第二节　国会被解散和毁法造法

一　袁世凯取缔国民党和国会遭难

国会战战兢兢地给袁世凯戴上正式大总统的桂冠以后，原以为可以专心制定宪法，把袁氏的权力约束在法律的范围之内，使国家走上宪政的轨道。但抱独裁主义的袁世凯，根本不喜欢任何民意机关或法律对他的权力加以限制，所以一当上正式大总统，他就觉得没有必要再来掩饰对国会的憎恶了，并立刻以“增修约法”为借口，向国会发动进攻。

在制宪问题上，国会步履艰难。早在北京参议院时代，各党派就开始蕴酿制定宪法。1913年2月，国民党、统一党、共和党及民主党等四大党的议员十八人，组成宪法讨论会，由共和党的汪荣宝和国民党的易宗夔担任干事，定期交换意见，磋商国家根本大法的原则和内容。当时，袁世凯的法律顾问有贺长雄和古德诺对制宪问题横加干涉，都极力鼓吹“采用总统制的新宪法”，扩张大总统的权力。袁世凯也屡次抱怨《临时约法》对他限制过多，并下令成立了一个由北洋官僚、政客组成的宪法研究会，任命杨度、马良为正副会长，作为政府编纂宪法的机关，以此与宪法讨论会对抗。同年7月，国会组成宪法起草委员会以后，宪法讨论会便自行解散，但政府的宪法研究会依然进行活动，并粗暴地干涉国会起草宪法的工作。

8月19日，当国会宪法起草委员会开会时，袁世凯派官员将宪法研究会制定的“宪法大纲草案”提交宪法起草委员会。大纲共二十四条，主旨在于扩大总统权力，如“大总统有任命国务员及驻外公使之权，无得议会同意之必要”，“大总统得参议院同意，有众议院解散权”，等等。此项草案引起宪法起草委员的激烈反对，认为政府无权干预宪法起草工作，并将袁派来的官员驱逐出会场。于是，袁世凯和宪法起草委员会之间的冲突开始趋于表面化。10月中旬，宪法起草委员会制定的宪法草案脱稿，共十章一百十三条。与《临时约法》比较，草案虽然明显地扩大了总统的权限，对袁世凯让步很多，但是仍含有责任内阁的精神，没有满足袁氏强烈的独裁欲望；尤其对他事先要求的两条，即任命国务员不必经国会通过和总统有权解散众议院，均未采纳。

10月16日，即国会选举总统后的第十天，袁世凯故意无视《天坛宪法草案》的存在，向国会提出“增修约法案”。他说：“本大总统证以二十阅月之经验，凡从约法上所生障碍，均有种种事实可凭。窃谓正式政府之所以别于临时政府者，非第有一正式之大总统，遂可为中华民国国际上之美观而已也；必其政治刷新，确有以餍足吾民之望，而后可以收拾乱极思治之人心。顾政治能刷新与否，必自增修约法始。盖约法上行政首长之职任不完，则事实上总揽政务之统一无望。故本大总统之愚以为临时约法第四章关于大总统职权各规定适用于临时大总统已觉得有种种困难，若再适用于正式总统，则其困难将益甚。苟此种种之困难，其痛苦仅及于本大总统之一人一身，又何难以补苴弥缝之术相与周旋。无如我国民喁喁望治之殷，且各挟其生命财产之重，以求保障于藐躬。本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之生命财产之重同受束缚于约法。本大总统无状，尸位以至今日，万万不敢再博维持约法之虚名，致我国民哀哀无告者，且身受施行约法之实祸。”他要求国会“从速议决见复”⁽³⁹⁾。他还提出应行修正的具体条款为：大总统有权制定官制官规、任命文武官吏、宣战媾和及缔结条约等，均无须经国会同意；在国会闭幕期间，大总统有权制定与法律有同等效力之教令及临时财政处分权等。

时隔一天，即10月18日，袁世凯又向国会提出咨文，指责国会10月4日公布的《大总统选举法》侵犯了他的法令公布权。他说：“本月四日宪法会议议决大总统选举法案，来咨虽仅止声明议决宣布，并公决送登政府公报等语，显与《临时约法》及《国会组织法》规定不符。然以目前大局情形而论，内忧外患纷至沓来，友邦承认问题又率以正式总统之选举能否举行为断。是以接准来咨，未便过以《临时约法》及《国会组织法》相绳，因即查照来咨，命国务院饬局照登。惟此项咨达饬登之办法，既与约法上之国家立法程序大相违反，若长此缄默不言，不惟使民国议会蒙破坏约法之嫌，亦恐令全国国民启弁髦约法之渐，此则本大总统于宪法会议之来咨，认为于现行法律及立法先例俱有不宜，不敢不掬诚以相告者也。”接着他提出：“无论此次议定之大总统选举法案或将来议定之宪法案，断无不经大总统公布，而遽可以施行之理。”⁽⁴⁰⁾这就是说：如不经他批准，不仅他所依以当选总统的《大总统选举法》无效，即将完成的宪法他也拒绝承认。

