2.1　工程招投标概述

2.1.1　招投标的概念

工程招投标是指招标人对工程建设、货物买卖、中介服务等交易业务，事先公布采购条件和要求，吸引愿意承接任务的众多投标人参加竞争，招标人按照规定的程序和办法择优选定中标人的活动。

其中，工程是指各类房屋和土木工程的建造、设备安装、管线铺设、装饰装修等建设以及附带的服务。货物是指各种各样的物品，包括原材料，产品，设备，固态、液态或气态物体和电力，以及货物供应的附带服务。服务是指除工程、货物以外的任何采购对象，如勘察、设计、咨询、监理等。

招标与投标是一种商品交易行为，是交易过程的两个方面。招标与投标分别是招标人与投标人在招投标过程中的行为，最终的行为结果是签订合同，产生招标人与投标人之间的合同关系。

2.1.2　招投标的适用范围

1.必须进行招标的工程建设项目范围

《招标投标法》明确规定必须进行招标采购的工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理，以及与工程建设项目有关的重要设备、材料等的采购。凡属于国家计委制定的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》内的建设项目，都必须进行招投标。主要包括以下类别。

（1）大型基础设施，关系社会公众利益、公众安全性质等的基础设施和公用事业类项目。基础设施是指为国民经济生产过程提供基础条件的项目，包括：① 煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；② 铁路、公路、管道、水运、航空及其他交通运输业等交通运输项目；③ 邮政、电信枢纽、通信、信息网络等邮电通信项目；④ 防洪、灌溉、排涝、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目；⑤ 道路、桥梁、地铁和轨道交通、污水排放及处理、垃圾处理、地下管理、公共停车场等城市设施项目；⑥ 生态环境保护项目；⑦ 其他基础设施项目。

公用事业项目是指为适应生产和生活需要而提供的具有公共用途的服务项目，包括：① 供水、供电、供气、供热等市政工程项目；② 科技、教育、文化等项目；③ 体育、旅游等项目；④ 卫生、社会福利等项目；⑤ 商品住宅，包括经济适用住房；⑥ 其他公用事业项目。

（2）全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目。使用国有资金投资项目主要包括：① 使用各级财政预算资金的项目；② 使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金的项目；③ 使用国有企业事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。

国家融资项目包括：① 使用国家发行债券所筹资金的项目；② 使用国家对外借款或者担保所筹资金的项目；③ 使用国家政策性贷款的项目；④ 国家授权投资主体融资的项目；⑤ 国家特许的融资项目。

（3）使用国际组织或者外国政府资金的项目。主要包括：① 使用世界银行、亚洲开发银行等国际组织贷款资金的项目；② 使用外国政府及其机构贷款资金的项目；③ 使用国际组织或者外国政府援助资金的项目。

（4）工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的也必须进行招标。① 施工单项合同估算在200万元以上的；② 重要设备、材料等货物采购，单项合同估算价在100万元以上的；③ 勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元以上的；④ 单项合同估算价虽低于①、②及③项规定的标准，但项目总投资额在3 000万元以上的。

此外，政府采购法中已明确规定属于政府采购范围内的其他大额采购，同样纳入强制招标的范围。

2.可以不进行招标的工程建设项目范围

按照《招标投标法》，对于涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，建设项目的勘察、设计采用特定专利或专有技术的，或者其建筑艺术造型有特殊要求的，经项目主管部门批准，可以不进行招标。

《实施条例》中还补充规定下列情形之一的，可以不进行招标：① 需要采用不可替代的专利或专有技术；② 采购人依法能够自行建设、生产或者提供；③ 在建工程追加的附属小型工程或者主体加层工程，原中标人仍具备承包能力的；④ 需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；⑤ 法律、行政法规规定的其他情形。

凡按照规定应该招标的工程不进行招标的，应该公开招标的工程不公开招标的，招标人所确定的中标人一律无效，且建设行政主管部门按照《建筑法》的规定，不予颁发施工许可证，对于违反规定擅自施工的，依据《建筑法》的规定，追究其法律责任。

