：“王某乃素为赵智庵赏识之人，且相知二十余年，不忍见其有此结局，惟案情重大，不得不以公义而灭私情。”并发给王的家属抚恤银一千两。翌日，又下令申儆百官，勿贪赃枉法。他说：“顾念京外官吏如王治馨其人，未敢信为必无，毖后惩前，不可不引为大戒。”(122)
杀王治馨一案，虽然袁世凯别有用心，但声名恶劣的警察头子被处极刑，还是大快人心的。当王被捕后，“北京各报大多数以一律最大之字刊布此项策令，表示其痛快人心之意”(123)。著名记者黄远庸也认为“这是民国成立以来痛快人心之创举也”(124)。
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(1) 《民立报》，1913年7月5日。
(2) 《时报》，1913年7月27日。
(3) 林增平、周秋光编：《熊希龄集》上，湖南人民出版社1985年版，第449页。
(4) 《熊希龄集》，第502页。
(5) 《熊希龄集》，第502页。
(6) 《熊希龄集》，第560页。
(7) 《熊希龄集》，第503页。
(8) 《熊希龄集》，第559页。
(9) 《熊希龄集》，第502、560页。
(10) 《梁启超年谱长编》，第671页。
(11) 汤漪，字斐予，江西人，美国墨西哥大学政治经济学学士，出任宪法起草委员长时，年三十三。
(12) 9月初，王家襄当选为参议院院长，辞起草委员会理事，李国珍被补选为理事。
(13) 《时报》，1913年9月14日。
(14) 伍持汉，广东台山人，精医术，早年参加同盟会，在广东创办医学堂，从事革命活动。民国成立后任广东都督府医务部长，急公好义，建树颇多，后被选为国会议员。宋案发生，他主张依法弹劾袁世凯，并上书袁氏，促其退位。有人劝其勿鼓动民气，他说：“此乃议员天职，苟利国，死生以之。”被害时四十二岁。
(15) 徐秀钧，字子鸿，江西九江人，日本早稻田大学毕业。清末在江西办教育，组织江西教育会，鼓吹革命。后入东三省总督徐世昌幕。民国建立，加入国民党，先后为江西都督公署顾问，众议院议员。宋案发生后，主张南方五省结盟，抵抗袁政府。被害时三十五岁。
(16) 褚辅成、朱念祖、常恒芳三人在袁世凯死后出狱。其他五人被关押在天津，国会解散后获释。
(17) 《梁启超年谱长编》，第674、675页。
(18) 《政府公报》，1913年8月1日。
(19) 《爱国白话报》，1913年7月31日。
(20) 《黎副总统政书》，第329页。
(21) 《许世英亦脱国民党》，《时报》，1913年9月18日。
(22) 《时报》，1913年9月11日。
(23) 《大公报》，1913年10月10日。
(24) 《袁大总统书牍汇编》，第5—11页。
(25) 《远生遗著》卷3，第207页。
(26) 《远生遗著》卷3，第211页。
(27) 邹念之编译：《日本外交文书选译》，第397页。
(28) 邹念之编译：《日本外交文书选译》，第397页。
(29) Peking and Tientsin Times，1912，6，19．
(30) 《日本外交文书选译》，第428页。
(31) 《日本外交文书选译》，第430页。
(32) 《政府公报》，1913年10月11日。
(33) 《英国蓝皮书有关辛亥革命资料选译》下册，第712页。
(34) 《远生遗著》卷3，第211页。
(35) 《日本外交文书选译》，第443页。
(36) 莫理循（G．E．Morrison，1862—1920），澳大利亚人，清末为英国《泰晤士报》驻北京记者，与袁世凯关系密切。1912年8月1日起担任总统府政治顾问，为袁出谋划策。他是袁与英国驻华公使朱尔典之间的联系人，与蔡廷幹（袁的英文秘书）、梁士诒等交往颇多。
(37) 古德诺（F．J．Goodnow，1859—1939），美国人，法学博士，哥伦比亚大学教授，专门研究德国法律。1912年7月来中国担任袁世凯的法律顾问，至1914年夏天回国，担任霍浦金斯大学校长。第二年7月又到北京。袁克定、周自齐等人与他关系密切。
(38) 有贺长雄（1860—1921），日本人，法学博士，东京帝国大学教授，国际法的研究者。1913年3月初到北京，担任袁世凯的宪法及附属法顾问。袁依靠他联系日本政界要人，传递消息。
(39) 《政府公报》，1913年10月23日。
(40) 《政府公报》，1913年10月21日。
(41) 《顺天时报》，1913年10月18日。
(42) 《政府公报》，1913年10月25日。
(43) 《顺天时报》，1913年11月6日。
(44) 《顺天时报》，1913年11月9日。
(45) 《顺天时报》，1913年11月8日。
(46) 《顺天时报》，1913年11月9日。
(47) 《顺天时报》，1913年11月6日。
(48) 《政府公报》，1913年11月5日。
(49) 《时报》，1913年11月12日。
(50) 《顺天时报》，1913年11月16日。
(51) 《中华民国史料》中册，第8页。
(52) 《梁启超年谱长编》，第675页。
(53) 《袁大总统书牍汇编》卷首，1926年版，第29—31页。
(54) 《袁大总统书牍汇编》卷首，1926年版，第35页。
(55) 《政府公报》，1914年2月4日。
(56) 《政府公报》，1914年3月2日。