这时国会正在讨论宪法草案，认为没有必要再修改约法，并且因宪法草案尚未通过，公布权问题也无必要马上答复。同时，国民党和进步党的一些议员看到袁世凯咄咄逼人的咨文，深感局势严重，制宪工作前途未卜。为了表示制宪的决心，他们便联合起来于10月18日组成民宪党。该党以“保障共和、拥护宪政”为宣旨，公开声明：“对于国家负忠诚之义务，有摇撼吾民主国体者，必竭力以维持之，保护之。”⁽⁴¹⁾其领导人是原国民党人张耀曾、谷钟秀、汤漪、锺才宏、杨永泰，和原进步党人丁世峄、蓝公武、刘崇佑、李国珍、汪彭年等。因此，国会里一时形成国民党和民宪党联合，与进步党和公民党抗衡的局面。而且前者稍占优势，基本上控制了国会的制宪工作。进步党人梁启超、汤化龙等虽然卖力地瓦解国民党在国会的势力，极力用“开明专制”的谬论蛊惑人心，支持袁世凯扩张权力的主张，但是他们始终未能左右国会制宪工作，所以袁世凯不得不亲自出马横加干涉。国民党和民宪党携手与袁世凯斗争的唯一结果，是加快了袁氏摧毁国民党和国会的步伐。

鉴于国会无意对制宪方针作出重大改变，袁世凯便进一步挑衅。10月24日，当宪法起草委员会开会时，他派遣施愚、顾鳌、黎渊、方枢、饶孟任、程树德、孔昭焱、余棨昌等八人为政府委员，突然出席。他们说是“奉总统令，来会陈述意见”，并宣布袁氏咨文，要求此后开会都要事先通知国务院，“以便该委员等随时出席陈述”。宪法起草委员会屡经摧残，有的被杀害，有的被迫逃离北京。当时，每次开会出席议员不过四十余人，但国民党和民宪党籍议员仍占多数。他们仍企图控制立法权，建立法制的国家，以维持民国以来的政治局面。所以他们当即拒绝八“钦差”出席，并指出按会章规定，“除两院议员外，其他机关人员不但不能出席，即旁听亦不可”。

袁世凯闻讯，恼羞成怒，指责“国会专制”，并决心用暴力手段对付国民党和国会。25日，他公开通电各省都督、民政长，要他们对《天坛宪法草案》逐条研究，“于电到五日内迅速条陈电复，以凭采择”，并煽动说：“制定宪法，关系民国存亡”，“乃国民党人破坏居多，始则托名政党，为虎作伥，危害国家，颠覆政府，事实俱在，无可讳言。此次宪法起草委员会，该党议员居其多数，闻其所拟宪法草案，妨害国家者甚多……综其流弊，将使行政一部仅为国会所属品，直是消灭行政独立之权。近来各省议员掣肘行政，已成习惯，倘再令照国会专制办法，将尽天下之文武官吏皆附属于百十议员之下，是无政府也！”又说：“此次草案既有人主持于前，自必有人构成于后，设非借此以遂其破坏倾覆之谋，何至国事民情，梦梦若是！证诸人民心理既不谓然，即各国法律家亦多訾驳。本大总统忝受托付之重，坚持保国救民之宗旨，确见及此等违背共和政体之宪法，影响于国家治乱兴亡者极大，何敢缄默而不言。……各该文武长官，同为国民一分子，且各负保卫治安之责，对于国家根本大法，利害与共，亦未便知而不言。”⁽⁴²⁾

此电发出后，各省都督、民政长等都心领神会，纷纷复电响应。10月28日，直隶冯国璋和刘若曾通电说：国民党人的“破坏行为，未得志于南方，今又肆毒宪法”；“得志于南方，糜烂一时，肆毒宪法，永远受害”。因此要求对宪法草案“关于行政各条，务宜殚心研究，详加修改”⁽⁴³⁾。次日，浙江朱瑞和屈映光通电要求修改宪法，扩充政府权力。他们说：“吾国现状非有强有力之政府，必不足以振兴内治，抵御外侮。欲有强有力之政府，则断不可使行政权横受国会束缚。”⁽⁴⁴⁾河南张镇芳通电列举了宪法草案的所谓“谬点”后，说宪法起草委员会“欲蹈专制君主之喜怒用事”，“竟敢订此暴民专制之宪法”，要求将国会中“凡在国民党籍者概行开除，或即另行改造，布告各省，严行取缔，停止国民党人被选举权”⁽⁴⁵⁾。湖南汤芗铭通电说：“以行政一部为国会附属品，必致国亡种灭。”他要求袁世凯毅然独断，解散国会，“切实搜捕乱党，以断根株，庶几海宇澄清，治安可保，否则祸变相寻，将有不忍言者”⁽⁴⁶⁾。10月31日，张勋通电指责宪法草案“谬点甚多，摘不胜摘”，只有立即宣布作废，并解散国会。最后他表示“勋虽不才，诛锄叛逆，以身捍国，虽冒万死所不辞焉”⁽⁴⁷⁾。此外，广东龙济光、江西李纯、广西陆荣廷、云南唐继尧、贵州刘显世及湖北黎元洪等都通电附和，几天之内即有数十通，都以修改或取消宪法草案作引言，肆意诋毁国民党和国会宪法起草委员会，而且大都主张立即解散国民党，取消国民党籍议员资格。有的则干脆主张解散国会和宪法起草委员会，而由袁世凯“察纳众言”，另定“中华民国万世不易之宪法”。

