第二节 理论依据
一、新公共管理理论
新公共管理理论（New Public Management,NPM）是20世纪80年代在英、美等西方国家兴盛起来的一种新的公共行政管理理论，是近二三十年，在西方国家出现的最为重要的公共行政管理模式创新指导思想。现代学者一般将新公共管理理论定义为：“将极速膨胀的官僚机构组合成许多更小、更碎片化的部门，在各个小部门之间、政府机构与私人机构之间开展竞争，在多条经济线上进行刺激。”[50]与其他公共管理理论相比，新公共管理理论更倾向于结果与效率导向，它更强调公共预算管理；注重在公共部门各机构之间实施像私人机构那样的竞争关系；强调经济与领导法则。新公共管理理论倾向于将公共服务的受益人看成是消费者，将其他公众看成是股东。新公共管理理论是对传统公共管理理论的革新，它是一种反实证、反技术、反科层的新公共管理理论。
新公共管理理论的产生，有其独特的历史背景。20世纪中叶，西方国家在凯恩斯主义理论指导下，实行“福利国家”政策，强调国家在经济社会生活中的主导作用。但是，“福利国家”政策并没有带来预期的效果，即经济增长和社会满意度提高，反而出现了经济滞胀、政府公共服务无效率等现象，导致社会普遍不满。于是，以国家干预为标志的凯恩斯主义及其衍生的“福利国家”政策受到人们的批判，而主张市场、自由及责任的政府治理理论开始得到重视。公共管理理论就是在此背景下产生的。西方国家为此进行了积极实践：英国撒切尔夫人的改革、梅杰政府的“公民宪章运动”、布莱尔政府“第三条道路”运动，新西兰以“政府部门法案”为蓝本的政府治理改革，加拿大以“加拿大公共服务2000”为主题的政府治理改革，美国以绩效评估为核心的国家伙伴关系改革。纵观西方国家的政府改革，政府治理市场化、让市场机制在公共服务领域中发挥作用为其核心，积极借鉴私营部门的管理技术和方法、提升政府的管理能力和公共服务能力为这些改革的重要特征。同时，这些改革的成功，标志着新公共管理范型的诞生。
到了20世纪80年代，新公共管理理论已然成为政府用以实现公共领域现代化的管理哲学。新公共管理是一个含义广泛、内容丰富的词语，它描述了80年代席卷全球的公共管理领域改革浪潮。这一新公共管理改革浪潮的主要假设为：公共管理领域的市场导向将给政府带来公共管理领域的巨大成本效益，而无任何减小其他目标与事项的负面效果。新公共管理涉及的主要议题包括：传统公共管理理论与模式对当代社会存在的问题无益，社会现实必须加以考虑；在公共管理中保持价值中立是不可能的事，但公共管理所服务的价值追求必须透明；公共管理的首要目标在于实现社会公平；对常设公共管理机构所获得的根深蒂固的授权与现实持怀疑态度；公共管理事务应托付给积极主动、反应灵敏的行政管理人员而非那些高高在上、拥权专断的“金字塔”型官僚。
新公共管理理论主要内容可以概括为以下几个方面。第一，奉行顾客至上的政府管理理念。政府不再只是发号施令者，而是以公众为本的公共服务提供者。政府和公民之间是企业家和顾客的关系。承担“企业家”角色的政府的目标不在于营利，而在于实现经济资源的有效配置，即将资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方。所以说，“由顾客驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的政府”[51]。在公共服务的评价问题上，强调顾客参与的重要性，要求通过顾客的介入以保证形成符合顾客偏好的公共服务供给机制，实现高效的公共服务。第二，改变政府职能。即在公共行政中政府应该由“划桨”转变为“掌舵”，是政策制定者而不是执行者，行政管理与业务的具体操作应分开。传统政府因忙于“划桨”而忘了“掌舵”，舍本求末而做了许多做不了、做不好的事情，结果只能是治理低效。至于如何“掌舵”，新公共管理理论提供的途径为：重塑市场，政府向私人部门不停地施加各种有利和可行的影响，让私人部门“划桨”而自己不再“划桨”。第三，引入竞争机制。即在政府管理中要引入市场竞争机制，让更多经过市场历练的部门通过政府购买等形式，积极参与公共服务提供，以期达到节约成本、提高质量和效率的目标。第四，改造公务员制度。摒弃公务员“价值中立”观念和“铁饭碗”制度，重塑公务员政治敏锐性，并推行合同制、临时雇佣制等新制度。
与新公共管理理论相近，被学界称为公共选择理论的学术思想，对于政府购买公共服务同样具有解释力。公共选择理论（Public Choice Theory）是美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·M.布坎南（J.M.Buchanan）等人创立的一种新公共经济理论，其宗旨是要将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，从而弥补传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。公共选择理论坚信市场在众多领域都拥有比政府更多的优越性和竞争力，提倡打破政府的垄断地位，建立公私间的竞争以提高公共服务供给的效率。