2.1.3　招投标的分类及特点

1.建设工程招投标的分类

对于建设工程招投标，从不同角度可进行不同的分类，如图2-1所示。

（1）按标的的内容可分为建设项目总承包招标、建设工程施工招标、建设工程监理招标、建设工程勘察设计招标及材料和设备采购招标。

1）建设项目总承包招标。《实施条例》中明确规定，招标人可以依法对工程以及与工程建设有关的货物、服务全部或部分实行总承包招标。

建设项目总承包招标即选择项目总承包人招标，从项目的可行性研究到交付使用只进行一次招标，业主只需要对项目投资和使用要求及竣工、交付使用期限的建设全过程招标，其可行性研究、勘察设计、材料和设备采购、土建施工、设备安装及调试、生产准备和试运行、交付使用，均由一个总承包商承包，即“交钥匙工程”，承包该工程的承包商被称作总承包商。工程总承包商根据建设单位提出的工程使用要求，对项目建议书、可行性研究、勘察设计、设备询价与选购、材料订货、工程施工、职工培训、试生产、竣工投产等实行全面投标报价。由于总承包招标对投标人的能力要求较高，大部分情况下，总承包商要将工程部分阶段的实施任务再分包出去。

这种招标方式大多适用于业主对工程项目建设过程管理能力较差的中小型工程，业主基本上不再参与实施工程中的管理，只是宏观地对建设工程进行监督和控制。这种方式的优点是可充分发挥工程承包公司已有的经验，节约投资，缩短工期，避免由于业主对建设项目管理方面经验不足而对项目造成损失。

2）建设工程施工招标。建设工程施工招标是用招标的方式选择施工单位的招标。中标的施工单位最终向业主交付符合招标文件规定的建筑产品。

3）建设工程监理招标。建设工程监理招标是建设项目的业主为了加强对项目前期准备及项目实施阶段的监督管理，委托有经验、有能力的建设监理单位对建设项目进行监理，由建设监理单位竞争承接此建设项目的监理任务的过程。

4）建设工程勘察设计招标。建设工程勘察设计招标是指根据批准的可行性研究报告，择优选择勘察设计单位的招标。勘察和设计工作可由勘察单位和设计单位分别完成。勘察单位最终提出包括施工现场的地理位置、地形、地貌、地质、水文等在内的勘察报告。设计单位最终提供设计图和成本预算结果。

5）材料和设备采购招标。材料和设备采购招投标是对建设项目所需的建筑材料和设备采购任务进行的招标。投标人通常为材料供应商、成套设备供应商。

（2）按照招标范围的不同，可将建设工程招标分为全过程招标、单项招标和专项招标三类。

1）建设工程全过程招标。建设工程全过程招标指从工程项目可行性研究、勘察设计、设备材料采购、土建施工、设备安装及调试、生产准备和试运行直至交付使用为止的全部工作内容的招标。全过程招标一般由业主选定总承包单位，再由总承包单位去组织各阶段的实施工作。建设工程全过程招标即是按上述标的内容分类中的建设项目总承包招标，两者只是根据不同划分标准命名不同，其本质是一样的。

2）建设工程单项招标。单项招标是指工程规模或工作内容复杂的建设项目，业主对不同阶段的工作、单项工程或不同专业工程分别单独招标，将分解的工作内容直接发包给各种不同性质的单位实施。单项招标包括可行性研究、勘察设计招标、物资供应招标、土建工程招标、安装工程招标等，此外，对于业主不熟悉的相关专业工作，均可通过招标的方式来完成，如编制设计任务书（通过招标委托专业咨询机构或设计单位完成）、择优选择建设监理单位、生产职工培训（通过招标委托适当的专业机构完成培训任务）等。

3）建设工程专项招标。专项招标是指某一建设阶段的某一专门项目，由于专业性较强，通过招标择优选择专业承包商来完成。例如，勘察设计阶段的工程地质勘查、洪水水源勘查、基础或结构工程设计、工艺设计；施工阶段的基础施工、金属结构制作和安装等。

此外，建设工程招投标的类型还可从其他角度进行分类，如按工程是否有涉外因素可分为国内工程招投标和国外工程招投标。

2.建设工程招投标的特点

建设工程招投标的目的是在建设工程中引入竞争机制，择优选定具有能力的工程承包企业来进行工程建设，以达到缩短工期、保证质量及节约成本的目标。建设工程招投标的特点主要包括以下几点。

