第三节　实践基础

政府购买公共服务作为新公共管理和“服务型政府”理论指导下的新型公共服务供给模式，有着深厚的历史必然性、现实必要性和实践可行性。

一、历史必然

要正确理解和把握政府购买公共服务的历史必然性，必先了解公共服务及其历史演化过程。通常意义上讲，公共服务是指由政府直接或间接向公众提供的各种服务。所谓直接提供是指由政府专设的公共服务部门生产提供；所谓间接提供是指政府给予公共服务生产（承接）主体以资金资助，由后者向公众提供。公共服务这一概念与全社会通过某种方式所形成的某种一致意见相关。这种一致意见认为某些服务应该由社会中的所有人享受而不考虑其是否具有支付能力。当然，在有些社会中不存在政府直接提供或政府资助的公共服务，但这种“公共服务”范围内的事情也常常要适用不同于大部分经济领域的特别规则。公众一般认为，公共服务对于现代社会生活非常重要，保证其得到普遍供给，应当成为现代国家的道德义务。但是，并非所有服务都是公共服务，如理发美容服务一般就不被认为是公共服务，而消防与救护服务则属于公共服务序列。服务，是对别人的特定需求提供帮助的行为。其中，一定规模和数量的公众所共同需要满足的服务才可能是公共服务。从人权角度来看，公共服务与基本人权息息相关，是公众生活中至关重要的因素，如用水权等。现代国家，公共服务的领域一般包括：广播电视、教育、供水、供电、用气、环境保护、消防、医疗保健、军事、警察、公共运输、保障住房、通信、城市规划、垃圾处理等。有些公共服务是公益性的，即具有非竞争、非排他性；但是，按照国际主流的标准，更多的公共服务都是有偿的，即通过市场提供。公共服务只是一种服务，它不涉及具体物品的生产制造。

公共服务的供给经历了“民间供给”“国家供给”到“国家与民间合作供给”的历史演化过程。公共服务供给历程是一定时期内历史的必然选择，也是公共服务发展的应然趋向，有其深刻的历史必然性。

公共服务早期主要由家族等民间群体提供，但是随着国家的出现，国家也开始提供少量的公共服务。19世纪末，西方发达国家开始向公众提供公共服务。在国家提供公共服务的初始阶段，公共服务仅限于市政供水、供气服务，后来，诸如供电、医疗服务也由政府提供。如今在多数发达国家，虽然这些公共服务也仍然由地方或中央政府提供，但在美国、英国的公共服务体系中，非政府主体却负责大部分公共服务的生产。不过，这种由非政府主体生产的公共服务会受到一定规制。以美国为例，政府就专门成立“公用事业委员会”来审核、监管非政府主体生产的公共服务。在广大发展中国家，公共服务的供给状况不如发达国家，这些国家有限的财政资金更多被用于政府基本职能的履行而非公共服务等扩展职能的履行，在有的国家，公共服务甚至成了富裕阶层所拥有的特权。第二次世界大战后，为弥补战争的创伤，顺应经济大发展的需要，且最大限度地提高生产效率，各国实行了一系列中央计划，公共服务的“国家供给”运动开始盛行。许多公共服务，特别是供电、供气及公共运输服务，都属于中央计划的范围。在国家的指导与资助下，许多国家还开始实行普遍卫生保健服务与拓展教育服务。

但是从20世纪60、70年代起，这种“国家供给”的公共服务供给方式逐渐出现低效、无能的情况。各国政府审时度势地在公共服务领域开展了一场“国家与民间合作供给”运动。公共服务“国家与民间合作供给”有多种方法。最初，各国一般是先设立一个市场化的公司来供给部分公共服务，政府并未完全放弃对公司的控制权，即政府对该公司拥有所有权和最终决定权。后来，政府在自己设立公司供给公共服务的同时，也让一些愿意接受政府管制的公司来供给服务。这两种供给模式，虽然一定程度上打破了政府对公共服务供给的垄断，但是它们还是在政府主导下的供给，不能形成有效的竞争，也无法满足民众的需求。最后，各国放开了对生产公共服务公司的管制，即除了是政府不能购买的公共服务外，其他公共服务政府都可以向非政府主体购买，公共服务供给进入了真正的国家与民间的合作供给的时代。英国、澳大利亚与加拿大等国都有国家与民间合作供给公共服务的成功做法和经验。