(57) 梁启超：《令京外各级审判厅》，《饮冰室合集·文集》之三十一，第18页。
(58) 《梁启超年谱长编》，第683、687页。
(59) 《梁启超年谱长编》，第685、687页。
(60) 《远生遗著》卷4，第12页。
(61) 《远生遗著》卷4，第12页。
(62) 《政府公报》，1914年2月10日。
(63) 《政府公报》，1914年2月14日。
(64) 《爱国报》，1914年2月19日。
(65) 《庸言》第2卷，第4号。
(66) 《大总统布告第一号》，《政府公报》，1914年5月1日。
(67) 《大总统布告第一号》，《政府公报》，1914年5月1日。
(68) 《大总统布告第一号》，《政府公报》，1914年5月1日。
(69) 《大总统布告第一号》，《政府公报》，1914年5月1日。
(70) 马震东：《袁氏当国史》，1930年版，第367页。
(71) 柳隅：《新政制》，《庸言》第2卷第5号，1914年5月。
(72) 汪馥炎：《中华民国约法摘疑》，《中华杂志》第1卷第6号。
(73) 《时事汇报》第8号，第50页。
(74) 《远生遗著》卷4，第44页。
(75) 杨士琦（1862—1918），字杏城，安徽泗州人，举人出身，报捐道员，因富于机略权变，“喜逸恶劳而多消息”，被称为“有哲学思想的官僚”。清末曾入李鸿章幕，李死后投靠袁世凯，充洋务总文案。袁氏“事罔洪纤，尽以咨商”，因而素有“智囊”之称。他是洪宪帝制的重要谋臣之一。
(76) 1913年12月22日，袁世凯下令农林、工商合并，称农商部。
(77) 《爱国白话报》，1914年5月5日。
(78) 《三水梁燕孙先生年谱》上册，第187、188页。
(79) 《三水梁燕孙先生年谱》上册，第187、188页。
(80) 《三水梁燕孙先生年谱》上册，第187、188页。
(81) 阮忠枢（1867—1917），字斗瞻，安徽合肥人，生于淮军将领家庭，举人出身。李鸿章以其“武阀能文”，极加器重，曾任为北洋军械局总文案。1895年入袁世凯幕，“新军军制饷章文牍机务咸出其手”。从清末以来，一直充当袁与北洋文武官吏之间的联络人员，参与机要。
(82) 周树模，字少模，翰苑出身，清末当过御史和巡抚。1914年7月由黎元洪举荐，接任平政院院长。
(83) 《爱国白话报》，1914年5月27日。
(84) 《政府公报》，1914年6月6日。
(85) 《民国十年官场腐败史》，第61页。
(86) 《政府公报》，1914年7月29日。
(87) 陈灨一：《新语林》第2卷，第9页。
(88) 《远生遗著》卷4，第73页。
(89) 《爱国白话报》，1914年5月27日。
(90) 坂西利八郎，日本炮兵大佐，清末曾任袁世凯的练兵顾问。1912年7月到北京应聘担任总统府军事顾问。他会讲汉语，经常与袁世凯交谈，对民初军事的建议颇多，统率办事处的组织条例初稿就是由他拟定的。他有两名日本助手，其中之一是后来臭名昭彰的侵华特务头子土肥原贤二。坂西与王士珍、段芝贵等人关系密切，1915年7月回日本
(91) 唐在礼，字质夫，日本士官一期毕业，清末曾在练兵处和北洋督练公所任职。民国后任总统府军事处参议、代理处长等职。
(92) 唐在礼：《辛亥革命前后的袁世凯》，《八十三天皇帝梦》，第120页。
(93) 《政府公报》，1914年11月12日。
(94) 《政府公报》，1912年12月27日。
(95) 《民国十年官场腐败史》，第52页。
(96) 《民国十年官场腐败史》，第52页。
(97) 《远生遗著》卷2，第188页。
(98) 一般一省划分为四道，黑龙江、贵州各两道，奉天、湖北、安徽、山西各三道，江苏五道，广东、广西各六道，甘肃最多，为七道。
(99) 《时事汇报》第8号，第40页。
(100) 《政府公报》，1914年5月23日。
(101) 《政府公报》，1914年4月23日。
(102) 《远生遗著》卷2，第45页。
(103) 《政府公报》，1914年3月20日。
(104) 《政府公报》，1914年3月14日。
(105) 《政府公报》，1914年7月1日。
(106) 张一麐：《心太平室集》补遗，第4页。
(107) 《政府公报》，1914年8月1日。
(108) 《心太平室集》补遗，第4页。
(109) 王建中：《洪宪惨史》，1925年版，第11页。
(110) 《陆军部呈准缉拿从逆军官名单》及《大理院通缉从逆军官名单》。
(111) 《爱国白话报》，1914年5月2日、6日。
(112) 《太炎先生自定年谱》，1914年。
(113) 王健：《癸丑失败后湘中革命党史概略》，《近代史资料》1963年第2期。
(114) 民智：《党祸记》，《民国》第2期，1914年。
(115) 《时事汇报》第8号，第44页。
(116) 《民立报》，1913年8月21日。
(117) 《时事汇报》，第8号，第99页。
(118) 《政府公报》，1914年3月3日。
(119) 《政府公报》，1914年5月21日。
(120) 《赵秉钧哀挽录》，1914年印。
(121) 《近代史资料》，1978年第2期，第159页。
(122) 《时事汇报》第8号，第20页。
(123) 《远生遗著》卷4，第67页。
(124) 《远生遗著》卷4，第67页。