（1）公开性。遵循公开、公正、公平的原则，防止垄断、优胜劣汰，实现投资效益，更高效地完成供需双方的匹配。

（2）竞争性。通过引入竞争机制、科学合理和规范化的监管机制与运作程序，有效杜绝不正之风，避免了社会资源的浪费。

（3）不确定性。现代工程涉及专业门类多，科技含量高，工程项目本身具有一次性及不可复制性的特点，导致在工程招标投标过程以及工程合同执行过程中具有一定的不确定性。

2.1.4　招投标主体及方式

1.招投标主体

招投标中的主要参与者包括招标人、投标人、招标代理机构和建设工程招投标行政监管机关。招投标活动的每个阶段一般既要涉及招标人和投标人，也需要监督管理部门的参与。

（1）招标人。招标人是指依照法律规定提出招标项目进行工程建设的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等招标的法人或者其他组织。招标人通常为该建设工程的投资人即项目业主或建设单位。建设工程招标人在建设工程招投标活动中起主导作用。

“提出招标项目”是指根据实际情况和《招标投标法》的有关规定，提出和确定拟招标的项目、办理有关审批手续、落实项目的资金来源等。“进行招标”是指提出招标方案、拟定或决定招标方式、编制招标文件、发布招标公告、审查潜在投标人资格、主持开标、组建评标委员会、确定中标人、签订书面合同等，这些工作既可由招标人自行办理，也可委托招标代理机构，并在其授权范围内行使，仍被视为招标人“进行招标”。

在我国，随着投资管理体制的改革，投资主体已由过去单一的政府投资，发展为国家、集体、个人多元化投资。与投资主体多元化相适应，建设工程招标人也多种多样，包括各类企业单位、机关、事业单位、团体、合伙企业、个人独资企业和外国企业以及企业的分支机构等。

（2）投标人。投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。投标人应当具备承担招标项目的能力。参加投标活动必须具备一定的条件，并不是所有感兴趣的法人或其他组织都可以参加投标。投标人通常应具备的基本条件是：必须有与招标文件要求相适应的人力、物力和财力；必须有符合招标文件要求的资质证书和相应的工作经验与业绩证明；符合法律、法规规定的其他条件。建设工程投标人主要指：勘察设计单位、施工企业、建设装饰装修企业、工程材料设备供应（采购）单位、工程总承包单位以及咨询、监理单位等。

招标公告或者投标邀请书发出后，那些响应招标并购买招标文件、参加投标的潜在投标人称为投标人。所谓“响应招标”，是指潜在投标人获得了招标信息后，接受并通过资格审查，购买招标文件，并编制投标文件，按照招标人的要求参加投标活动。参加投标竞争是指按照招标文件的要求并在规定的时间内提交投标文件的活动。

（3）招标代理机构。建设工程招标代理机构，是指受招标人委托，代为从事招标组织活动的中介组织。它必须是依法成立，从事招标代理业务并提供相关服务，实行独立核算、自负盈亏，具有法人资格的社会中介组织，如工程招标公司、工程招标（代理）中心、工程咨询公司等。

建设工程招标代理制度，是指建设工程招标人将建设工程招标事务委托给相应中介服务机构，由该中介服务机构在招标人委托授权的范围内，以委托的招标人名义，同他人独立进行建设工程招标投标活动，由此产生的法律效果直接归属于委托的招标人的一种制度。

建设工程招标代理行为具有以下几个特征：① 建设工程招标代理人必须以被代理人的名义办理招标事务；② 建设工程招标代理人具有独立进行意思表示的职能，这样才能使建设工程招标活动得以顺利进行；③ 建设工程招标代理行为应在委托授权的范围内实施；④建设工程招标代理行为的法律效果归属于被代理人。

（4）建设工程招投标行政监管机关。为了维护建设市场的统一性、竞争有序性和开放性，国家明确指定了一个统一归口的建设行政主管部门，即建设部，它是全国最高招投标管理机构，在建设部的统一监管下，实行省、市、县三级建设行政主管部门对所辖行政区内的建设工程招投标分级管理。此外，还设有隶属于各级建设行政主管部门领导的建设工程招标投标办公室，其一方面承担具体负责建设工程招投标管理工作的职责，另一方面，在招投标管理活动中享有可独立以自己的名义行使的管理职权。