二、现实必要

关于政府购买公共服务的现实必要性，学者们有多种论述。有学者认为：“曾几何时，公共行政学者还在庆祝一个事实——政府差不多在每一个领域都雇用了世界一流专家：制图师、化学家、工程师、律师、房屋经济师、图书馆馆员、政策分析家以及食品安全专家。但是，如今政府内部已不再拥有大量的专业人员。部分是因为二战后社会创新产生了大量新知识，政府项目复杂程度大幅提升，无论是公共部门还是私人部门，都不可能成为掌握所有知识的大师。还有一部分原因是，由于政府的专业知识和技能逐渐萎缩，政府对专业和技能的需求远远超过了专家的供给，而且私人雇主几乎总是能在竞标中战胜政府，这使得政府别无选择，只好接纳私人伙伴，帮助自己从事日常工作。”[70]也有学者这样阐述：“现有研究的一个基本共识是，政府向社会组织购买公共服务之所以成为政府承担公共服务的新模式，是因为当今政府面临四个方面的情况：一是政府在公共产品与服务提供方面低效率甚至无效率而导致公众不满；二是新公共管理运动的兴起与发展；三是社会组织自身不断发展和完善；四是社会大众公共服务需求不断增长。”[71]

从学者的论述得知，政府购买公共服务的必要性可以从三个方面加以论述：政府生产公共服务的既有局限性，非政府主体生产公共服务的可能性与比较优势，政府购买公共服务的内在价值。

首先，政府生产公共服务有其内在的局限性。政府购买公共服务的必要性来源于政府直接生产公共服务的能力不足，这种不足至少存在三方面：第一，政府直接生产公共服务的成本高。政府要直接生产公共服务，就必须有生产活动；要有生产活动，就必须设立相应的生产机构和雇用一定的工作人员等。设立相应的生产机构和雇用一定的工作人员等都需要经费支出，这无形中提高了政府生产公共服务的成本。第二，政府直接生产公共服务的效率低。在政府生产公共服务的供给制度下，政府在公共服务生产中处于垄断地位，缺乏有效的竞争，这就容易导致政府生产公共服务时没有竞争压力，继而出现人浮于事、不计成本、不讲效率等问题。实践也证明，政府直接生产公共服务的效率普遍较低。第三，政府直接生产公共服务还存在专业性难题。公共服务供给不仅是政府治理问题，同时也是专业性的问题，也就是说，公共服务供给不仅要有好的政策措施，同时，也要有专业的人员来从事公共服务的供给工作。在一定时期内，政府中从事公共服务供给工作的人员是有限制的，政府不可能随着公共服务供给范围的扩大而不断增加工作人员，更不可能为了某一专业性公共服务而增加工作人员。在此情况下，政府要履行某些专业性的供给职能就成为不可能。因此，由于受到政府直接生产公共服务的能力限制，政府要提供更多更好的公共服务就必须创新与改革公共服务供给机制。

其次，承接主体生产公共服务有其现实可能性与比较优势。一方面，承接主体生产公共服务的可能性，主要取决于市场经济和承接主体的发达程度。公共服务所需要的服务和产品一般规模较大，有时还有较强的专业性，并非所有的承接主体都有能力生产。只有当公共服务承接主体发展到一定程度，在各种公共服务需求所需要的服务产品方面都有足够数量与规模的供给时，为社会提供公共服务的可能性才有现实操作意义。从政府购买公共服务的角度看，承接主体生产公共服务的可能性主要与公共服务市场的发达程度相关。另一方面，由承接主体生产公共服务，比较优势明显。与政府主体相比，承接主体往往具有专业性强、服务质量好、服务效率高等方面的优势。在非政府组织发达程度较高的国家，与政府相比，民间非营利性组织或营利性组织有能力提供更加专业化与高质量的公共服务，因为这些组织中拥有提高管理效率与生产效率的专业人才。

最后，政府购买公共服务有其内在的独特价值。政府购买公共服务的内在价值体现在两个方面。一是政府购买公共服务有利于促进公共财政资金的有效利用，有利于转变政府职能。各国政府都在努力建立适应市场需要的财政体系，并以公众的公共服务需求为前提来决定财政支出。利用政府购买公共服务，让那些市场能提供的公共服务都由市场提供，在市场不起作用时，才由政府财政资金提供。这种政府购买的公共服务也被称为“准公共服务”。随着科技的发展、社会的进步与公众公共服务需求的不断扩大，由政府直接生产的“纯公共服务”将越来越少，这种“准公共服务”将越来越多，即政府购买公共服务的数量与范围将日益增加和扩大。二是从社会效果来看，政府购买公共服务有利于实现公共服务的公平享受，从而促进社会进步。在政府财力有限的情况下，政府直接生产提供的公共服务，往往只有少数人能够从中受益，这对多数人来说是不公平的；而政府购买公共服务有效地利用了市场资源，让更多的人能够平等享受公共服务，即使有时需要支付一定的价款，但在公平性上无疑前进了一大步。