新公共管理理论与公共选择理论重新厘定了政府、市场以及社会组织之间的关系，更新了政府治理理念，并据此重新划分了政府在公共服务供给过程中的角色，契合了公共服务市场化的内在需求，为打破政府垄断、实现公共服务供给主体的多元化奠定了坚实的基础。
新公共管理理论与政府购买公共服务制度之间存在着特殊的紧密关系。新公共管理理论的起源，正是人们对政府在公共服务领域内出现问题的思考。实践中，政府购买公共服务本身就是新公共管理模式的一种；理论上，政府购买公共服务是对新公共管理理论的直接运用；在二者的互动关系上，政府购买公共服务与新公共管理理论在内容、特征等方面密切互动，新公共管理理论以其明确、条理性的表达，勾画了政府购买公共服务的理论纹路。
首先，新公共管理理论与政府购买公共服务产生的背景相似，都是源于传统公共管理在公共服务领域的失灵。正如前文所述，新公共管理理论的产生，是因为传统行政管理不能适应福利国家的需要。众所周知，两次世界大战后，西方主要发达国家普遍实行福利国家政策。福利国家为民众提供范围广泛、数量巨大、质量上乘的公共服务，人们形象地把它称为“从摇篮到坟墓”的服务。这样的政策需要大量的财力与适当的公共管理。然而，传统的公共行政是建立在由伍德罗·威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论以及由马克斯·韦伯提出的“官僚制”理论之上的。应该说，两大理论作为传统公共行政的理论基础，具有跨时代的意义。以此理论为基础的传统公共行政模式较之前的管理是一个重大的进步，一度成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷，形成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。于是，从20世纪60、70年代始，传统公共行政的那种近乎僵化、刻板的科层体制，在新的外部环境的挑战下，在迅速变化的信息和知识密集型社会生活面前显得无能为力。政府财政危机、社会福利政策难以为继、政府机构日趋庞大臃肿并导致效率低下、公众对政府能力失去信心等成了政府难以克服的问题和困难，“政府失败论”开始占主导地位。正是在这样的历史背景下，新公共管理理论在80年代的英美两国应运而生，并迅速在西方各国得以传播。新公共管理理论不同于以往的公共管理变革即在传统的公共行政框架内进行的变革，它不再对现存行政管理体制、管理方式进行某种程度的局部调整，其目标不仅在于降低行政管理成本、减少行政费用，而是要对传统的公共行政模式进行全面检视和反思。
其次，政府购买公共服务是对新公共管理理论的直接应用。新公共管理理论在公共服务供给方面的运用主要包括三大模式，即公共服务市场化模式、政府购买公共服务模式及政府与非政府主体合作伙伴模式。公共服务领域内的管理改革是新公共管理的发祥地与最为重要的战场。供给的市场化是一种基于新公共管理理论而欲建构的理想模式。但是，由于传统公共管理模式即命令型、科层制的管理制度的惯性作用与抑制，这种理想的公共服务供给模式在推行过程中遇到了许多阻力。再加以市场化管理模式自身的不足，许多国家后来都不再执行纯粹的市场化模式。这就催生了政府购买公共服务供给模式。政府购买公共服务在不放弃政府的主要职责的前提下，通过将公共管理部门碎片化，在政府公共管理部门之间、政府部门与非政府主体之间引入市场竞争机制，实现了自下而上的管理革新。政府在公共服务的管理中，不再是公共服务的直接生产者，实现了由“划桨”到“掌舵”的职能转变。因此，从实践看，政府购买公共服务是新公共管理模式的一种；从理论上看，政府购买公共服务是新公共管理理论的运用。
最后，政府购买公共服务与新公共管理理论琴瑟相和，从具体内容到基本精神，新公共管理理论勾勒了政府购买公共服务的表面纹路。从具体内容上看，正如前文所述，新公共管理理论强调公共管理要向市场化管理转变，要有明确的绩效标准与衡量指标，要更加重视产出控制，要实行部门分权，要将公共部门分解成更小的单元，要引入市场机制，要强化公共部门的内部竞争，要引入私人部门的管理风格和方法，强调资源运用上的克制和节约，看重金钱的价值，要对消费者而非公民的需要保持敏感，要强调公共服务的针对性而非敏感性。政府购买公共服务正是政府为了节约财政资金、提高公共服务质量与效率而引进市场竞争机制的做法。