2.招投标方式

（1）公开招标。公开招标又称无限竞争招标，是指招标人在国内外公开出版的报刊或通过广播、电视、网络等公共媒体发布招标广告，邀请不特定的法人或其他组织参与投标，并在符合条件的投标人中择优选择中标人的一种招标方式。在公开招标中，投标人不受地域、行业和数量的限制，凡是有兴趣并符合广告要求的供应商、承包商均可以申请投标，经过资格审查后，按规定的时间参加投标竞争。

公开招标的优点是：招标人可以在较广的范围内选择承包商或供应商，投标竞争激烈，择优率更高，有利于招标人将工程项目交予可靠的供应商或承包商实施，并获得有竞争性的商业报价，同时也可以在较大程度上避免招标活动中的贿赂行为。因此，国际上的政府采购通常采用这种方式。但其缺点是：对投标申请者进行资格预审和评标的工作量大，招标时间长，费用高。同时，参加竞争的投标者越多，每个参加者中标的机会越小，风险越大，损失的费用也就越高，而这种费用的损失必然反映在标价上，最终会由招标人承担，故这种方式在一些国家使用较少。

但我国的国家重点建设项目和各省、自治区、直辖市人民政府确定的地方重点建设项目，以及全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或主导地位的工程建设项目，应当公开招标。

（2）邀请招标。邀请招标也称有限竞争性招标，是指招标人以投标邀请书的形式邀请特定的法人或者其他组织投标。招标人向预先确定的若干家供应商、承包商发出投标邀请函，就招标工程的内容、工作范围和实施的条件等作出简要的说明，请他们来参加投标竞争。被邀请单位同意参加投标后，从招标人处获取招标文件，并在规定时间内投标报价。采用邀请招标方式时需要注意两点：一是，招标人在一定范围内邀请特定的法人或其他组织投标，为保证招标的竞争性，邀请招标必须向三个以上具备承担招标项目能力并且资信良好的投标人发出邀请书；二是，邀请招标不需要发布招标公告，招标人只需向特定的投标人发出投标邀请书即可，接受邀请的人才有资格参加投标，其他人无权索要招标文件，不得参加投标。

邀请招标的优点是：简化了招标程序，节约了招标费用并缩短了招标周期。而且由于招标人对投标人以往的业绩和履约能力比较了解，从而减少了合同履行过程中承包商违约的风险。邀请招标虽然不履行资格预审程序，但为了体现公平竞争，便于招标人对各投标人的综合能力进行比较，仍要求投标人按招标文件中的相关要求，在投标书内报送有关资料，在评标时以资格后审的形式作为评标的内容之一。但其缺点是：由于投标竞争的激烈程度较差，有可能提高中标的合同价；也有可能排除了某些在技术上或报价上有竞争力的供应商、承包商参与投标，也有可能出现虚假招标、串标、陪标的现象。

与公开招标相比，邀请招标耗时短、花费少，对于标的额较小的招标来说，采用邀请招标比较有利。另外，有些项目专业性强，有资格承接的潜在投标人较少，或者需要在短时间内完成投标任务等，也不宜采用公开招标方式，而应采用邀请招标的方式。故适宜采用邀请招标方式的情况主要包括：① 项目技术复杂或有特殊要求，只有少量几家潜在投标人可供选择的；② 受自然地域环境限制的；③ 涉及国家安全、国家秘密或者抢险救灾，适宜招标但不适宜公开招标的；④ 拟公开招标的费用与项目的价值相比不值得的；⑤法律、法规规定不宜公开招标的。

应当指出，邀请招标虽然在潜在投标人的选择上和通知形式上与公开招标不同，但其所适用的程序和原则与公开招标是相同的，其在开标、评标标准等方面都是公开的，因此，邀请招标仍不失其公开性。

2.1.5　招投标标的

工程招投标的标的，是指招标人和投标人双方权利和义务所指向的对象。对招标人而言，是其采购的对象；对投标人而言，则是其出卖的对象。依据《招标投标法》的立法出发点及国际上招投标的相关规定来看，工程招投标的标的应当包括货物、工程、服务三类。

（1）货物。具有一定的物质形态、占有一定空间、具有一定价值和使用价值、用于交易的物品，包括原材料、设备、产品等。工程招投标的标的含有大量的货物招标投标，因为材料设备的采购能够占到工程造价的60%左右。

