构建现代大学制度下校院两级理财体制的思考
摘要：现代大学制度强调落实学校办学自主权，完善大学治理结构，合理配置资源，并发挥资源在大学履行教学、科研和社会服务职能中的促进作用。构建现代大学制度下校院两级理财体制，是促进高校自主办学、发挥经济效益和社会效益的必然趋势，是科学合理配置有限办学资源、促进教育事业发展的保障。
关键词：构建；现代大学制度；校院两级理财；体制
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》是我国今后一个时期内指导中国教育改革和发展的纲领性文件，其中突出了建立中国特色现代大学制度的要求，并强调了落实学校办学自主权、完善大学治理结构等一系列现代大学制度的重要内容。
民主管理是建设现代大学制度建设的重要内容之一，学校内部如何科学合理地配置办学资源是促进学院间平衡发展和突出学科特色的基本保障，是学校管理层面要研究的重要问题之一。传统的学校一级集权制的理财体制已与现代大学制度的精髓不相适应，将事权、财权下放给二级学院自主管理，是实现学校内部民主管理的有效途径，能最大限度地实现“自上而下”与“自下而上”的有效结合，发挥有限资源的利用效益，提高资金回报率。
一、国内高校现有理财体制及存在的问题
(一)国内高校现有理财体制
目前，我国高校实施的理财体制主要有以下几类：完全集中的理财体制、非完全集中的理财体制、非完全分散的理财体制和完全分散的理财体制。
1．完全集中的理财体制
在高校内部只设一级财务机构，统一管理学校的经济业务，集中分配学校的所有经济资源和出台各类经济政策，校内各二级学院没有任何财权，也没有制定学院内部财务制度和分配政策的权力，学校所有的资金收支都通过一级财务部门核算。
2．非完全集中的理财体制
高校内部设置一级财务机构，进行资金收支集中核算。学校层面控制大部分办学经费，对人员成本、校舍维护成本、教育教学成本等公用资源进行统一分配和控制，将其他经济资源分配给二级学院，由学院自主支配，自主制定学院财务制度和经济分配政策。
3．非完全分散的理财体制
高校内部设置一级财务机构，规模较大的学院可以设置二级财务机构。学校赋予各二级学院一定的理财权力，划拨其所管的经费和经济资源，由学院自行制定其财务制度和经济分配政策、管理其创收经费。
4．完全分散的理财体制
学校把各二级学院作为成本中心或利润中心来管理，是一种分散财权和责任的理财模式。高校把收到的财政拨款、学生学费住宿费等收入直接分配给有关学院，每个学院按一定的比例给学校上缴经费。学校将学院上缴的经费用于统筹安排非学院级人员、公司、校舍维修、公共关系、校友联络等公用性支出。
(二)现有理财体制中存在的问题
1．完全集中的理财体制存在的问题
一直以来，中国大多数高校都适应了“统一领导，集中管理”的完全集中型理财体制，这种体制造就了“学校给多少钱学院办多少事”的管理理念，二级学院在经济管理活动中没有经济资源的控制和分配权、故而没有创新意识，每办一件事就向学校伸手要钱。学校则一管到底，完全行政化，全部财权集中在学校管理层，机关各职能部门充分扮演着学院“管家”的角色，履行“管财”的职能，无法有效利用办学资源发挥“理财、聚财”的作用，无法体现民主办学的理念。
2．非完全集中和非完全分散的理财体制存在的问题
这种体制实行的是“统一领导、分级管理、集中核算”的财务管理模式。在这种模式下，校级控制部分财权和事权，如：保留统一制定学校经济政策和财务制度等权力，通过适度分权、放权，将重心下移，把一定范围内的事权和财权下放给学院分级管理，以院系为中心，提高二级学院办学的积极性与主动性，规模较大的学院还可以设置二级财务机构(财务办公室)，负责管理学院的经济活动。但是这个适度是很难把握的，如果校级控制得太多，不利于学院发挥优势，样样重要事项都要听学校，无法调动其积极性；如果放得太多，则学院容易脱离校级管理、政策束缚，走偏道路。
3．完全分散的理财体制存在的问题
这种以二级学院为主导中心的财务管理模式，视同责任中心管理，执行得好的话，可以使学院能够更加直接地参与政策的制定和资源的配置过程，加强学院资源分配的灵活性，提高资源利用率和资金回报率，促进民主管理；执行得不好的话，则会使各学院各自为政，发展不平衡，使校级层面对各项经济资源失去全盘控制，无法把握各学院的情况，更做不到资源整合和共享；更有甚者，如果学院的管理水平参差不齐，会打乱整个学校的经济秩序，不利于学校稳定发展。
二、建立校院两级理财体制的必要性
(一)高校“去行政化管理”的必然要求