其中，公共服务的权利随着非政府主体的参与而实现了部分转移；政府公共服务部门因竞争需要而重新组合，变成了更加细小的互相之间充分竞争的小部门；采用了结果监督原则，使公共服务的提供者更加关注公共服务对象的需求；由于政府可以向大小不等的非政府主体购买公共服务，其灵活性得以实现；由于非政府主体中拥有各种专业人才，公共服务的管理专业化得到提高。总之，在具体内容上，政府购买公共服务完全符合新公共管理理论的要求，几乎为新公共服务理论的实践翻版。从精神实质来看，新公共管理理论不是一种基于政治的理论，而是一种基于经济考虑、从市场出发的理论，它追求的是公共服务资源的使用效率。同样，政府购买公共服务也正是出于公共服务效率的考虑而实施的政策、方法，通过引进市场竞争机制，把有限的政府财政收入更加高效地在公共服务领域中使用。
二、服务型政府理论
服务型政府理论是我国学者张康之在1998年前后提出的，它的提出源自于我国行政法学者对于“服务行政”的研究与探讨。研究“服务行政”必须要探讨“公共服务”来源。最早提出“公共服务”概念的是法国著名法学家莱昂·狄骥，他在《公法的变迁、法律与国家》一书中，曾以专门篇幅论述了作为现代公法基础的“公共服务”概念及其意义。[52]而“服务行政”一词最早是德国行政法学家厄斯特·福斯多夫在《当成是服务主体的行政》中提出，后陆续在大陆法系学术界得到引述和阐发。
在我国，“服务行政”概念的使用可以追溯到1995年。当时国内关于“服务行政”的论述主要集中在行政法学这一研究领域。崔卓兰属于国内较早提出和使用“服务行政”相关概念的人。她提出，由于市场经济的建立与发展，应该改变过去那种把人当作管理标的物的传统行政法理论，将政府的“管理”和“服务”融为一体，树立“管理即服务”的思维模式。她认为，遵循“服务为目标”的主导思想而进行行政立法工作，对于保障我国顺利实现向市场经济的过渡具有决定性的意义。[53]差不多同一时间，陈泉生在总结各国行政法学的理论基础及其得失后，认为现代行政法的主要内容应该是“服务”与“授益”，重心是“服务行政”，理论基础是“服务论”。在他看来，“服务论”符合我国市场经济的需要，将其作为我国行政法的理论基础有助于促进我国的行政法制建设。[54]此后，“服务行政”逐渐成为行政法学者探讨的热门话题之一，并对行政学、政治学及实践领域内的“服务行政”研究，起到了引领的作用。
对于行政学的研究者来说，“服务行政”的概念则意味着找寻一种不同于计划经济条件下管制行政的模式。也就是说，在行政学的研究者这里，有一个判断：计划经济条件下的行政属于“管制行政”“权威行政”，随着经济体制改革，从计划经济转变为市场经济，就需要有一种不同的行政模式与之相对应，因而借用了“服务行政”这样一个概念。[55]
随着改革开放深入，人们对究竟应当建立一个什么样的政府进行研究探讨。“服务行政”的概念伴随着这个过程被引入行政模式的建构之中，“服务型政府”的概念顺理成章地诞生，并成为行政改革的目标模式。在这一时期，学者张康之发表了大量探讨“服务行政”的文章，也正是张康之第一次直接提出了“服务型政府”这个概念。在这些文章中，对社会主义改革行政目标模式，他有时使用“服务行政”的概念，有时就干脆使用“服务政府”[56]“服务型政府”[57]的概念。虽然“服务行政”与“服务型政府”这两个概念在基本内涵上是一致的，但是，很明显，使用“服务型政府”这个概念能够更多地突出服务行政模式建构的学术意向，或者说，更能够体现把建构“服务行政模式”作为机构改革的目标指向的意义，也更容易为社会各界所接受。
此后，国内学者掀起了研究、宣传服务型政府的高潮。建设服务型政府开始成为一些地方政府的自觉行动。成都、上海、重庆、南京、苏州等城市，相继提出了“建设服务型政府”的目标，它们以不同的方式践行这一愿景，为我们提供了建设服务型政府的新鲜经验。2004年以后，中央开始强调服务型政府的建设问题。2004年2月21日，温家宝总理在中央党校举办的省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话，首次明确提出要“努力建设服务型政府”[58]。同年3月8日，温家宝总理在十届全国人大二次会议期间又强调：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”在2005年3月5日召开的十届全国人大三次会议上，温家宝总理又把建设服务型政府写进了《政府工作报告》，并经人大批准而变成国家政府改革目标。这一切表明，建设服务型政府已经成为我国政府的改革目标。
但何谓服务型政府？不同的学者有不同的说法，代表性意见主要有以下四种：