在一阵舆论攻势之后，袁世凯便借口查获李烈钧与国民党议员徐秀钧等往来密电，于11月4日悍然下令解散国民党，取消国民党议员资格。他说：“此次内战，该国民党本部与该国民党议员潜相构扇”，“乱国残民，于斯为极”，并饬令北京地区警备司令和京师警察厅立即追缴国民党籍议员证书、证章。当天，有军警数百人包围国民党本部，次日又包围国会，不仅将当时国民党籍议员证书、证章全部没收，而且将已经宣布脱离国民党而改入他党或“曾通电反对赣乱者”，也一律追缴。两天之内共追缴议员证书四百三十多件，超过国会议员总数之半。国会从此不足法定开会人数，只得停会。

为了掩饰解散国民党的不法行动，袁世凯于当天还发布了一个冗长的告示，肆意歪曲二次革命的过程和意义，把民国以来坚持反对袁氏独裁，努力维持民主共和制度的国民党人，诬蔑为“称兵构祸之暴徒”，而他则是“为救国救民起见，不得已而依照国家法律用兵定乱”。他说：“本大总统何能宽容少数乱徒，置四万万人利害于不顾，不得已始有解散该党之令。”⁽⁴⁸⁾

国会危机，引起非国民党籍议员的普遍忧虑和恐慌。11月6日，进步党集会讨论时局，汤化龙报告国民党被解散的经过。他说：“民国成立，宪法尚未制定，此事之发生，对政党而言固为不幸，而影响于两院、关系国家前途至大。”他劝告进步党议员说：仍要积极进行，以维持大局，“万不可以感情用事，飘然引去，置国事于不顾”⁽⁴⁹⁾。经过讨论，许多人都希望设法维持国会，要求袁世凯保留业已脱离国民党籍的议员，使国会能有开会的必要人数。次日，两院议员开联合会，赞同进步党的主张。王家襄和汤化龙两议长晋见袁世凯，代表国会议员提出要求。袁世凯表示此事关系颇大，政府需要调查之后，才能决定。此后，袁氏提交国务院解决，国务院答以调查困难，无法办理。于是，国会便只有取消一途了。

11月10日，宪法起草委员会因不足法定人数，乃自行解散，《天坛宪法草案》也随之流产。12日袁世凯又发布命令，除广东、江西、湖南等省议会因附和“乱党”已经解散外，其他各省议会，凡国民党籍议员一律取消资格。黎元洪不仅通电赞成“对国民党省议员一律追缴证书证章”，而且要求“对各县国民党籍议员，亦应一体办理”⁽⁵⁰⁾。从此，全国各级议会皆陷于停顿状态。

11月上旬，国会残余的议员迭次集会，相顾沮丧，均以不足法定人数，不能议事。王家襄和汤化龙便于14日联名宣布停发议事日程。对于袁世凯摧残国会的行径，社会舆论普遍不满。11月17日和12月3日，众议院议员一百九十四人和参议员六十一人联名分别向袁政府提出质问。众议院议员气愤地指出：“民国不能一日无国会，国会议员不能由政府取消，此世界共和国通义，立宪政治之大经也。”“至于追缴证书证章，直以命令取消议员，细按约法，大总统无此特权。不识政府毅然出此，根据何种法律？”又说：“查议员中有早脱该党党籍改入他党，或素称稳健曾通电反对赣乱者，亦一同取消。政府确为惩治内乱嫌疑耶，则应检查证据，分别提交法院审判，不得以概括办法，良莠不分，致令国会人数不足，使不蒙解散之名，而受解散之实也。”最后质问究竟政府方针如何？“对于民国是否有国会之必要，对于国会是否以法律为正当之解决？”⁽⁵¹⁾早在这年夏天，梁启超已多次上书袁世凯，建议他实行所谓“开明专制”，依靠进步党人的支持，控制和利用国会，巩固北洋派的统治地位。在梁氏看来，国会和政党虽然只是形式，但决非无足轻重。他曾劝袁说：“古之成大业者，挟天子以令诸侯，今欲戡乱图治，惟当挟国会以号召天下，名正言顺，然后所向莫与敌也。”⁽⁵²⁾而今国会危如朝露，梁启超和张謇便先后晋见袁世凯，询问善后办法。袁说，这是他为挽救国家危亡，减轻国民痛苦，不得已而采取的一种权宜之计，并无意根本取消国会。事后，他又发表了一份“维持国会意见书”，说要简化议员选举手续，尽快补选议员。