高校是教学科研的阵地，高校的事业发展有其特殊的发展规律，用行政管理手段去管理高校是不适合高校事业发展的。高校“去行政化管理”的要求是要在高校内部减少行政权力对教学的影响，行政、后勤部门要加强为教学科研服务的意识；“去行政化管理”的实质是要改变目前政府与学校之间以及学校内部之间的教育资源配置方式，实现教育资源从“行政权力主导型”配置模式向“教育规律主导型”配置模式转变；经济资源的自主支配是保证教育活动、科学研究和学校发展的前提。
(二)更好地发挥学院生财、聚财的功能
让学院自主理财，使学院成为具有相对独立的、充满生机和活力的办学实体，不仅能够增强学院办学的活力，充分调动教职工的积极性，还能为学校扩宽筹资渠道，发挥学院利用社会资源的能力，从而整体提升学校的办学基础，符合教育教学发展和科学研究发展的规律。
(三)学校和学院的职责更加明确，各司其职，推动事业发展
校院两级理财体制要求明确学校财力和学院财力保障的范围，划清学校和学院的理财职能，合理调整校院两级的管理幅度和管理，使学校侧重于宏观管理、学院侧重于微观管理，更有利于发挥各级管理层的职能，充分保障学院和教师的利益。
三、构建现代大学制度下校院两级理财体制的建议
(一)构建“学院自主理财”的基本框架
1．确定基本原则
根据高校的规模、管理层次，以符合学校校情为基本原则。目前国内大多数高校采用非完全集中和非完全分散的管理模式，确定“集中核算、分级管理、权责结合、总额包干、统筹兼顾、勤俭办学”的原则。全校开展各种教学、科研、服务等活动取得的收入全额纳入学校预算管理，学校对资金实行集中管理；学院在严格遵守国家和学校有关财经制度的基础上，根据有关规定和事业发展的需要，在自定经费分配方案的基础上确定经费使用预算；学校对学院的经费实行总额包干、统筹兼顾。
2．明确学校和学院理财权限的划分
建立校院两级理财体制的前提是要明确学校和学院理财权限的划分。学校职责是要在全校范围内宣传并执行国家财经法律、法规和有关财务规章，制定学校财经政策和财务制度；编制学校年度财务预算和办学经费分配方案，统筹安排专项经费；指导和监督学院经费分配和预算执行情况；定期考核学院(部)经费使用绩效等。学院职责是要遵守国家财经法律、法规，贯彻执行学校财经政策和财务制度，制定学院的财务管理制度；自主安排学院经费，有效配置资源，根据有关规定自主制定分配办法和年度经费使用预算、月度用款计划，定期公布经费使用情况；组织专项经费的申报与项目的实施；开源节流，依法多渠道筹措办学资金，提高办学效益，增强办学实力；接受学校的财务指导和监督管理。
3．明确学校和学院所管(业务范围)资源范围和财力保障范围
学校管理上级补助、财政拨款、教育事业收费收入(含学费、住宿费等)、各类管理费收入(含科研、服务、捐赠、赞助、考务、场馆出租等在内的其他收入)。保障在编在册教职工的基本工资、按国家规定发放的特殊津贴补贴、改革性补贴(如公积金)、社会保障费等，离退休人员离退休费及补贴，长期聘用人员工资，在编在册学生的奖、助、贷学金等；校级搭建的平台、学科、公共设施建设、图书资料建设、大型仪器设备的购置与维修等发展性项目经费；学校行政部门的日常工作经费；学校公共场所的物业管理费、卫生保洁费、绿化养护费、水电费、公共设施的维修费、公用房屋修缮费、班车运行费等后勤保障经费。
学院管理学校划拨给学院的各项收入(包括财政拨款、教育事业收入、按学校经济分配政策结算给学院的收入等)、学院(部)对外提供服务的各种合法收入(含捐赠、赞助等在内的其他收入)等。保障学院在编在册教职工的绩效工资，学院自聘(含返聘、外聘)人员工资；学院教师的办公费、差旅费、交通费、进修费、培训费，学生的实验、实习、毕业设计、社会实践、学生工作及学生活动经费，学院图书资料、实验室运行和仪器设备维修、国际交流与合作等教学业务费及招待费等；学院重点投入教学和科研实验室与平台建设、专业及学科建设、课程与教材建设、人才引进等学院建设发展项目经费及学校要求学院投入的各类配套经费；学院(部)使用学校房屋及包干区域内的水电费、有偿租用学校资产的租金等。
4．制定合理的经费分配方案
学校可以参照或吸收《浙江省财政厅关于改进省属高校拨款办法的通知》(浙财教〔2014〕181号)的内容，设置基础因素、绩效因素、管理因素和专项因素等，并结合几年来对各学院、各专业、各学科生均培养成本的测算数据，制定校院两级经费分配办法，尽可能解决各专业和各学科之间的差异，大学院和小学院之间的差异。在基础因素中考虑学生数、教师数、专业系数、学科系数、学生类型系数、教学实验保障基数和学院年度运行保障基数等要素；在绩效因素中考虑重点学科、重点专业、教学科研实验室等的建设情况和取得成效等要素；管理因素中考虑学院两级理财后，年度教学经费的投入率、预算的执行进度、资产采购预算的执行情况等要素；专项因素中考虑学校要重点扶持建设的，或者冲上级、领先和品牌的，受到主管部门嘉奖的专项项目等要素。