第一种为“公民本位说”。该学说认为服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。[59]第二种为“为民服务说”。服务型政府就是为公民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨，这种类型的政府将彻底抛弃旧的治民理念或“为民做主”的观念，而确立为民服务和“由民做主”的理念。[60]第三种为“政府职能的转变说”。所谓公共服务型政府体现在以下几个层面。从经济层面上说，政府存在是为了纠正“市场失灵”，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利。从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层包括弱势群体，提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治。从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。[61]第四种为“政府工作方法转变说”。该学说将在政府工作中改进服务方法，改善服务态度，增加服务项目，设立“政务超市”“阳光大厅”“一站式服务”“一条龙服务”“审批中心”，实行“首问负责制”等工作方法的政府，当作服务型政府。[62]
第一种与第二种学说，在本质上是相通的，并无原则上的矛盾，更多的只是表述角度与方法上的不同而已。它们均认为服务型政府是对于传统政府的一种革命，是中国政府改革的目标模式，服务型政府在本质上是一种以公民为本位，为公民服务的政府。这两种学说，虽对服务型政府内涵做了描述，但是还不够周延。第三种学说过于注重政府职能的转变，没有触及政府与公民之间关系的实质性改变，在这种公共服务型政府中，政府意志依然在公共管理中占据决定性地位，而公民依然是政府行政活动的被动接受者。应当说，那种认为以提供公共服务为主要职能的政府就是服务型政府的认识只是对服务型政府概念的直观理解。政府由原来主要关注经济建设的经济建设型政府，转变为主要关注公共服务的公共服务型政府，并不是政府管理模式的转型，而仅仅是政府职能重点的调整，它并不带有根本性。第四种学说尽管对不少地方政府进行改革的经验做了有价值的总结，但它并未揭示服务型政府本质特征。应当指出的是，服务型政府的本质要求是实现由原来的政府本位和政府意志居于决定性地位向公民本位和公民意志居于决定性地位的转变。这并不意味着政府及其公务员为公民多做了些好事，多提供了一些服务，工作中多了一些笑脸，多开设了几个服务大厅就是服务型政府了。实际上任何一种类型的政府，均会提供公共服务，如兴修水利、建桥铺路甚至扶危济贫等，但我们并不能因为这些政府为公众多提供了一些服务就认为它们是服务型政府。
笔者认为，服务型政府是在以民为本的理念指导下，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能来不断满足人民群众日益增长的公共服务需求的为民服务的政府。
探讨服务型政府的内容，就要回答政府该提供哪些服务的问题。这一问题的答案是多样的。亚当·斯密认为政府主要在三个方面履行职责：“（1）保卫社会使其免受其他独立社会的侵犯；（2）维护社会成员的财产和人身安全不受他人侵犯；（3）建设和维护一些公共事业和公共设施。”[63]安德森认为政府应在七个方面提供服务：“（1）提供经济基础；（2）提供各种公共产品和服务；（3）协调与解决团体冲突；（4）维护竞争；（5）保护自然资源；（6）为个人提供获得商品和服务的最低条件；（7）保持经济稳定。”[64]布坎南则提出了“集体活动”的三个层次：“第一，实施现存法律的活动。这类活动包括霍布斯所说的统治者的合法活动，即包括在称之为‘保护性国家’、诺齐克称之为‘最低限度国家’和19世纪哲学家称之为‘守夜人国家’的那些行动。第二，现存法律范围内的集体行动。这类活动属于‘保护性国家’的活动，包括提供资金，供给和提供‘公众所需的商品和服务’。第三，改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。”[65]世界银行1997年发展报告指出政府应至少有五个方面的任务：“（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护承受力差的阶层；（5）保护环境。”[66]服务型政府的主要内容是公共服务，在这一点上大家取得了共识。服务型政府主要内容概括起来，包括以下几个方面。