袁世凯一面对进步党人敷衍搪塞，一面以政府不能无咨询机关为理由，于11月26日下令组织政治会议。

政治会议由中央和各省官吏所派代表组成，其中每省派二人，蒙藏两地区各派八人，总统派八人，国务总理派二人，每部派一人，共计八十人。所派代表大部分是清末官僚，如袁世凯所指派的代表为李经羲、梁敦彦、樊增祥、宝熙、赵惟熙、马良、杨度等人，后又增派杨士琦和饶汉祥两人。由于李经羲在清末曾任云贵总督，地位最高，袁世凯就指定他为议长，派张国淦为副议长，顾鳌为秘书长。

12月15日，政治会议开幕，到会委员仅六十九人。上午9时，委员们赴总统府觐见，在居仁堂静坐等候到11时，袁世凯才出来。各委员起立向袁氏行三鞠躬礼，然后像小学生一样毕恭毕敬地聆听训话。袁致训辞说：“共和政治为宪政之极轨，本大总统固欣然慕之。然初何敢谓招牌一改，国力即随之充足。即以目今之内政而论，紊乱何堪设想。”在这种情况下，“而犹欲侈谈共和者，真不啻痴人说梦也”。他把“内政紊乱”的原因，归咎于：一是国民“误认平等二字”，二是国民“误认自由二字”，三是国民“误认共和二字”。总之，在他看来，内政紊乱的原因全在国民受乱党的煽惑，而他则是不惜以“一身支撑危局，时而身命财产陷于危险之地，则不妨牺牲一己之身命财产，以保护全国人民之生命财产；时而名誉陷于危险之地，亦不惜从而牺牲之，以付身后之公论，以期巩固政府，整饬内政而伸张国力”。最后，他要求各委员以“救国救民”为己任，“务以国情社习为准，勿徒高谈学理”，“切实负起责任，凡利之当兴，害之当除，群策群力，一致进行，生命财产及一身之名誉概可牺牲，则转危为安，即唯诸君是望”⁽⁵³⁾。下午，政治会议在北海团城承光殿开幕，李经羲致辞说：“本日大总统训辞，兢兢以共同救国为言，而救国之道，则以扶植强有力政府为归。”要求全体委员“无负大总统召集本会之盛意”⁽⁵⁴⁾。

政治会议是袁世凯的御用工具。它所讲的“救国救民”的真谛，就是解散国会和修改约法。就在政治会议召开的前后，各省文武官吏为迎合袁世凯的意旨，纷纷通电陈述所谓“救国大计”，如龙济光建议以政治会议代替国会；黎元洪等主张将残留在北京的国会议员尽行遣散。袁世凯即据此向政治会议提出一大堆咨询案：十九省都督、民政长要求解散国会案，增修约法案，组织造法机关案，停止省议会案，等等。政治会议无条件地顺从袁的意旨，一一作出了决议。

袁世凯“据政治会议的决议”，于1914年1月10日公然下令停止全体国会议员职务，每人发旅费四百元，饬令回籍。同时他还煞有介事地成立了一个“筹办国会事务局”，派顾鳌为局长，接收参议院和众议院，为将来组织新国会作准备。民国第一届国会就这样被正式取消了。当上年4月国会开幕时，袁世凯曾派梁士诒为代表致词，高呼“民国国会万岁！”国会还不满一岁，便被他扼杀了。2月3日，他以各地方自治机关良莠不齐，流品滥杂，藐法乱纪，甚至以“乱党”盘踞把持为理由，下令“着各省民政长通令各属将各地方现设之各级自治会，立予停办”⁽⁵⁵⁾。28日，又进一步以“统一国家不应有此庞大地方议会”为理由，下令将“各省议会一律解散，所有一切事宜，由各省行政长官力负完全责任”⁽⁵⁶⁾。十年前，袁世凯是清末筹办“地方自治”的带头人和“召开国会”的支持者，而今在他的眼里，一切“民选机关”都变为罪恶的渊薮。他的这种反复无常的言行，正是一切独裁者、阴谋家的惯技。

袁世凯所采取的上述一系列反人民反民主的政治措施，与当时的政府性质是完全一致的。这是一个受到帝国主义列强支持、由极少数封建军阀官僚操纵的政府，其权益不可能不与广大人民的利益发生冲突，自然也就不可能给予人民以任何民主权利，只有剥夺人民的参政权，不让人民监督，才能维持他们的统治。

二　熊内阁垮台和进步党人失望

与以往两届内阁一样，熊内阁的生命也非常短促。从1913年9月11日组成，到次年2月12日熊希龄被迫辞职，仅仅存在了五个月。在这五个月中，熊氏的“政绩”主要是恭顺地副署了袁世凯一切倒行逆施的命令，清除了国民党在国内的残余力量，将第一届国会送终。进步党人的“政绩”，正是他们的耻辱，不仅当时受到舆论的抨击，后来也多遭非议。