（2）工程。土木建筑或者其他生产、制造部门用较大而复杂的设备来进行的工作，在工程招投标中，即建设领域中所指的工程是施工工程和安装工程两类工程，并且以施工为主。

（3）服务。世界银行和亚洲开发银行将咨询（包括设计、监理）纳入服务范围。《招标投标法》规定工程建设项目招标包括勘察、设计、监理。财政部于2013年印发的《政府采购品目分类表》将服务类采购概括为：① 印刷、出版；② 专业咨询、工程监理、工程设计；③ 信息技术、信息管理软件的开发设计；④ 维修，包括一般设备、专用设备、建筑物的维修以及其他维修；⑤ 保险；⑥ 租赁，包括办公、宿舍、仓库、设备和机械及其他租赁；⑦ 交通工具的维护保障，包括车辆保险、车辆加油、车辆维修；⑧ 会议，包括大型会议、一般会议；⑨ 培训；⑩ 物业管理。

2.1.6　招投标程序

建设工程招投标的程序一般分为三个阶段：① 招标准备阶段，从办理招标申请开始，到发出招标广告或邀请招标函为止的时间段；② 招标阶段，也是投标人的投标阶段，从发布招标广告之日起到投标截止之日的时间段；③ 决标成交阶段，从开标之日起，到与中标人签订合同为止的时间段。以施工招标为例，各阶段业主、监理方、承包商及监督管理部门的工作内容如表2-1所示。

2.1.7　招投标活动的基本原则

《招标投标法》第五条规定：“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。”

（1）公开原则。公开是指招投标活动应该具有较高的透明度，投标信息公开、条件公开、程序公开和结果公开。

（2）公平原则。招投标属于民事法律行为，公平是指民事主体的平等。因此应当杜绝一方把自己的意志强加于对方、报价压低或签订合同前无理压价、投标人恶意串通、提高标价损害对方利益等违反公平原则的行为。

（3）公正原则。公正是指按照招标文件中规定的统一标准，实事求是地进行评标和决标，不偏袒任何一方。

（4）诚实信用原则。诚实是指真实和合法，不能用歪曲或隐瞒真实情况的手段去欺骗对方。违反诚实原则的中标是无效的，且应对由此造成的损失和损害承担责任。信用是指遵守承诺，履行合约，不见利忘义、弄虚作假甚至损害他人、国家和集体的利益。诚实信用原则是市场经济的基本前提，在社会主义条件下一切民事权利的行使和民事义务的履行，均应遵守这一原则。

2.1.8　招投标活动的作用及意义

建设项目实行招投标制是适应我国社会主义市场经济需要的，招投标工作的开展促进了社会生产力水平的提高，加快了社会主义市场经济体制在建设市场的建立和完善，促进了建设市场的统一和开放，有利于培育、发展和规范建设市场，自实施以来，取得了明显的社会效益和经济效益，其作用和意义主要表现在以下几方面。

（1）有利于规范业主行为，督促并规范建设单位做好工程建设的前期工作，从根本上改正了“边勘察、边设计、边施工”的做法，促进了征地、设计、筹资等工作的落实，促进其严格按程序办事。

（2）有利于降低工程造价，使得工程价格更加符合价值基础，提高投资效益。据统计，建设工程的招投标机制使得投资一般可节约10%～15%。

（3）有利于缩短工期、保证质量、节约成本三大目标的实现。

（4）增强了各参与方如设计单位、监理单位等的责任感，促使相关人员高度重视本职工作。

（5）有利于减少交易费用，节省人力、物力、财力，降低工程造价的同时节约了社会资源。招投标中，若干投标人在同一时间、地点报价竞争，在专家支持系统的评估下，以群体决策方式确定中标者，必然减少交易过程的费用，这本身就意味着招标人收益的增加，对工程造价势必会产生积极的影响。

（6）招投标中公开、公平、公正及诚实信用原则的贯彻有利于预防职务犯罪和商业犯罪。

总之，招标投标对于促进市场竞争机制的形成，使参与投标的承包商获得公平、公正的待遇，提高建设领域的透明度及规范化，促进投资节约，项目效益的最大化，以及建设市场的健康发展，都具有重要的意义。