第一，制度供给服务。政府是作为秩序化统治的机构而存在的。作为秩序化代表的政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的人人必须遵守的制度框架或者制度模式。人们之所以需要政府，首先就是希望政府能够给人们一个有序的社会环境，这个环境的确立完全依赖于政府提供良好的制度。因为只有在良好的制度条件下，人们才能按照规矩去创造财富和谋取个人的幸福。政府必须根据人类最基本、最具有普适性的价值如自由、平等、公正、安全、公平、繁荣等来向社会提供制度、维护制度和纠正已经过时的制度。政府还应该根据社会环境和自然环境的变化，不断地推进制度创新。政府必须为市场经济的运作提供基本和必需的制度、规则框架以及秩序的维持。现代的经济社会也是一个政治的体系，没有游戏的规则和经济生活的框架，经济体系的运转是不可能的。实践证明：“市场经济的前提是受保护的财产权、得到维护的交易秩序和对纠纷的有效解决，而政府提供了安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。”[67]
第二，提供良好的公共政策服务。公共政策是政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。服务型政府制定公共政策是从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定的政策。如环境保护、社会保障等这些政策，有的能够直接给人们带来利益，有的通过维护社会和经济的稳定、持续的发展而间接地为每一个公民带来利益。政府在基本制度已经确立以后，其主要的职责就是提供良好的公共政策服务。
第三，提供公共产品。公共产品是与私人产品相对而言的，它指的是可以被社会公众共同享用的产品。从理论上讲，公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了它不能通过市场进行分配，而只能由政府来提供。在市场中，私人不会去提供，因为生产公共产品成本高而效用小。如果社会公众都追求自身利益最大化，就会导致公共资源质量的下降，不利于社会的稳定发展。因此，为公众谋福利的政府必须为此担当重任，以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给，并监管其分配过程中的公平性与合理性。但是，政府干预并不意味着政府直接生产，对一些公共产品或准公共产品，可以根据实际需要，尽可能在政府支持和做好组织工作的情况下，让非政府主体来提供。
第四，提供公共服务。保罗·萨缪尔森和威廉·诺德豪斯认为“公共物品”是“指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”[68]。按照这一定义，公共服务属于公共物品。一般认为，公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。它主要涉及政府及其工作人员提供公共服务时的程序、态度、方式和方法等问题。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下，为当事人提供热情、快捷、简便和周到的服务，而不是冷漠地对待当事人。
第五，保护共有资源和自然资源。共有资源是指那些有竞争性而无排他性的物品，如清洁的空气和水、不可再生的自然资源等，这些共有资源与我们的生活与生命息息相关。共有资源有竞争性而无排他性的特点使其容易遭受掠夺性获取，即导致所谓“公用地灾难”。所有人对自己东西的关心都要大于对其他人的东西的关心，加之企业和居民的生产和消费行为的负外部效应，自然资源和生态环境极易遭受人们的破坏和污染。面对市场失灵，政府要通过管制措施保护共有资源和环境。
第六，维护市场竞争。从某种程度上来讲，市场机制的有效性来源于市场存在着有效的竞争。但由于垄断的存在，市场机制的有效性往往难以得到发挥，因此，必须对垄断加以防止和管制。而市场本身虽有防止和管制垄断的需求，但实际上却会形成新的垄断，所以防止和管制垄断的职能就只能由政府承担。
第七，维护社会公平。效率和公平是任何政府都追求的价值目标，但如果一味放任市场竞争去追逐效率，那么就有可能失去公平。若完全任由市场机制调节分配，就必然造成在贫富间、发达与落后地区间的收入差距越来越悬殊，促使社会发生两极分化，构成对政治经济发展和社会稳定的极大威胁。因此，政府必须通过制定分配政策和建立社会保障制度来调节收入分配、防止贫富过度分化。[69]
服务型政府就是民本政府、责任政府、有限政府、法治政府、阳光政府、效率政府、廉洁政府。它与政府购买公共服务制度关系密切：政府购买公共服务是实现服务型政府的途径。政府购买公共服务的目标是为民众提供优质的公共服务，而提供优质的公共服务也是服务型政府的重要职责，因此，二者具有共同的目标宗旨。服务型政府要实现提供优质的公共服务的目标，则必须要有科学合理的政策，从前文分析可知，政府购买公共服务就是各种类型政府经过持续探索后的优选对策。服务型政府推行的各种服务措施也正是政府购买公共服务所需要的，二者有着共同特征，因此，服务型政府理论是政府购买公共服务的理论来源之一。