熊氏在其内阁大政方针宣言中所夸下的海口，如划清内阁和总统府的权限、废除省制、整顿财政、实行法治、改良教育等等，全都成为空头支票，没有一桩兑现。

以划清府院权限来说，民国成立以来各省都督、民政长来电，习惯上分府院两方，其秘密者单致府方，因为他们都明白中央实权在总统府。总统府直接复电，末尾署“奉谕特达，公府秘书厅”字样，而不经国务院。国务院仅办照例公文而已。熊希龄曾建议袁世凯改变这种局面，使责任内阁名实相符，并曾令各省关于军事公文直达国务院。但各省文武官吏置若罔闻，重要电文仍直接呈总统府，根本不把内阁放在眼里。熊氏知难而退，只好默认既成事实。

关于废除省制问题。熊内阁原想对中国的地方制度大加改革，实行道县两级制，废除行省制。袁世凯认为他们的想法是书生之见，表示此事牵扯太多，须要召集各省军民长官代表会议讨论。1914年初，袁世凯命令每省派代表二名来京，召开行政会议。但各省代表尚未到齐，袁就取缔了国民党，使国会名存实亡。行政会议变为政治会议，讨论的内容完全改变。后来，政治会议讨论废省问题，熊希龄出席说明计划，大遭反对，并受到种种揶揄。

司法改革也是纸上谈兵。法院独立审判，及审判和检察分立的制度，是从清末司法改良开始的，民国初年仍沿袭。到1913年底，各省成立高等审判厅共十九所，地方厅共一百一十三所，初级厅一百九十七所，法官多由法政学堂出身的人担任。当时司法方面的弊端仍很严重，主要是司法不能独立。除设有初级厅的一百九十七县之外，全国近两千县都由县官兼理审判。在设审判厅的地方，行政官吏干涉司法也视为当然。判决案件不得本地行政官吏认可，不能定谳。军警机关蔑视法律，擅自捕人，司法机关不敢过问。其次是“司法风纪败坏”。法官有不懂法律，“引用条文悖戾原意者”，“有积案多年不予判决者，有任意转移管辖，使当事人疲于奔命者，有设法阻抑上诉，致含冤莫伸者”。检察官“有畏避豪强，坐视罪犯，匿不举发者，有徇庇故纵者，有架诬敲诈者”。法庭书记官“有于出状时勒索规费者，有滥改供词者”，甚或有与“律师朋比阴行苞苴，使当事人饮恨无可陈述者”⁽⁵⁷⁾。

针对上述种种弊政，梁启超曾主持拟定各种条例，试图加以改良，但由于袁世凯抱消极态度，“致生出无限之阻力”，“各省几至全然办不动”。加以有些审判厅因“用人未尽当，又系初办，弊病自不能免，遂贻旧派人口实，攻击甚烈”。他们说法院的弊政“较旧日州县衙署且有过之”⁽⁵⁸⁾。因此不仅袁世凯“欲尽废新立法院，恢复旧制”，就是司法总长梁氏本人也以为“改革太骤，锐进之余，乃生反动”，转而“从维持现状上努力”⁽⁵⁹⁾了。至于熊内阁大政方针宣言所提出的“养成法治国家”云云，自然更如痴人说梦了。

熊希龄上任后，对于整顿税收和财政，计划最为详细，但结果却一筹莫展，以致财政紊乱，国库空虚，政府开支几乎全靠借外债。“各省既不接济中央，反求中央接济，请款之文，告急之电，沓来纷至，积案如山。”作为财政总长的熊氏补疮剜肉，竭蹶腾挪，终日穷于应付。及至1913年底，陆、海军部及各省都督纷纷电请拨发军饷，熊束手无策，只得请求交通部挪借和交通银行垫款。但这两个单位都在梁士诒的把持下，他们公然拒绝垫付，使内阁财政陷于“万难之境”⁽⁶⁰⁾。袁世凯从梁士诒处取得五百万元，转交熊希龄，熊“自不胜其难堪矣”⁽⁶¹⁾，乃决心辞职。

袁世凯挑选熊希龄组阁，并非看重他有什么经纶大才，让他分享统治权，以施展抱负，而是企图利用他为自己攫取更大的权力。当熊副署了解散国会的命令以后，袁便立即把内阁看作妨碍自己实行封建独裁政治的障碍，不时抱怨“内阁办事太迟缓”，还说：“现制总统、总长、都督为三级制，共有三总，殊多滞隔。”进步党人汪荣宝出任驻比利时公使，辞行时劝袁说：“请勿行总统制，而行总统内阁制，以该制实令总统当冲。今日办事难满人意，若行此制，殊多不利。”袁辩驳道：“不然。往年本行内阁制，而只闻有讨袁，不闻有讨陆、讨段。”袁的决定是无可挽回的。废国务院事既定，1914年1月24日，安徽都督倪嗣冲首先发难，通电倡议修改约法，改行总统制，接着各省都督民政长群起呼应。四川胡景伊、陈廷杰通电说：“项城袁公，绝世之才，中外具瞻，天人合应，允宜屏息退听，纵其展舒。若实行内阁制，俾元首退处无权，何异困蛟龙于沟壑，击麟凤以钳铁。”江苏冯国璋说得更具体：中国“应于世界上总统总理之外，别创一格，总统有权则取美，解散国会则取法，使大总统以无限权能展其抱负”。