三、实践可行

目前，在西方发达国家，政府购买公共服务已相当普遍，极具实践可行性。“20世纪90年代英国率先提出了公共服务和公共物品供给实行公私合作的理念，随后，这一理念扩展到美国、加拿大等国家并且付诸实施。与此同时，欧盟、联合国、经济合作与发展组织以及世界银行等国际组织也在全球范围内积极推广公私合作供给公共物品和服务的理念和经验，这一浪潮随之扩展到中国等发展中国家。”[72]政府购买公共服务是国家与民间合作供给的典型方式。

近年来，政府购买公共服务规模不断扩大，对公众的影响越来越大。其中购买“星星共同体”感化服务特别具有代表性。美国有一家著名的儿童救助机构叫“星星共同体”，服务对象是18岁以下的问题儿童。“星星共同体”是在1918年创建于美国密歇根州的非营利性民间组织，其服务场所是一处私人捐赠的庄园，古树环绕、绿草如茵，优美的环境非常有利于感化问题少年。这里集中了数百名不同程度的犯罪少年，严重的还需要在宿舍两头设上铁栅栏。但是，孩子们每天在宽敞的教室、活动室、图书馆或户外参加学习活动，就像一所学校，他们自己管理活动室、图书馆、餐厅和宿舍。通过这些活动，孩子们亲身体会到教育的力量，收效明显。“星星共同体”的这些活动需要不少开支，政府按每个孩子每天100多美元的标准支付。政府的经费占该机构总支出的90%以上，其余的经费来自于社会捐赠。[73]政府通过购买“星星共同体”的感化服务取得的效果要比政府自己管教问题少年显著。一是政府通过向“星星共同体”购买感化服务，成本支出比政府自己开设的少年监狱要低得多；二是“星星共同体”对孩子的教育、服务和管理更加人性化，比少年监狱警察看管的效果要好得多。在美国，这样的项目非常多，包括教育、文化、医疗卫生，尤其是老人、儿童、残疾人、孤儿等特殊群体的服务，政府都愿意向非政府主体购买。难怪连美国的政府官员们都承认，非政府主体提供的公共服务效率高，政府提供的效率低。

政府购买公共服务在我国香港特区的发展也非常成功。香港历来就有非政府主体主导整个社会公共服务的传统。但是，非政府主体为社会提供公共服务需要大量资金，这些资金从何而来？据统计，在香港，社会服务、福利性民间组织的总收入中，约70%来自于政府购买服务，只有30%来自于社会捐赠和服务收费。另外，政府补贴非政府主体办学的教育支出也是一个非常可观的数字。如今，在香港寻找公立中小学可不是那么容易的事，因为香港中小学中完全公立的只占6%，完全私立占4%，政府补贴社团办学占到了90%。香港民间团体圣公会一家，就办有中学33所、小学56所、幼儿园36所。[74]

特别值得关注的是，我国政府购买公共服务的一系列实践也证明政府购买公共服务具有可行性。1994年，深圳罗湖区在环境卫生领域中首先引入购买公共服务以来，我国政府购买公共服务已取得了明显成效，形成了许多成功的案例。购买内容由起初购买传统领域的公共服务如教育、公共卫生、居家养老、残疾人服务向购买社会管理服务如文化、社区发展、城市规划、扶贫、社区矫正、公民教育、环保、政策咨询等方向转变；有的地方还创新购买内容，如河南省濮阳市政府购买法律服务，浙江建德、龙游地区购买民间纠纷调解服务，北京市大兴区政府为书画爱好者购买公共服务等。我国政府购买公共服务不仅购买内容不断丰富，而且购买金额也不断提高。比如从2005年到2007年，浦东新区政府向民间组织购买服务的费用分别达到2228.2万元、4197.3万元及5955万元。[75]此外，购买方式也趋于科学化，2005年12月19日，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，这是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着购买服务开始进行规范化的试点。