(二)完善学院理财绩效的评价和奖励机制
评价学院理财绩效管理水平的高低，除了考核预算编制的质量外，还需要考虑学院是否履行了传播知识、培养人才、科学研究和服务社会的职能以及履职的效益如何，并结合建立评价指标体系的原则和财务管理的特点，建议从办学保障、财务管理、人才发展和社会贡献四个方面在二级指标的基础上设计16个三级指标(详见表1)。可以采取座谈和调研的方法，在部分有代表性的高校中，就设计的指标听取财务工作者和绩效管理工作研究人员的建议，以完善和修正指标。具体来说：办学保障指标包含了生均教学业务费、生均设备家具购置费、生均各类配套经费、师均薪酬水平和生均教学经费占生均公用经费的比重；财务管理指标包含了学院运行经费的日常支出(除招待、设备购置外)占总支出的比例、纳入国库集中支付的上级专项的执行率、年度创收收入在人均多少元以上、创收收入增长率列全校前几位；人才发展指标包含了毕业生就业率、毕业生就业人均起薪水平(元)和学生对教学的满意度(%)；社会贡献指标包含了教学工作成果及奖励、科研工作成果及奖励、科研收入年增长率和自筹经费年增长率。
表1 学院理财的绩效评价指标体系
利用设计的指标体系对学院进行绩效考核时，要根据评价需要，不断丰富二级学院理财绩效评价指标的内涵。表现在绩效评价体制方面，应建立多重评价体制，不仅包括学校对学院的自我评价和主管政府部门的评价，还应当包括相关专家的评价，更重要的是可以考虑适时引进社会公众的评价，逐步实现自我评价与外部评价并重，通过不同评价主体对高校二级学院理财活动的评价来保证提供真实的、较客观的绩效反馈。
(三)建立有效的内部控制和风险防范机制
内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。经济活动通常包括预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目、合同等。非经济活动的风险暂时还未纳入行政事业单位内部控制的范围。
学院作为学校内部控制的实施部门，应根据实际需要，全面实施风险控制。第一，梳理学院各项经济活动的业务流程，对各项业务特点进行归纳和总结，明确各项业务的目标、范围和内容。第二，按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各个业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入业务流程中的每个业务环节，细化业务流程中各个环节的部门和岗位设置，明确其职责范围和分工。第三，在明确了单位的各个业务范围和业务的各个环节后，进一步对单位经济活动中面临的各种风险进行分析，且风险分析需要从各个业务所面临的内外部环境入手，讨论环境对单位内部控制的负面作用，运用多种手段进行风险的定性和定量评估。第四，将业务整体风险按照各个不同业务单元划分为具体的风险点，且确定风险点要依据业务流程梳理，对机构设置和岗位设置进行具体分析，从业务环节角度评估特定风险，找出可能造成单位经济利益流出的风险点。第五，对已经识别的风险进行定性分析、定量分析和风险排序，制定相应的应对措施和整体策略，比如行政事业单位的风险主要是业务中的低效、浪费和舞弊，要将这些风险控制在可承受范围内。第六，学院应当明确各个部门、各个岗位和相关工作人员的分工和责任，设立相关岗位对相关工作人员执行内部控制管理制度的结果进行监督和奖惩，形成完善的内部执行机制。
(四)根据自身的实际情况选择合适的管理体制
选择何种管理体制，并不具有可复制性，每个高校要结合自身的规模、财务管理状况选择确定。学校内不同二级学院的发展轨迹不同，学科背景不同，学院专业培育也存在差异。高校应该秉承具体问题具体分析的原理，结合各二级学院之间存在的差异，给予学院一定的选择自主权，积极调动学院办学的主观能动性，激发学院发展的活力与生命力。
高校应在现代大学制度的指引下，走一条适合自身发展的道路，找到适合学校发展需要的内部管理体制。
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