由于各省都督攻击内阁制的调门越来越高，熊内阁的命运岌岌可危，加以财政困难，无法解决，熊希龄见事不可为，悲观失望，遂于2月3日在国务会议上提出辞职，9日，他正式上辞呈给袁世凯表示：“到任以来，眴经数月，黾勉从事，不敢惮劳”，“特是筹维鲜效，擘理多疏”；“上无以副钧座殊常之遇，下无以慰国民望治之情。内疚神明，外惭清议”。“再四思维，惟有仰恳准予辞职，另简贤能”⁽⁶²⁾。当天，袁世凯批准他“免兼财政总长，专任国务总理”，由周自齐调署财政总长。熊氏急求摆脱，于12日再上辞呈，坚请“另简贤员，担任国务”⁽⁶³⁾。袁世凯当予照准，并派孙宝琦代理国务总理。

熊希龄辞职后，梁启超、汪大燮也连上辞呈。像对待熊氏一样，袁世凯仍假惺惺地慰留，没有照准。梁启超愤愤地说：“大政方针本出自予一人之手，前之不忍去者，实待政策之实行，今已绝望，理应辞职。”⁽⁶⁴⁾2月18日，梁氏再次上书坚辞，袁于20日照准梁启超和汪大燮辞职，以章宗祥接任司法总长，以严修接任教育总长，严未到任前，由蔡儒楷暂行署理。同时，袁一再派梁士诒、杨士琦等北洋官僚拜访进步党要人，说明尽管将要实行总统制，仍然渴望与他们一起为国效力。进步党要人每以能利用北洋官僚沾沾自喜，而今反为北洋官僚所利用，自然满腹牢骚，怨愤不已，但对袁世凯仍有幻想，认为只要袁氏实行“开明专制”，不愁没有回旋余地。所以熊、梁、汪诸人都分别担任了新职，参政院成立后，又都出任参政。

熊希龄于3月4日出任全国煤油督办，负责筹划探测和开发煤油矿事宜。熊氏拟定了不少勘查开采条例，并延聘外国技师二十余人，勘查全国油矿。他又与美孚石油公司签订合同，合资开采延长和建昌两地石油。为了取得袁世凯北洋派的支持，他呈请任命袁的亲信袁乃宽（拱卫军军需处处长）为坐办。但此种机构一无资金，二缺人才，所以办理经年，毫无成效。

在辞掉司法总长的前一天，即2月19日，梁启超已接受币制局总裁的新职位。当时全国币制极端混乱，梁氏拟定了整顿币制计划书，企图在可能的范围内有所改进。但币制局职权范围有限，经费不足，财政部又掣肘，经营数月，梁氏一无展布，加上欧战爆发，原拟币制借款变成画饼，所以自7月以后，梁就不断呈请辞职，到12月27日始蒙照准。接着，币制局也被裁撤。

汪大燮担任参政院副院长。

经杨士琦劝说，张謇仍留任农商总长。1914年初，他与美国公司签订了导淮借款，计划疏导淮河，因欧战爆发，未能兑现。导淮云云，都成纸上谈兵。后来成立全国水利局，他兼任总裁。正在他想对水利建设有一番作为时，帝制运动发生。他知事不可为，便请假回原籍去了。

三　《临时约法》被撕毁和袁记约法的产生

1913年12月22日，袁世凯向政治会议提出“约法增修咨询案”。该会认为《临时约法》必须修改，由大总统提出修改也是“合法”的，但政治会议委员均由政府派遣，作为政府的咨询机关，并没有增修根本法律的权力。因此，他们建议袁世凯另设造法机构，以表示尊重约法。

次年1月11日，袁世凯乃就“造法机构究竟应如何组织，应用何种名称，其职权范围及议员选举方法等”，再次咨询政治会议，并令其“尅日议决具复”。政治会议于24日呈复，建议设“约法会议”，其职权“以议增修约法案及其附属于约法之重要法案”，其议员“酌用选举方法，然当以学识经验为准”。根据这些建议，袁世凯于26日公布《约法会议组织条例》，并下令组织约法会议。

按《约法会议组织条例》规定，议员共六十人，其中京师四名，每省二名，蒙藏青海共八名，全国商会联合会四名。议员选举是在袁政府严密控制之下进行的。选举会在各地方官吏的监督下组织，有下列资格之一者，才可以参加选举会：一、曾任或现任高等官吏而通达治术者；二、曾由举人以上出身而夙著闻望者；三、在高等专门以上学校三年毕业而研精科学者；四、有万元以上之财产而热心公益者。因此，各地有选举权的人寥寥无几。如京师只有七十一人参加选举会。被选举人均由政府提名，实际上议员都是由袁世凯指定或经他同意的，选举只是形式。3月14日，袁世凯公布“当选议员”共五十七人，其中北洋派官僚占绝大多数。所以当时就有记者说：“约法会议是法制局的放大。”

18日，约法会议在象坊桥前参议院会场举行开幕典礼，实到议员仅四十四人。议长和副议长形式上是推举的，实际上都由袁世凯圈定。袁世凯特挑选孙毓筠为议长，用以表示修改约法并非是北洋派的私意，“革命党”也是赞成的。法制局局长施愚是北洋集团里所谓“法律派”干将，被指定为副议长。袁世凯的秘书王式通为秘书长。不久，王调任政治会议秘书长，由另一个“法律派”干将顾鳌接任。孙宝琦代表袁世凯出席会议并致词，大谈《临时约法》“束缚政府”的滥调，要求约法会议从根本上解决，最后高喊：“中华民国万岁！”“中华民国国民万岁！”20日，袁世凯向约法会议提出“修改约法大纲七条”：

一、《临时约法》昧于主权不可分割的原则，至流于多头政治之弊，亟应修改，以求主权统一。

二、《临时约法》规定大总统制定官制官规，须交议会议决，任命国务员、外交官及缔结条约，须得议会同意，使政府用人行政无活动之余地，亟应修改。此外，大总统紧急命令及紧急财政处分均须增加之。

三、《临时约法》以国务员特为一章外，更设国务院单行法，是不啻以国务员为政府，应予删除。

四、《临时约法》参议院权限失之过泛。立法机关其权限应以狭小之规定，方为合宜。

五、应增设咨询机关。

六、会计应增专章。

七、《临时约法》规定民国宪法由国会制定，其实国会应产生于宪法，不应先有国会。民国宪法自应另有造法机关制定⁽⁶⁵⁾。

依据袁世凯提出的大纲，约法会议推定由施愚、顾鳌、黎渊、程树德、邓熔、王世澂和夏寿田七名议员为起草员，很快就炮制出所谓《中华民国约法》，共十章六十八条。5月1日，袁世凯正式公布，同时废除《临时约法》。两年前，袁世凯信誓旦旦地保证谨守《临时约法》，骗得了临时大总统职位，而今他却毫不留情地将《临时约法》撕毁，并公然说：他的地位和权力与《临时约法》毫不相干，而是清帝禅让给他的，现在是他恩赐给人民一部约法。的确，所谓《中华民国约法》是袁世凯的，而不是人民的，全国人民从来没有承认过它。

袁记约法采取极端集权主义，完全否定了民国以来的民主主义精神，通篇贯串着封建专制“大一统”、“定于一”的皇权思想。袁党还吹嘘说，只有如此，才合乎中国之“国情”，才能表示中国“国家制度之特性”，否则中国就不成其中国而要发生混乱，以至灭亡⁽⁶⁶⁾。从以下几点足以看出其反动意义。

一、袁记约法第一章虽然仍规定：“中华民国由中华人民组织之”，“中华民国之主权本于国民全体”，但在具体的条文中并没有贯彻主权在民的精神。关于人民享有的各项自由权，都加上“于法律范围内”的限制条件，而法律则是由袁世凯一手制定公布，人民根本无权过问。这就等于说人民权利的有无，均由袁氏自由决定。因为民国的招牌尚在，不能不在第二章写有人民享有言论、结社、出版等项自由，以及请愿、选举、被选举等项权利，但在实际生活中这些自由和权利被剥夺得一干二净。

二、袁记约法修改了《临时约法》的内阁制原则。内阁制的特点在于大总统不负实际责任，而由内阁行使职权，内阁则须对国会负责。袁记约法规定：“行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之。”这种特殊的“总统制”，并不是一般欧美资产阶级民主国家实行的总统制。

一般总统制，大总统权力虽然较重，但与立法、司法两机关三权鼎立，互相制约。而袁记总统制，既“隆大总统之权”，又取消了对总统权力的有效控制，将大总统置于一切政府机关之上。其第三章有关大总统权力的规定，几乎都是绝对的。《临时约法》规定由“参议院、临时大总统、国务员、法院行使统治权”，袁记约法则改为“大总统为国之元首，总揽统治权”；“大总统对国民之全体负责”，不对任何民意机关负责；而大总统作为元首，又有代表国民全体的权力。这就是说，他实际上仅对自己负责。他可以盗用“国民之全体”的名义，做他想要做的一切，谁要反对他，谁就是国民的公敌。事实上，袁世凯正是按着这种“道理”实行暴政的。

袁记约法第三章第十七条规定：大总统召集立法院，宣告开会、停会、闭会；只要经参政院同意，就有解散立法院之权。但是，参政既都是由大总统任命的，这项限制实际上等于具文。其唯一的限制是立法院“须自解散之日起六个月以内选举新议员，并召集之”。此外，《临时约法》中“凡可以掣行政之肘，如官制官规之须经院议，任命国务员、外交官以及普通缔结条约之须得同意等项，皆予删除。凡可以为行政之助者，如紧急命令、紧急财政处分等，悉予增加”⁽⁶⁷⁾。

三、袁记约法规定成立参政院，其职能是“应大总统之咨询，审议重要政务”。该院对立法院议决之法律有否决权，还有宪法起草权。第九章第五十九条规定：“宪法起草委员会以参政院所推举之委员组织之，其人数以十名为限。”宪法草案经参政院审定后，“由大总统提出于国民会议决定之”；“国民会议由大总统召集并解散之”。这样，袁世凯便把制定宪法的大权收揽在自己的手里。

四、袁党虽然认为“议会政治之万不宜于今日之中国”⁽⁶⁸⁾，但迫于辛亥以来人民要求民主的大势，袁记约法第四章不得不规定成立立法院。立法院为民国议会，由各省人民选举的议员组成，规定议员二百七十五人，其职权为议决法律、预算，答复大总统咨询，收受人民请愿事件。对于大总统有谋叛行为时，以总议员五分之四以上出席，出席议员四分之三以上通过，可以提出弹劾之诉讼于大理院。但大理院受理与否，却要由大总统决定，所以立法院的弹劾权，也只是具文。当年10月27日，袁世凯公布《立法院组织法》和《立法院议员选举法》，对选举人和被选举人都有具体的资格限制。如京师有选举权的人必须具备下列资格之一：“有勋劳于国家者”，“任高等官吏满一年以上者”，“硕学通儒”，“有商工业资本一万元以上者”，“有一万元以上不动产者”，“八旗王公世爵世职”，“本国或外国高等专门以上学校三年以上毕业者”，“高等专门以上学校充教员二年以上者”，“华侨在国外有商工业资本三万元以上者”。就是这样一个严格限制选民的“民选机关”，袁世凯也始终不把它成立起来，而由参政院代行其职权。

袁记约法之所以要特别压抑民权，据说是因为“国家处开创之时，当多难之际，与其以挽救之责委之于人民，委之于议会，其收效缓而难，不如得一强有力之政府以挽救之，其收效速而易。所谓易则易知，简则易从也”。“况人民政治知识尚在幼稚时代，欲其运用议院政治，窃恐转致乱亡，此以现在时势及风俗习惯证之，而知其应含有特性者也”⁽⁶⁹⁾。袁党的这类论调，与进步党要人所鼓吹的“开明专制”的理论，基本精神是一致的。所以，袁世凯毁法造法的活动，得到了一些进步党人的支持。

通过“增修约法”，袁世凯把两年来恣意破坏资产阶级民主制度所取得的各种专制特权，用法律的形式肯定下来，而且为他进一步扩张权力提供了“法律依据”。难怪袁记约法公布之日，他不胜喜悦地说：“予今日始入政治新生涯。”⁽⁷⁰⁾

袁世凯公然撕毁《临时约法》，而代之以自己的约法，引起人们很大的不满，不少人著文加以抨击。有人指出：此“乃承急激革新之后，而生出一大反动”。“往者南京政府时代，以旧为戒，事惟求新；今则以新为戒，事惟复古，毋亦一国之政制，不循进化之原则，竟依循环之原则耶”？⁽⁷¹⁾对袁记约法关于总统职权的规定，有人谴责说，这是“假总统政治之名，而行独裁政治之实”，是“约法最大恶劣之点”⁽⁷²⁾。

除制定约法外，约法会议还承命炮制了袁记《大总统选举法》。

此前，1913年10月国会制定的《总统选举法》规定大总统由国会选举，总统任期五年，如再被选得连任一次，等等。对此，袁世凯深为不满。但为了攫取总统职位，他当时并没有公开反对。袁记新约法公布后，梁士诒即趋承袁氏的旨意，在参政院提出修改总统选举法案。1914年8月18日，参政院开会赞同梁士诒等人的提案，即咨请袁世凯提交约法会议。约法会议于8月26日开会讨论，认为此次修正大总统选举法，“宜注重共和之精神（指中国唐虞时代揖让之风），而不可概袭共和之形式（指选举总统），宜参稽本国之遗制，而不宜涂附外国之繁文”⁽⁷³⁾。至12月28日，修正《大总统选举法》经约法会议通过，袁世凯于次日公布。

袁记《大总统选举法》规定：“有中华民国国籍之男子，完全享有公民权，年满四十岁以上并居住国内满二十年者，有被选为大总统资格。”大总统任期十年，连任亦无限制。每届应行选举大总统之年，参政院认为政治上有必要时，得以三分之二以上参政同意，即可连任，无须改选。大总统继任人由现任大总统推荐候选者三人，书于嘉禾金简，钤盖国玺，密藏于大总统府内金匮石室。金匮钥匙由大总统掌管，石室钥匙由大总统、参政院院长及国务卿分别掌管，非奉大总统命令，不得开启。选举大总统之日，由现任大总统交选举会选举。选举会由参政院参政和立法院议员各五十名组成，由大总统召集之。

根据这个选举法，袁世凯实际上成为终身总统，而且有权传子，世袭罔替。